黨的十九大報告中指出新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，跨區(qū)域的合作和協(xié)調(diào)機制建設是解決這一問題的重要抓手,。英國,、荷蘭、德國等歐盟國家在不同的歷史發(fā)展時期通過空間規(guī)劃,，引領國家“自下而上”或“自上而下”地實現(xiàn)不同層級在預算投資,、重大基礎設施建設和民生環(huán)保等方面的跨區(qū)域合作。我國各級行政區(qū)自然資源稟賦和社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀差異明顯,，國土空間規(guī)劃中的“雙評價”亦驗證了在縣域,、市域、省域尺度上的空間不均衡特征,，各地區(qū)資源開發(fā)利用和保護治理的權,、責、利差別很大,；另一方面2022年我國常住人口城鎮(zhèn)化率接近65%,，但是城鄉(xiāng)用地空間開發(fā)利用不均衡的問題依然突出，區(qū)域,、城鄉(xiāng)之間不平衡不充分的發(fā)展問題成為近年來我國不斷強調(diào)跨區(qū)域資源利用的重要源動力,。但是與歐美國家相比，我國目前的跨區(qū)域國土空間治理的動力機制還存在著前瞻性,、戰(zhàn)略性和系統(tǒng)性不足的問題,，現(xiàn)有的跨行政區(qū)流域治理機構、區(qū)際利益補償機制,、聯(lián)防聯(lián)控機制等大多是問題導向的,，是出現(xiàn)了矛盾和問題后的解決措施，而非面向未來統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的前瞻性戰(zhàn)略部署,，因此會造成跨行政區(qū)國土空間治理可持續(xù)性不足的問題,。

國土空間治理中的“空間”從社會經(jīng)濟層面上與我國的行政區(qū)劃體系是匹配的，從自然生態(tài)系統(tǒng)角度來看則更多地體現(xiàn)了流域,、區(qū)域和全域的理念,，“跨”的連接機制需要以社會經(jīng)濟和自然生態(tài)兩大系統(tǒng)的歷史運行規(guī)律和未來發(fā)展需求為基礎。經(jīng)典的中心地理論指出市場,、交通和行政是支配一定區(qū)域范圍內(nèi)中心地體系形成的三大基本原則,，也為挖掘區(qū)域內(nèi)各中心地的關聯(lián)機制提供了理論支撐。以 “全國-省-市-縣-鄉(xiāng)鎮(zhèn)”五級行政區(qū)劃體系為基礎,，央-地關系,、縱向和橫向的府際關系中所形成的權利束、利益鏈和責任機制是跨行政區(qū)國土空間治理連接的基本路徑,，諸如用地審批,、土地出讓金的分配和管理等均體現(xiàn)了行政手段的作用機制。交通基礎設施是不同行政區(qū)之間產(chǎn)生實體關聯(lián)的基本條件,，其建設能夠帶動資源要素跨行政區(qū)流動,，是實現(xiàn)“南水北調(diào)”“北糧南運”戰(zhàn)略性資源配置需求的基礎，亦是京津冀,、長三角等地區(qū)持續(xù)推進區(qū)域一體化戰(zhàn)略的核心,。市場則是各行政區(qū)之間產(chǎn)生實質性關聯(lián)的基礎，不同行政區(qū)通過承載產(chǎn)業(yè)鏈中的不同功能,，企業(yè)通過在不同行政區(qū)布局子公司,，以及城鄉(xiāng)通過建立統(tǒng)一的建設用地市場等均能夠促進人才、資本和土地要素的跨行政區(qū)流通,，從而實現(xiàn)跨行政區(qū)的國土空間治理,。然而在“跨”的連接機制中存在兩個重要問題。一是連接機制與均衡發(fā)展的脫節(jié),，區(qū)域不平衡發(fā)展問題在很大程度上并未通過行政,、交通或市場上的關聯(lián)得到明顯改善，不少地區(qū)“虹吸”效應大于正向溢出效應,，資源的競爭和掠奪在一定程度上強化了行政區(qū)之間的壁壘,。二是跨行政區(qū)連接機制中對生態(tài)系統(tǒng)結構、過程和功能認識不足,，大氣,、陸域、水域生態(tài)系統(tǒng)的存在和作用空間往往是跨行政區(qū)的,，并通過一系列生物,、物理、化學過程產(chǎn)生時空演變,，跨行政區(qū)國土空間生態(tài)治理目前對這些特征的認識和融合還不夠,。

跨行政區(qū)治理是基于自然-經(jīng)濟區(qū)域的公共治理機制，強調(diào)協(xié)同或共同治理的模式,。當前,，世紀疫情和百年變局交匯，氣候變化和糧食安全交融,，區(qū)域及多邊競爭交織,，跨行政區(qū)國土空間治理中的協(xié)調(diào)功能為新發(fā)展形勢下區(qū)域高質量發(fā)展奠定了基礎。事實上流域國土空間治理,、土地片區(qū)化開發(fā),、全域土地綜合整治和生態(tài)修復等均涉及不同行政區(qū)之間社會、經(jīng)濟,、文化,，以及土地利用模式等方面的協(xié)調(diào)，各行政區(qū)之間亦在落實“十四五”規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的過程中逐步明晰了定位,、邊界,、功能和傳導機制。但是在跨行政區(qū)國土空間治理中依然存在著頂層設計和布局不盡合理,，行政區(qū)之間、各部門之間的分工協(xié)作不夠充分,，規(guī)模效應和集群效率不高的問題,。行政區(qū)之間的協(xié)調(diào)機制可以通過市場、行政和交通等連接機制來實現(xiàn),，但是統(tǒng)籌不足則會造成“連接”與“協(xié)調(diào)”的脫節(jié),，從而出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同構、公共服務碎片化,、交通堵塞等問題,，難以充分發(fā)揮跨行政區(qū)協(xié)同治理的效能。另外,，土地,、水、森林等自然資源屬于公共資源,，效用和利益均具有公共屬性,，且邊界特征不明顯，生態(tài)環(huán)境的破壞,、保護和治理亟需通過征收稅費,、生態(tài)補償?shù)确绞浇⒖缧姓^(qū)的協(xié)調(diào)機構、協(xié)調(diào)機制和保障體系,，形成可持續(xù)的區(qū)域國土空間治理模式,。

行政空間績效是行政區(qū)劃空間布局與土地行政效能耦合互動所產(chǎn)生的成效,，建議以都市圈等跨行政區(qū)的上位規(guī)劃為基礎,，協(xié)調(diào)不同主體在行政空間上的限制性與交通、環(huán)境,、設施等用地空間的拓展性之間的矛盾,。建議逐步識別市、縣,、鎮(zhèn)級“區(qū)劃調(diào)整—空間鄰接關系調(diào)變—行政空間外溢性調(diào)節(jié)”的路徑,，在《行政區(qū)劃管理條例》的基礎上，融合行政空間外溢性對國土空間開發(fā),、利用,、保護和治理產(chǎn)生的效應，優(yōu)化行政空間的分割和合并,。從勞動力,、資本和技術等方面強化與土地要素的跨行政區(qū)協(xié)同作用，從用地審批權限,、土地相關稅費的上繳和分配機制等方面打通跨行政區(qū)土地開發(fā)和利用的渠道,，從職能機構設置、人員編制調(diào)整等方面為跨區(qū)域國土空間治理提供人力資源保障,，從招商引資,、社會保障、戶籍制度和稅收制度等方面形成跨區(qū)域國土空間治理的政策支撐,。建議從要素,、權力、組織和政策等多個維度提高區(qū)域的行政空間績效,，構建能夠與國土空間規(guī)劃互促互融的資源重構體系,，促進跨區(qū)域的系統(tǒng)性資源優(yōu)化配置。

跨行政區(qū)的交通基礎設施是實體空間實現(xiàn)資源互通互聯(lián)的基礎,，建議搭建區(qū)域交通網(wǎng)絡與國土空間開發(fā)和保護的良性互動機制，以資源環(huán)境承載力為基礎優(yōu)化交通網(wǎng)絡“跨”的深度和廣度,，根據(jù)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略,、國土空間規(guī)劃和地區(qū)人口經(jīng)濟規(guī)模，制定階段性和差異性的交通基礎設施建設和管護策略,。一方面,，區(qū)分對內(nèi)、對外不同類型交通基礎設施在滿足居民出行需求,、承載區(qū)際客運和貨運過程的短板,，以流量定“跨越”空間,，在流動空間統(tǒng)籌優(yōu)化交通用地布局。另一方面,，區(qū)分交通基礎設施點,、線、面不同空間形態(tài)來識別其對國土空間開發(fā)和保護所產(chǎn)生的外溢性影響,，以外溢定“跨越”的閾值區(qū)間,，在閾值范圍內(nèi)外形成土地梯度開發(fā)的格局，擴大交通空間外溢對區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的正向效應,，減少對自然生態(tài)環(huán)境的負面效應,。推動交通網(wǎng)絡與永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的空間耦合,，將“土地利用-交通”系統(tǒng)有機納入到省級,、市級、縣級,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的藍圖中,，通過提升樞紐節(jié)點城市的交通運行效能，強化不同行政區(qū)交界處中小城市交通互聯(lián)互通,，構建區(qū)域化“樞紐+通道+網(wǎng)絡”的立體化交通基礎設施體系,，多維度、多渠道降低資源流通的空間阻力,，以國土空間治理能力的提升促進跨區(qū)域資源要素的流通和優(yōu)化配置,。

國內(nèi)外的空間規(guī)劃正逐步由“建設型”向“治理型”轉變,，建議加強建設空間外溢性視角下的跨行政區(qū)土地管理和國土空間保護、治理機制,。一方面成立或加強建設突破行政區(qū)界限的流域或重點區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護組織機構,，以自然地理要素作為保護和治理的邊界，以生態(tài)系統(tǒng)健康作為保護和修復的基本準則,，建立突破地方政府利益的權限劃分機制和以流域生態(tài)保護和修復為導向的責權獎懲制度,，逐步實現(xiàn)“自上而下”的頂層設計和“自下而上”的實施落實的協(xié)調(diào)機制。另一方面以生態(tài)功能區(qū)作為流域或區(qū)域生態(tài)治理的基本單元,，弱化行政區(qū)劃界限,，突出各行政區(qū)的主導生態(tài)系統(tǒng)功能，重點突破,，恢復和保障流域或區(qū)域范圍內(nèi)“大江”,、“大湖”、“大山”生態(tài)系統(tǒng)的完整性,。建議加強對生態(tài)環(huán)境外溢特征的認識和測度,，通過分析物種遷移,、污染擴散、土地利用變化,、氣候變化的特性,、速率和路徑，掌握山,、水,、林、田,、湖,、草等自然要素相互影響的途徑和方式，形成具有邏輯關系鏈的系統(tǒng)性生態(tài)要素集,，并聯(lián)系人類活動和生態(tài)系統(tǒng)服務價值診斷生態(tài)環(huán)境問題,。建議 構建跨行政區(qū)生態(tài)補償機制并進行常態(tài)化動態(tài)監(jiān)測，結合生態(tài)產(chǎn)品價值估算以及生態(tài)環(huán)境空間外溢效應,，通過行政,、金融、科技手段等多種途徑,，完善流域或區(qū)域生態(tài)補償?shù)木唧w路徑,，促進流域或區(qū)域范圍內(nèi)跨行政區(qū)的資源配置、環(huán)境保護和生態(tài)服務的動態(tài)平衡,。