《關(guān)于審理司法賠償案件適用請求時效制度若干問題的解釋》的理解與適用

作者：蘇戈 何君 岳蓓玲

（作者單位：最高人民法院）

本文刊登于《人民司法》2023年第28期

一,、《請求時效司法解釋》的制定背景和原則

二,、請求時效的定性

三、刑事賠償請求時效的起算規(guī)則
（一）關(guān)于人身自由損害刑事賠償案件
（二）關(guān)于生命健康損害刑事賠償案件
（三）關(guān)于財產(chǎn)損害刑事賠償案件

四,、非刑事司法賠償請求時效的起算規(guī)則

五,、請求時效的特殊期間扣除規(guī)則和中止
（一）請求時效特殊期間扣除規(guī)則
（二）請求時效的中止

六、請求時效屆滿的法律后果和援引
（一）請求時效屆滿的法律后果
（二）請求時效的援引

七,、請求時效適用中公正與效率的平衡

2023年6月1日,，最高人民法院《關(guān)于審理司法賠償案件適用請求時效制度若干問題的解釋》（法釋〔2023〕2號，以下簡稱《請求時效司法解釋》）開始施行,。該解釋針對審理司法賠償案件適用請求時效制度的若干問題作出統(tǒng)一規(guī)范,，對于充分保障賠償請求人的合法權(quán)益、引導(dǎo)司法機關(guān)依法履職和誠信執(zhí)法,、推動司法賠償審判的規(guī)范發(fā)展,，具有重要作用和積極意義。在對《請求時效司法解釋》的理解與適用過程中,，需要把握以下幾個重要法律問題,。

一,、《請求時效司法解釋》的制定背景和原則

1994年制定國家賠償法時，關(guān)于請求時效制度只規(guī)定了一條兩款,，內(nèi)容相對原則,，即“賠償請求人請求國家賠償?shù)臅r效為兩年，自國家機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)時的行為被依法確認為違法之日起計算,，但被羈押期間不計算在內(nèi),。賠償請求人在賠償請求時效的最后6個月內(nèi)，因不可抗力或者其他障礙不能行使請求權(quán)的,，時效中止,。從中止時效的原因消除之日起，賠償請求時效期間繼續(xù)計算,?！?/p>

2010年修改國家賠償法時，因取消了國家賠償確認的前置程序,，請求時效的起算標(biāo)準(zhǔn)由“自職權(quán)行為被依法確認為違法之日起計算”修改為“自知道或者應(yīng)當(dāng)知道職權(quán)行為侵犯其人身權(quán),、財產(chǎn)權(quán)之日起計算”，增加了請求時效計算的復(fù)雜性,。

實踐中,，關(guān)于請求時效在性質(zhì)上是訴訟時效還是起訴期限、人民法院賠償委員會能否主動適用請求時效,、請求時效期間屆滿的法律效果等問題,，長期存在不同認識。隨著司法賠償審判實踐的深入發(fā)展,，關(guān)于請求時效問題逐漸形成共識,，并在實踐中積累了有益經(jīng)驗。與此同時,，民法典和相關(guān)司法解釋對訴訟時效制度作出大幅度完善和細化,，為請求時效制度提供了可資借鑒的共通規(guī)則和立法經(jīng)驗。在此背景下,，為了統(tǒng)一對國家賠償法關(guān)于請求時效規(guī)定的理解與適用,，充分保障賠償請求人合法權(quán)益，最高人民法院制定了《請求時效司法解釋》,。

《請求時效司法解釋》主要遵循了以下原則：

一是堅持合憲合法原則,。堅決貫徹憲法和法律精神，嚴(yán)格遵照國家賠償法的條文規(guī)定,，在法律賦予司法解釋的權(quán)限范圍內(nèi)作出解釋,。同時，充分征求相關(guān)部委意見,，達成普遍共識,，明確請求時效在性質(zhì)上屬于訴訟時效,，并以此為出發(fā)點制定相關(guān)條文，確?！墩埱髸r效司法解釋》符合立法目的,、原則和原意。

二是注重強化權(quán)利救濟,。請求時效制度是在社會公共利益視角下為了維護法律秩序的安定而對賠償請求人的權(quán)利進行一定修正,，其立法目的是督促賠償請求人及時行使權(quán)利。因此,，《請求時效司法解釋》在規(guī)定各種情形的請求時效起算日時,，充分考慮賠償請求人是否存在事實障礙和法律障礙，把權(quán)利救濟擺在突出位置,，確保賠償請求人的合法權(quán)益得到有效保護。

三是堅持從實際出發(fā),。在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上,，《請求時效司法解釋》堅持問題導(dǎo)向，著重解決司法實踐中普遍關(guān)切的現(xiàn)實問題,，對各類司法賠償案件中的請求時效起算日,、特殊期間扣除規(guī)則、請求時效期間屆滿的法律效果等具有一定普遍性和代表性的重點,、難點問題進行規(guī)范,，增強解釋的及時性、針對性,、實用性,。

二、請求時效的定性

國家賠償法第三十九條規(guī)定,，“賠償請求人請求國家賠償?shù)臅r效為兩年”,，“在申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟時一并提出賠償請求的，適用行政復(fù)議法,、行政訴訟法有關(guān)時效的規(guī)定”,。基于以上規(guī)定,，實踐中就行政賠償,、司法賠償關(guān)于請求時效的理解和適用規(guī)則，因其所適用的程序不同,，存在一定差異,。2022年制定的最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《行政賠償司法解釋》），在參考行政復(fù)議法,、行政訴訟法相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上,，采取了務(wù)實的做法,，對于行政賠償中的時效，認為均有實體問題和程序問題的存在,，進一步明確了該時效實際上是起訴期限,，更注重其程序性請求權(quán)（訴權(quán)）。而隨著司法賠償審判實踐的深入發(fā)展,，關(guān)于司法賠償請求時效性質(zhì)上屬于訴訟時效而非起訴期限,，已經(jīng)逐漸形成共識。因此,，《請求時效司法解釋》將請求時效定性為訴訟時效,，不僅科學(xué)區(qū)分實體性請求權(quán)與程序性請求權(quán)，而且區(qū)分職權(quán)主義與意思自治,，明確了抗辯權(quán)發(fā)生說,，還引入了請求時效不起算、請求時效期間不計算等時效障礙制度,，推動了訴訟時效相關(guān)規(guī)則在司法賠償中的全面適用, 在一定程度上促進請求時效制度的發(fā)展,。即，《請求時效司法解釋》不僅將名稱界定為關(guān)于審理司法賠償案件適用請求時效制度若干問題的解釋,，將請求時效的適用范圍限定于司法賠償,，以區(qū)分行政賠償；將請求時效客體確定為實體性請求權(quán),，《請求時效司法解釋》第1條到第5條都明確了基于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的實體性請求權(quán)作為請求時效客體,。如此規(guī)定，既順應(yīng)了司法賠償實踐需要,，也有利于充分保障賠償請求人的權(quán)利,。

三、刑事賠償請求時效的起算規(guī)則

請求時效期間起算時間的確定,，即請求時效的計算起點,，是指賠償請求人請求國家賠償?shù)臅r效應(yīng)當(dāng)從什么時間作為起算點。從各國國家賠償立法看,，在請求時效起點的計算上有兩種類別：一種是仿照民事法律中侵權(quán)損害賠償時效期間的計算方式,，以損害發(fā)生或知道損害發(fā)生時作為計算起點，如美國的聯(lián)邦侵權(quán)求償法,。另一種是以法律上的某種決定時間作為起算點,，如德國刑事追訴措施賠償法規(guī)定時效自“國庫賠償義務(wù)被正式確認后”起算，日本在刑事賠償中采用“無罪判決確認時”作為時效起算點,。我國國家賠償法采取了第1種方式,，即國家賠償法第三十九條明確規(guī)定，請求時效期間自賠償請求人知道或者應(yīng)當(dāng)知道國家機關(guān)及其工作人員行使職權(quán)時的行為侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)之日起計算,，但是在具體案件中如何確定起算日時常存在不同認識和理解,。因此，《請求時效司法解釋》第1條就請求時效的起算規(guī)則作了一般規(guī)定,，第2條至第5條則分別就刑事賠償案件,、非刑事司法賠償案件請求時效的起算規(guī)則作了具體規(guī)定。

《請求時效司法解釋》第1條規(guī)定,，請求時效期間自相關(guān)訴訟程序或者執(zhí)行程序終結(jié)之日起計算,，是充分考慮國家賠償程序的最后救濟地位。國家賠償原則上以窮盡其他救濟途徑作為賠償責(zé)任發(fā)生的前提,，最高人民法院《關(guān)于適用國家賠償法若干問題的解釋（一）》（以下簡稱《國家賠償解釋一》）第7條,、第8條規(guī)定除特殊情形外，賠償請求人應(yīng)當(dāng)在刑事,、民事,、行政訴訟程序或者執(zhí)行程序終結(jié)后提出賠償請求，最高人民法院《關(guān)于審理民事,、行政訴訟中司法賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《非刑事司法賠償解釋》,、《關(guān)于審理涉執(zhí)行司法賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《涉執(zhí)行司法賠償解釋》）等司法解釋亦對此進行重申。因此,，如果在相關(guān)訴訟程序或者執(zhí)行程序尚未終結(jié)之時，就以賠償請求人知道或者應(yīng)當(dāng)知道相關(guān)侵權(quán)行為為由開始計算請求時效,，將有可能導(dǎo)致提早計算請求時效,，而賠償請求人申請賠償實際上存在法律障礙，即相關(guān)的刑事,、民事,、行政訴訟程序或者執(zhí)行程序尚未終結(jié)，人民法院賠償委員會將會駁回其起訴,。

刑事賠償案件包括3種類型：人身自由損害刑事賠償案件,、生命健康損害刑事賠償案件和財產(chǎn)損害刑事賠償案件。由于在這3種類型案件中,，確定請求時效起算日的規(guī)則具有不同特點,，因此《請求時效司法解釋》針對這3種類型分別作了規(guī)定。

《請求時效司法解釋》第2條規(guī)定了人身自由損害刑事賠償案件的請求時效起算規(guī)則,，即自賠償請求人“收到?jīng)Q定撤銷案件,、終止偵查、不起訴或者判決宣告無罪等終止追究刑事責(zé)任或者再審改判無罪的法律文書之日起計算”,，是對請求時效起算日一般規(guī)定的具體化,。需要注意的是，要自賠償請求人收到相關(guān)法律文書之日起計算請求時效，而非辦案機關(guān)作出法律文書之日起計算,。如此規(guī)定有利于引導(dǎo)辦案機關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)定,，作好法律文書的送達工作，切實保護賠償請求人的知情權(quán),。關(guān)于終止追究刑事責(zé)任的法律文書的種類,，《請求時效司法解釋》的規(guī)定，與國家賠償法第十七條和最高人民法院,、最高人民檢察院《關(guān)于辦理刑事賠償案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《刑事賠償解釋》）第2條的規(guī)定相一致,，堅持無罪賠償原則。

另外,，針對實踐中辦案機關(guān)未依法作出終止追究刑事責(zé)任法律文書的情形,，《請求時效司法解釋》第2條第2款明確規(guī)定，“符合最高人民法院,、最高人民檢察院《關(guān)于辦理刑事賠償案件適用法律若干問題的解釋》第2條規(guī)定情形,，賠償請求人申請賠償?shù)模婪☉?yīng)當(dāng)受理”,，即此時請求時效雖未開始起算,，但是賠償請求人可以依法申請賠償。如此規(guī)定,，有利于充分保護賠償請求人的請求權(quán),。

征求意見過程中，有觀點認為,，應(yīng)當(dāng)將《刑事賠償解釋》第2條規(guī)定的雖未作出終止追究刑事責(zé)任的法律文書,，但屬于終止追究刑事責(zé)任的情形作為請求時效起算日，如果之后司法機關(guān)又作出撤銷案件,、終止偵查,、不起訴決定等終止追究刑事責(zé)任的法律文書，則仍以賠償請求人收到上述法律文書之日重新作為請求時效起算日,。

我們經(jīng)研究認為,，如此規(guī)定一方面可能會限制賠償請求人的權(quán)利，另一方面也不利于促進辦案機關(guān)依法行使職權(quán),。

主要理由如下：一是實踐中賠償請求人往往會通過申訴等途徑,，要求辦案機關(guān)出具終止追究刑事責(zé)任的法律文書，以證明其自身清白,。這是其法定權(quán)利,，應(yīng)當(dāng)予以保護。最高人民檢察院,、公安部出臺的規(guī)定,，都強調(diào)應(yīng)當(dāng)依法作出終止追究刑事責(zé)任的法律文書,，不能“疑案從掛”。二是如果將《刑事賠償解釋》第2條規(guī)定的情形作為請求時效起算日,，會導(dǎo)致不依法作出法律文書的辦案機關(guān)反而獲得時效上的利益,，提前起算請求時效期間，可能引發(fā)變相鼓勵辦案機關(guān)怠于履職的后果,。三是《刑事賠償解釋》第2條規(guī)定了6種情形,，在個案中將哪個時間點作為請求時效期間起算日，規(guī)則比較復(fù)雜,，而且有時辦案機關(guān)作出相關(guān)法律文書未向賠償請求人送達,，賠償請求人實際上難以確定其請求時效期間起算日。四是《請求時效司法解釋》的規(guī)定并不會導(dǎo)致法秩序長期處于不確定狀態(tài),，賠償請求人可以無限制延后申請賠償,，因為辦案機關(guān)只要依法作出終止追究刑事責(zé)任的法律文書并向賠償請求人送達，即可起算請求時效期間,。法秩序的不確定狀態(tài),，是由于辦案機關(guān)未依法履職造成的，不應(yīng)由賠償請求人承擔(dān)相應(yīng)的不利后果,。概言之,，只要是國家機關(guān)未依法履職——未根據(jù)法律的規(guī)定作出終止的法律文書，時效的不利益就要由未依法履職的國家機關(guān)來承擔(dān),，請求時效期間視為未起算,，以此規(guī)則反向監(jiān)督和促進國家機關(guān)依法及時履職。

《請求時效司法解釋》第3條規(guī)定了生命健康損害刑事賠償案件請求時效的起算規(guī)則,。與人身自由損害刑事賠償案件不同,，此類賠償案件，多起因于事實行為,，而非法律行為，如刑訊逼供,、毆打虐待等,，因其事實行為的特點，基本上屬于無需等待相關(guān)訴訟程序終結(jié)的情形,，故應(yīng)按照人身損害賠償?shù)囊话阍泶_定請求時效起算日,。一般而言，侵權(quán)行為與損害后果是同時產(chǎn)生的,，但是在某些情形下,，從侵權(quán)行為發(fā)生，到受害人損害后果最終確定,，往往會有一定時間間隔,，即受害人一般是在臨床治療終結(jié)或者評定傷殘等級后，才能確定其受到侵害的嚴(yán)重程度，以及大概知道其需要請求損害賠償?shù)木唧w數(shù)額,。故這類案件的請求時效,，原則上自賠償請求人知道或者應(yīng)當(dāng)知道損害結(jié)果之日起計算；損害結(jié)果當(dāng)時不能確定的,，自損害結(jié)果確定之日起計算,。

需要注意的是，所謂“知道損害結(jié)果之日”,，是指全部知道侵權(quán)行為,、損害結(jié)果、侵權(quán)行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系之日,。以受害人死亡為例,，請求時效期間自賠償請求人知道或者應(yīng)當(dāng)知道受害人死亡之日起計算。實踐中,，有的賠償義務(wù)機關(guān)隱瞞受害人的死亡原因,，賠償請求人在知道受害人死亡之日后，又間隔了一段時間才知道受害人死亡系侵權(quán)行為導(dǎo)致,，此時不應(yīng)將賠償請求人“知道受害人死亡之日”認定為“知道損害結(jié)果之日”,，而應(yīng)將“知道侵權(quán)行為導(dǎo)致受害人死亡之日”認定為請求時效起算日，因為此時賠償請求人才全部知道侵權(quán)行為,、受害人死亡,、侵權(quán)行為與受害人死亡之間的因果關(guān)系。對于受害人身體傷害的案件而言,，一般應(yīng)將臨床治療終結(jié)或者評定傷殘等級之日視為損害結(jié)果確定之日,，這與《人體損傷程度鑒定標(biāo)準(zhǔn)》關(guān)于鑒定時機的規(guī)定相一致，該標(biāo)準(zhǔn)第4.2.3 條規(guī)定,，“疑難,、復(fù)雜的損傷，在臨床治療終結(jié)或者傷情穩(wěn)定后進行鑒定”,。所謂“臨床治療終結(jié)”并非指所有治療結(jié)束,、受害人完全康復(fù)之時，而是指臨床醫(yī)學(xué)一般原則所承認的臨床效果穩(wěn)定,，比如受害人出院之日,，主要遵照醫(yī)囑進行判斷。

綜上,，在個案中確定“知道損害結(jié)果之日”和“損害結(jié)果確定之日”,，需要結(jié)合個案的具體案情進行分析判斷，避免機械適用提前起算請求時效,，損害賠償請求人的合法權(quán)益,。

國家賠償法第十八條規(guī)定了辦案機關(guān)侵犯財產(chǎn)權(quán)情形,，一是違法對財產(chǎn)采取查封、扣押,、凍結(jié),、追繳等措施，二是依照審判監(jiān)督程序再審改判無罪,，原判罰金,、沒收財產(chǎn)已經(jīng)執(zhí)行。

關(guān)于第一種情形,，刑事違法查封,、扣押、凍結(jié),、追繳賠償案件,，《請求時效司法解釋》第4條第1款規(guī)定了請求時效期間自賠償請求人收到刑事訴訟程序或者執(zhí)行程序終結(jié)的法律文書之日起計算，仍然堅持程序終結(jié)的一般規(guī)定,。與人身自由損害刑事賠償案件不同的是,，此處增加規(guī)定了賠償請求人收到“執(zhí)行程序終結(jié)的法律文書”的情形，因為根據(jù)最高人民法院《關(guān)于刑事裁判涉財產(chǎn)部分執(zhí)行的若干規(guī)定》第3條的規(guī)定,，刑事裁判涉財產(chǎn)部分的執(zhí)行期限一般為6個月,。由此，一般情形下,，當(dāng)刑事訴訟程序或者執(zhí)行程序終結(jié)時,，辦案機關(guān)完成對涉案財物性質(zhì)的甄別，應(yīng)當(dāng)依法將與案件無關(guān)的財物解除查封,、扣押,、凍結(jié)措施，返還原主,，以此作為請求時效起算日,，亦考慮到了國家賠償程序與刑事訴訟程序和執(zhí)行程序的銜接。

此外,，該款但書部分,，也規(guī)定了請求時效起算日延后的例外情形。實踐中,，有時會出現(xiàn)刑事訴訟程序或者執(zhí)行程序終結(jié)之后,，涉案財物仍處于查封,、扣押,、凍結(jié)的狀態(tài)，辦案機關(guān)遲遲未作處理的情況,，有的是因為涉案財物較多或者數(shù)額較大,，案情又較為復(fù)雜,，短時間內(nèi)無法處理完畢，有的是因為司法機關(guān)未依法履職,，采取“疑案從掛”的做法,。針對此種情形，該款但書部分規(guī)定“請求時效期間自賠償請求人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其財產(chǎn)權(quán)受到侵犯之日起計算”,。如此規(guī)定,，也是考慮到實踐中情況千差萬別，如采用類型化規(guī)定,，可能掛一漏萬,，限制賠償請求人依法行使權(quán)利，且該規(guī)定亦為司法實踐靈活解決復(fù)雜個案留出一定空間,。

針對在刑事違法查封,、扣押、凍結(jié),、追繳賠償案件中,，辦案機關(guān)未依法作出刑事訴訟程序或者執(zhí)行程序終結(jié)的法律文書的情形，《請求時效司法解釋》第4條第2款規(guī)定,，“符合最高人民法院,、最高人民檢察院《關(guān)于辦理刑事賠償案件適用法律若干問題的解釋》第3條規(guī)定情形，賠償請求人申請賠償?shù)?，依法?yīng)當(dāng)受理”,，即此時請求時效雖未開始起算，但是賠償請求人可以依法申請賠償,，充分保護賠償請求人的請求權(quán),。該款與《請求時效司法解釋》第2條第2款規(guī)定理由相同，此處不再贅述,。

關(guān)于第二種情形,，錯判罰金、沒收財產(chǎn)賠償案件,，《請求時效司法解釋》第4條第3款規(guī)定,，請求時效期間自賠償請求人收到生效再審刑事裁判文書之日起計算，將一般規(guī)則具體化,，確立明確的起算規(guī)則,。如果賠償請求人收到生效再審刑事裁判文書之后，先行通過刑事執(zhí)行程序要求辦案機關(guān)退還相關(guān)財物的,，該期間可以適用《請求時效司法解釋》第6條第2款,，不計入請求時效期間，不會造成提前起算請求時效的問題,。

四,、非刑事司法賠償請求時效的起算規(guī)則

國家賠償法第三十八條規(guī)定,，人民法院在民事、行政訴訟過程中,，違法采取對妨害訴訟的強制措施,、保全措施或者對判決、裁定及其他生效法律文書執(zhí)行錯誤,，造成損害的,，適用刑事賠償程序的規(guī)定。實踐中,，對該條款所規(guī)定的賠償案件稱為非刑事司法賠償案件,，包括違法采取妨害訴訟的強制措施、違法保全,、違法先予執(zhí)行和錯誤執(zhí)行這幾類案件,。因此，在規(guī)定非刑事司法賠償案件請求時效的起算規(guī)則時,，也需要根據(jù)不同的案件類型有所區(qū)別,。

《請求時效司法解釋》第５條第１款規(guī)定，一般情形下非刑事司法賠償案件的請求時效起算日為賠償請求人收到民事,、行政訴訟程序或者執(zhí)行程序終結(jié)的法律文書之日,，這是對請求時效起算規(guī)則一般規(guī)定的具體化。例外情形有兩項,，主要針對違法采取妨害訴訟的強制措施,，以及民事、行政訴訟過程中的事實行為,，即“罰款,、拘留等強制措施已被依法撤銷的”和“在民事、行政訴訟過程中,，有毆打,、虐待或者唆使、放縱他人毆打,、虐待等行為,，以及違法使用武器、警械,，造成公民人身損害的”,。這兩種情形，由于違法結(jié)論已經(jīng)確定,，或者屬于與訴訟行為無關(guān)的事實行為,，故亦屬于無需等待相關(guān)民事、行政訴訟程序或者執(zhí)行程序終結(jié)即可申請賠償?shù)那樾危绱艘?guī)定,，亦與《非刑事司法賠償解釋》第6條、第19條和《涉執(zhí)行司法賠償解釋》第5條規(guī)定保持一致,。第一種情形的請求時效期間,，自侵權(quán)行為確認之日起計算，即“賠償請求人收到撤銷決定之日”,，第二種情形的請求時效期間起算規(guī)則,，與前述生命健康損害刑事賠償案件的規(guī)定一致。

需要注意的是,，關(guān)于《非刑事司法賠償解釋》第19條和《涉執(zhí)行司法賠償解釋》第5條規(guī)定的其他無需等待相關(guān)民事,、行政訴訟程序或者執(zhí)行程序終結(jié)即可申請賠償?shù)那樾危墩埱髸r效司法解釋》第５條未將相關(guān)的侵權(quán)行為確認之日規(guī)定為請求時效起算日,，主要考慮這些規(guī)定情形,，還有可能在相關(guān)訴訟或者執(zhí)行程序中獲得補救，實踐中當(dāng)事人也往往會先行選擇通過執(zhí)行異議,、復(fù)議或者執(zhí)行監(jiān)督程序?qū)で缶葷?。因此，《請求時效司法解釋》第５條規(guī)定,，這些情形的請求時效起算日,，依然為相關(guān)民事、行政訴訟程序或者執(zhí)行程序終結(jié)之日,。如此規(guī)定有利于引導(dǎo)當(dāng)事人先行通過相關(guān)訴訟或者執(zhí)行程序救濟權(quán)利,，也更契合國家賠償作為最后救濟渠道的程序地位。

針對人民法院未依法作出民事,、行政訴訟程序或者執(zhí)行程序終結(jié)的法律文書的情形,，《請求時效司法解釋》第５條第2款規(guī)定，“請求時效期間自賠償請求人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其人身權(quán)或者財產(chǎn)權(quán)受到侵犯之日起計算”,，即適用一般規(guī)定結(jié)合具體案件情況予以確定,。因為個案情況比較復(fù)雜，尚不具備作出類型化規(guī)定的條件,，原則上仍然強調(diào)賠償義務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法告知賠償請求人相關(guān)事項,，從而確定賠償請求人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其人身權(quán)或者財產(chǎn)權(quán)受到侵犯之日，否則視為請求時效尚未開始起算,。

五,、請求時效的特殊期間扣除規(guī)則和中止

《請求時效解釋》充分考慮到賠償請求人在國家賠償案件中的相對弱勢地位，在規(guī)定各種情形的請求時效規(guī)則時,，充分衡量賠償請求人是否存在行使權(quán)利的事實障礙和法律障礙,，避免不當(dāng)適用請求時效期間，對賠償請求人行使請求權(quán)造成不當(dāng)限制,。

國家賠償法未規(guī)定請求時效中斷制度,，僅規(guī)定“賠償請求人被羈押等限制人身自由的期間,，不計算在請求時效期間內(nèi)”。實踐中,，有的賠償請求人先行通過復(fù)議,、申訴甚至信訪等其他程序，向有權(quán)機關(guān)申請確認相關(guān)職權(quán)行為違法或者采取救濟措施,，再申請國家賠償,。對此情形如何計算請求時效，經(jīng)向全國人大常委會法制工作委員會請示,，不宜在司法解釋中創(chuàng)設(shè)性地規(guī)定請求時效中斷的內(nèi)容,，可以采用特殊期間不計算在請求時效期間的方式予以扣除。因此,，《請求時效司法解釋》第6條規(guī)定了兩款特殊期間不計算在請求時效期間內(nèi)的情形,。第1款規(guī)定是考慮到規(guī)范的完整性，對國家賠償法第三十九條的原則規(guī)定予以重申,。

第2款規(guī)定“依照法律法規(guī)規(guī)定的程序向相關(guān)機關(guān)申請確認職權(quán)行為違法或者尋求救濟的期間,，不計算在請求時效期間內(nèi)”。根據(jù)《信訪工作條例》第二十二條規(guī)定,，各級黨委和政府信訪部門對收到的涉法涉訴信件,，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送同級政法部門依法處理；對走訪反映涉訴問題的信訪人,，應(yīng)當(dāng)釋法明理,，引導(dǎo)其向有關(guān)政法部門反映問題，即將信訪程序和法律程序予以區(qū)分,，引導(dǎo)群眾合法合理維權(quán),。故對于經(jīng)依法引導(dǎo)仍未依照法律規(guī)定程序申請國家賠償，而不斷向黨委政府進行信訪的情形,，不作為特殊期間在請求時效期間內(nèi)予以扣除,。如此規(guī)定，既有利于引導(dǎo)賠償請求人以法治思維,、法治方式解決賠償問題,，也符合《信訪工作條例》的相關(guān)規(guī)定。

關(guān)于第2款的適用,，需要結(jié)合具體個案進行判斷,，不能不加區(qū)分。關(guān)于“依照法律法規(guī)規(guī)定的程序”,，重點在于程序的法定性,，即相關(guān)法律法規(guī)賦予了當(dāng)事人可以通過復(fù)議、申訴等程序確認職權(quán)行為違法或者尋求救濟的權(quán)利。當(dāng)事人依法行使該權(quán)利,，則該行權(quán)期間不計算在請求時效期間,。如《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第一百九十一條規(guī)定：“當(dāng)事人和辯護人、訴訟代理人,、利害關(guān)系人對于公安機關(guān)及其偵查人員有下列行為之一的,，有權(quán)向該機關(guān)申訴或者控告：（一）采取強制措施法定期限屆滿，不予以釋放,、解除或者變更的；（二）應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金不退還的,；（三）對與案件無關(guān)的財物采取查封,、扣押、凍結(jié)措施的,；（四）應(yīng)當(dāng)解除查封,、扣押、凍結(jié)不解除的,；（五）貪污,、挪用、私分,、調(diào)換,、違反規(guī)定使用查封、扣押,、凍結(jié)的財物的,。受理申訴或者控告的公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時進行調(diào)查核實，并在收到申訴,、控告之日起30日以內(nèi)作出處理決定,，書面回復(fù)申訴人、控告人,。發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)及其偵查人員有上述行為之一的,，應(yīng)當(dāng)立即糾正?！?/p>

綜上規(guī)定,，賠償請求人按此規(guī)定向公安機關(guān)申訴，要求解除查封,、扣押,、凍結(jié)涉案財物的，屬于“依照法律法規(guī)規(guī)定的程序向相關(guān)機關(guān)申請確認職權(quán)行為違法或者尋求救濟的期間”,，該期間應(yīng)當(dāng)不計算在請求時效期間內(nèi),。

關(guān)于如何具體計算請求時效期間，可以參照訴訟時效中斷的計算方式，自辦案機關(guān)作出相關(guān)處理決定或者予以答復(fù)之日起,，重新計算兩年的請求時效期間,，便于實踐操作。關(guān)于“相關(guān)機關(guān)”,，是指對于賠償請求人提出的復(fù)議,、申訴事項有權(quán)作出決定的機關(guān)，一般而言是指賠償義務(wù)機關(guān)及其上級機關(guān),，或者對特定事項行使法律監(jiān)督權(quán)的檢察機關(guān),。如監(jiān)獄法第五十五條規(guī)定：“罪犯在服刑期間死亡的，監(jiān)獄應(yīng)當(dāng)立即通知罪犯家屬和人民檢察院,、人民法院,。罪犯因病死亡的，由監(jiān)獄作出醫(yī)療鑒定,。人民檢察院對監(jiān)獄的醫(yī)療鑒定有疑義的,，可以重新對死亡原因作出鑒定。罪犯家屬有疑義的,，可以向人民檢察院提出,。罪犯非正常死亡的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)立即檢驗,，對死亡原因作出鑒定,。”據(jù)此,，罪犯家屬對罪犯死亡原因鑒定有疑義,，向檢察機關(guān)尋求救濟的期間，也屬于“依照法律法規(guī)規(guī)定的程序向相關(guān)機關(guān)申請確認職權(quán)行為違法或者尋求救濟的期間”,，應(yīng)當(dāng)不計算在請求時效期間內(nèi),。此外，還需要注意第2款但書部分規(guī)定,，“相關(guān)機關(guān)已經(jīng)明確告知賠償請求人應(yīng)當(dāng)依法申請國家賠償?shù)某狻?，由于刑事申訴程序沒有期限、次數(shù)的限制,，如果反復(fù)申訴的期間一概扣除,，可能會出現(xiàn)遷延時間過長的問題。因此,，當(dāng)相關(guān)機關(guān)已經(jīng)明確告知賠償請求人應(yīng)當(dāng)依法申請國家賠償時,，即可以起算請求時效。

《請求時效司法解釋》第７條第1款規(guī)定,，主要是參照民法典的規(guī)定并結(jié)合國家賠償審判實踐,，將請求時效中止的情形予以具體化,。賠償請求人在請求時效期間最后6個月內(nèi)提出賠償請求是否存在障礙，包括3種情形：一是不可抗力,；二是無民事行為能力人或者限制民事行為能力人沒有法定代理人,，或者法定代理人死亡、喪失民事行為能力,、喪失代理權(quán),；三是其他導(dǎo)致不能行使請求權(quán)的障礙。在適用該兜底條款時,，主要應(yīng)考量賠償請求人申請國家賠償是否存在事實障礙或者法律障礙,。關(guān)于中止時效的原因消除之后如何計算剩余請求時效的問題，《請求時效司法解釋》第7條第2款參照了民法典的規(guī)定,，即自中止時效的原因消除之日起重新計算6個月,，而不是僅計算剩余的請求時效期間，如此規(guī)定更有利于保護賠償請求人的權(quán)利,。

六,、請求時效屆滿的法律后果和援引

基于請求時效在性質(zhì)上是訴訟時效,，請求時效期間屆滿后賠償請求人的權(quán)利不受法律保護,，但賠償請求人的權(quán)利并不消滅。為保障賠償請求人的合法權(quán)益和統(tǒng)一司法適用標(biāo)準(zhǔn),，《請求時效司法解釋》對請求時效屆滿的法律后果和援引作了規(guī)定,。

請求時效制度最為關(guān)鍵的就是效力問題，即時效屆滿的法律后果,，其直接影響國家賠償法的實施效果,、對賠償請求人的救濟效果，甚至是人權(quán)保障的水平,。從世界范圍看,，各國家、地區(qū)大體規(guī)定了4種時效的法律效力：第一,，實體權(quán)利消滅說,。第二，訴權(quán)消滅說,。第三,，勝訴權(quán)消滅說。第四,，抗辯權(quán)產(chǎn)生說,。比較上述4種學(xué)說，無論是從將請求時效定性于訴訟時效,，抑或是與民法典保持一致以加強我國法制的統(tǒng)一,，還是強化國家賠償制度的人權(quán)保障,，采取抗辯權(quán)發(fā)生說更為適宜。

據(jù)此,，《請求時效司法解釋》第8條第1款規(guī)定,，“請求時效期間屆滿的，賠償義務(wù)機關(guān)可以提出不予賠償?shù)目罐q”,。這意味著人民法院賠償委員會不能以請求時效屆滿為由,，對于賠償請求人提出的賠償請求不予受理。當(dāng)賠償義務(wù)機關(guān)放棄行使該抗辯權(quán)時,，其自愿履行在法律上發(fā)生效力,。因此，第2款規(guī)定,，如果賠償義務(wù)機關(guān)在請求時效屆滿后,，表示同意賠償或者予以賠償，之后又以請求時效期間屆滿為由提出抗辯或者要求賠償請求人返還賠償金的,，人民法院賠償委員會不予支持,。這既與訴訟時效的原理一致，也符合誠信原則的基本要求,。

關(guān)于賠償義務(wù)機關(guān)提出抗辯的時間,，《請求時效司法解釋》第9條規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)在人民法院賠償委員會作出國家賠償決定前提出”,。由于國家賠償案件實行賠償委員會一決終局,，且以書面審理為原則，必要時可以進行質(zhì)證,，因此,，《請求時效司法解釋》沒有將抗辯時限規(guī)定在質(zhì)證程序結(jié)束之前。如果賠償義務(wù)機關(guān)未按此規(guī)定提出抗辯,，又以請求時效期間屆滿為由申訴的,，人民法院賠償委員會不予支持。

關(guān)于提出請求時效抗辯的主體,。請求時效的主體是賠償請求人和賠償義務(wù)機關(guān),，因此有權(quán)提出請求時效抗辯的主體即為賠償義務(wù)機關(guān)。實踐中,，當(dāng)賠償義務(wù)機關(guān)是公安機關(guān),、檢察機關(guān)、司法行政機關(guān),，賠償請求人申請賠償時,，需要經(jīng)過義務(wù)機關(guān)先行處理、刑事賠償復(fù)議程序后,，才能向人民法院賠償委員會申請作出賠償決定,，此時就產(chǎn)生了復(fù)議機關(guān)是否有權(quán)提出請求時效抗辯的問題,。

我們經(jīng)認真研究認為,，如果賠償義務(wù)機關(guān)在其先行處理程序中同意賠償，之后復(fù)議機關(guān)提出請求時效期間屆滿的,，不應(yīng)視為其提出了有效抗辯，人民法院賠償委員會不予支持,。

主要理由如下：首先，根據(jù)時效的法理,，復(fù)議機關(guān)并非義務(wù)主體,，其即不應(yīng)享有請求時效期限屆滿的抗辯權(quán)，無權(quán)提出抗辯,。其次，根據(jù)立法解讀,，“時效期限屆滿后,，賠償義務(wù)機關(guān)可以不予賠償,。賠償義務(wù)機關(guān)誤以為時效期限未屆滿而給予賠償?shù)?，不得以時效期限已屆滿為由要求賠償請求人返還賠償金?！庇纱丝梢姡刃刑幚沓绦蛑幸呀?jīng)給予賠償金的,，任何機關(guān)都不得再以時效期限已屆滿為由要求賠償請求人返還賠償金。同理,，先行處理程序中已經(jīng)決定賠償?shù)?，任何機關(guān)亦不應(yīng)再以時效期限已屆滿為由提出抗辯或改變賠償決定。再次,，與訴訟時效規(guī)定保持一致,。參照民法典第一百九十二條“訴訟時效期間屆滿后，義務(wù)人同意履行的,，不得以訴訟時效期間屆滿為由抗辯；義務(wù)人自愿履行的,，不得請求返還”之規(guī)定,，此時構(gòu)成時效的再生,，應(yīng)當(dāng)重新計算訴訟時效，即復(fù)議機關(guān)實際上已不具有提出時效期限屆滿抗辯的事實基礎(chǔ),。最后,，《請求時效司法解釋》的規(guī)定，是充分考慮了各方的權(quán)利義務(wù),、訴訟能力等因素審慎作出的，有利于引導(dǎo)司法機關(guān)依法履職,、誠信執(zhí)法、文明司法,。

請求時效作為實體制度，在適用過程中應(yīng)遵循意思自治原則,?！墩埱髸r效司法解釋》第10條規(guī)定，“人民法院賠償委員會審理國家賠償案件,，不得主動適用時效的規(guī)定”,，該條明確了由于請求時效抗辯權(quán)是賠償義務(wù)機關(guān)的權(quán)利,，其行使與否,，屬于賠償義務(wù)機關(guān)意思自治范疇，故人民法院賠償委員會不應(yīng)主動援用請求時效規(guī)定進行裁判,。主要理由如下：人民法院賠償委員會主動適用請求時效,，與其在國家賠償爭議中居中裁決的法律地位不相符合，而且在國家賠償案件中,，賠償請求人一般處于相對弱勢地位,，更應(yīng)當(dāng)注重保護其合法權(quán)益。此外,，有的賠償義務(wù)機關(guān)雖明知請求時效屆滿,，但是出于實質(zhì)性化解矛盾的需要同意賠償,，如人民法院賠償委員會主動適用請求時效加以干預(yù)，反而不利于矛盾糾紛實質(zhì)性化解,。

需要注意的是,，根據(jù)《請求時效司法解釋》第10條規(guī)定,，賠償義務(wù)機關(guān)未提出請求時效抗辯時,，人民法院賠償委員會不應(yīng)對此進行釋明，否則無異于提醒和幫助賠償義務(wù)機關(guān)逃避賠償責(zé)任,，有違誠實信用的基本原則,，不利于我國社會誠信體系的建立，亦有違法院居中裁判的中立地位,。同時,，釋明制度設(shè)立的主旨，在于法官通過行使釋明權(quán),，幫助較弱的一方提出主張和證據(jù)，避免因當(dāng)事人訴訟能力不均而造成實質(zhì)不公平,，而國家賠償案件中,，賠償義務(wù)機關(guān)往往具有更強的訴訟能力，從實質(zhì)公平的角度而言,，人民法院賠償委員會亦不應(yīng)當(dāng)向賠償義務(wù)機關(guān)釋明,。

七、請求時效適用中公正與效率的平衡

請求時效制度雖具有督促賠償請求人行使權(quán)利的目的,，但其實質(zhì)并非否定權(quán)利的合法存在和行使,，而是禁止權(quán)利的濫用，以維護社會秩序的安定性,，進而保護社會公共利益,?；谶@一根本目的,，請求時效制度對賠償請求人的權(quán)利進行了修正，這是賠償請求人為維護穩(wěn)定的社會秩序作出的犧牲和讓渡,。但應(yīng)注意的是,，通過對賠償請求人權(quán)利進行修正的方式對社會秩序的維護應(yīng)有合理的邊界，該邊界就是應(yīng)在維護社會秩序的基礎(chǔ)上進行利益衡量,，不能濫用請求時效制度,，甚至使該制度成為賠償義務(wù)機關(guān)逃避履行義務(wù)的工具，隨意否定權(quán)利本身,，這顯然有違請求時效制度設(shè)立的初衷,，也違反了國家機關(guān)依法誠信的原則,。

同時，黨的性質(zhì)決定了共產(chǎn)黨和黨領(lǐng)導(dǎo)下制定并實施的法律,，其出發(fā)點和歸宿都是為人民謀利益。黨和政府既然是為人民謀利益的,，如果侵犯了人民的利益,，理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)賠償受害人的損失,。在全國人大法律委員會《關(guān)于國家賠償法（草案）審議結(jié)果的報告》中提出，有些常委會委員提出,，草案應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，賠償義務(wù)機關(guān)對受到損害的人應(yīng)當(dāng)依照本法主動給予賠償,。建議分別在相應(yīng)條文中各增加一款規(guī)定，“賠償義務(wù)機關(guān)對依法確認有本法第三條,、第四條規(guī)定的情形之一的,，應(yīng)當(dāng)給予賠償”,；“賠償義務(wù)機關(guān)對依法確認有本法第十五條、第十六條規(guī)定的情形之一的,，應(yīng)當(dāng)給予賠償”。查閱立法的歷史資料,，可以發(fā)現(xiàn)立法是明確國家主動賠償?shù)呢?zé)任，而這也是國家賠償法獨立于民法典（民事侵權(quán)責(zé)任）的意義所在,。如果將請求時效相關(guān)規(guī)定,。變相作為國家機關(guān)規(guī)避賠償責(zé)任的手段,，則無疑與我國設(shè)立國家賠償制度的初衷相悖。

因此,，當(dāng)請求時效制度的公正和效率價值存在沖突需要協(xié)調(diào)時，“效率服務(wù)服從于公正”，應(yīng)該注重在法律空間中尋求最佳處理效果,，讓人民群眾充分感受到公平正義。申言之,，對于國家賠償案件而言，在公正和效率價值需要協(xié)調(diào)的情況下,，對公正的維護是審理國家賠償案件必須考慮的核心內(nèi)容,。在某些案件請求時效期間是否屆滿存在認定爭議的情況下,，人民法院賠償委員會應(yīng)對請求時效作準(zhǔn)確理解，從保護賠償請求人合法權(quán)益的角度出發(fā),，盡可能作對賠償請求人有利的解釋，即只要賠償請求人有證據(jù)證明其在請求時效期間內(nèi)積極地主張權(quán)利,，就不宜簡單以時效已過為由將其置于權(quán)利喪失法律保護的風(fēng)險之中；在不違背基本法理的前提下,，如果存在既可以做利于賠償請求人的解釋，也可做利于賠償義務(wù)機關(guān)的解釋的情形下,，應(yīng)做有利于賠償請求人的理解,。只有這樣,，我們才是真正貫徹實施了國家賠償法作為人權(quán)保障法的核心要旨,，才是真正踐行了以人民為中心的發(fā)展思想。