【編者按】行政復(fù)議法和行政訴訟法有共同之處,，都是解決行政爭(zhēng)議,、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),、保護(hù)公民法人和其他組織合法權(quán)益的重要法律制度,，都是救濟(jì)法,。

行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議方面有其優(yōu)勢(shì),。首先,，復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政機(jī)關(guān)之間存在上下級(jí)隸屬關(guān)系,，復(fù)議機(jī)關(guān)有層級(jí)監(jiān)督職能,，可通過(guò)各種資源與手段來(lái)監(jiān)督制約下級(jí)機(jī)關(guān)，故在解決行政爭(zhēng)議時(shí)具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì),。其次,，行政復(fù)議在行政行為的審查廣度、強(qiáng)度,、深度等方面都超過(guò)行政訴訟,。再次，行政復(fù)議還具有行政業(yè)務(wù)專業(yè)性,、高效快捷,、靈活便民、免費(fèi)等優(yōu)勢(shì),。行政復(fù)議制度的劣勢(shì)在于其主要定位于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制而非救濟(jì)機(jī)制的制度構(gòu)想,，故天生難以擺脫“獨(dú)立性”的質(zhì)疑，也就天生缺乏公信力,；審理程序相較于庭審簡(jiǎn)略,；復(fù)議申請(qǐng)人的查閱復(fù)制權(quán)往往受限,；行政復(fù)議決定不公開等等也讓公信力再打折扣。

   而行政訴訟制度優(yōu)勢(shì)在于中立性,、終局性,、權(quán)威性、公正性,，特別是在程序上,。另外，法律制度更為完善,，更能發(fā)揮監(jiān)督行政,、救濟(jì)的功能，其劣勢(shì)在于效率不高,。

因此,，行政復(fù)議制度與行政訴訟制度各有優(yōu)勢(shì)，如何做到優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),，在解決行政爭(zhēng)議上發(fā)揮制度合力作用,，這正是行政復(fù)議法修法所應(yīng)考量的因素。行政復(fù)議作為準(zhǔn)司法,，如何借鑒行政訴訟制度提高公信力,，但又要避免與行政訴訟趨同，如何提高行政復(fù)議的公信力,，如何實(shí)現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)中合作,、差異中互補(bǔ)”的新型銜接關(guān)系 ，應(yīng)是行政復(fù)議法的修改要義,。

總之,，行政復(fù)議和行政訴訟這兩種法律制度應(yīng)各司其職，行政復(fù)議應(yīng)發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用,，而行政訴訟應(yīng)作為解決行政爭(zhēng)議,、維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。

在稅務(wù)行政爭(zhēng)議實(shí)務(wù)中,，大量的稅務(wù)案件在稅務(wù)處罰聽(tīng)證階段或者在行政復(fù)議階段得以解決,，只有極少部分的爭(zhēng)議才進(jìn)入法院，真正體現(xiàn)了行政復(fù)議是化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用,。

本文就行政復(fù)議法的二審稿,、一審稿、現(xiàn)行法,、實(shí)施細(xì)則及行政訴訟法進(jìn)行對(duì)比解讀,，以饗讀者。待三審稿公布后,，再進(jìn)行解讀,。

行政復(fù)議法修訂稿沿革

2022年10月,，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十七次會(huì)議對(duì)修訂草案進(jìn)行了首次審議；

2023年6月,，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議對(duì)修訂草案進(jìn)行了二次審議,。

2023年8月28日，行政復(fù)議法修訂草案三審稿提請(qǐng)十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議審議,。

第一章　總則

第一條　為了防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,，監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán),，發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，推進(jìn)法治政府建設(shè),，根據(jù)憲法，制定本法,。

【張律解說(shuō)】

1,、紅字部分為二審稿相對(duì)于現(xiàn)行法的新增規(guī)定。下同,。

2,、行政復(fù)議與行政訴訟都屬于行政爭(zhēng)議解決制度。如何各取所長(zhǎng),、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),，形成合力多元化化解行政爭(zhēng)議，一直是各方努力的方向,。早在2014年,，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》就提出：“健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善調(diào)解,、仲裁,、行政裁決、行政復(fù)議,、訴訟等有機(jī)銜接,、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制?！?/span>

3,、行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用的沿革

1989年頒布行政訴訟法。1990年頒布行政復(fù)議條例,，其作為行政訴訟的配套制度和補(bǔ)充,。1999年頒布行政復(fù)議法，行政復(fù)議不再作為行政訴訟的附庸,，而是作獨(dú)立于行政訴訟的法律制度,，但都未對(duì)行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議功能做出明確規(guī)定,，主要是因?yàn)橹塾趯?duì)行政行為的合法性審查的監(jiān)督職能。實(shí)務(wù)中,，大量行政案件經(jīng)過(guò)行政復(fù)議后,，又進(jìn)入行政訴訟，行政復(fù)議未能起到過(guò)濾行政爭(zhēng)議,、減少行政訴訟案件的作用,。直至2007年實(shí)施條例才首次明確規(guī)定：為了進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議制度在解決行政爭(zhēng)議、建設(shè)法治政府,、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用…….,。

2010年，應(yīng)松年教授首提：“在正常情況下,，一個(gè)國(guó)家解決行政爭(zhēng)議的體系中,，行政復(fù)議應(yīng)該是公民首選的最主要途徑，受案數(shù)量應(yīng)該數(shù)倍于行政訴訟,?！薄巴晟莆覈?guó)的行政復(fù)議制度，充分發(fā)揮行政復(fù)議在機(jī)制,、制度上的優(yōu)勢(shì),，使行政復(fù)議成為解決我國(guó)行政爭(zhēng)議的主渠道?！?/span>

2011年3月28日,，中共中央總書記胡錦濤在主持十六屆中央政治局第二十七次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，要完善行政復(fù)議制度,，加大復(fù)議糾錯(cuò)力度,，充分發(fā)揮行政復(fù)議作為化解行政爭(zhēng)議主渠道的作用

2021年8月，中共中央,、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》強(qiáng)調(diào)發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用,。

4、二審稿在一審稿的基礎(chǔ)上新增規(guī)定：推進(jìn)法治政府建設(shè),。,；二審稿將現(xiàn)行法和一審稿規(guī)定的“保障和監(jiān)督”修改為“監(jiān)督和保障”，從而更好體現(xiàn)了行政復(fù)議法的行政監(jiān)督功能,。

第二條　公民,、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng),，行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件,，適用本法。

前款所稱行政行為，包括法律,、法規(guī),、規(guī)章授權(quán)的組織的行政行為。

【張律解說(shuō)】

現(xiàn)行法規(guī)定,；“公民,、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng),，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng),、作出行政復(fù)議決定，適用本法,?！?/span>

雖修改后的《行政訴訟法》將原來(lái)的“具體行政行為”概念統(tǒng)一替換為“行政行為”。但,，除去涉及行政不作為,、行政事實(shí)行為、雙方行政行為的場(chǎng)合,，在撤銷之訴中,，“行政行為”的概念仍為原來(lái)意義上的“具體行政行為”。

辦理行政復(fù)議案件的內(nèi)涵更廣,，包括受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定,。

第三條　行政復(fù)議工作堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，應(yīng)當(dāng)遵循合法,、公正,、公開、高效,、便民,、為民的原則，堅(jiān)持有錯(cuò)必糾,，保障法律,、法規(guī)的正確實(shí)施。

【張律解說(shuō)】

二審稿將現(xiàn)行法和一審稿的行政復(fù)議機(jī)關(guān)履職原則的“及時(shí),、便民”原則,，修改為：“高效、便民,、為民原則”,。即二審稿規(guī)定高效而不是及時(shí)原則，因?yàn)榧皶r(shí)原則容易扯皮。此外,，首提行政復(fù)議機(jī)關(guān)的為民原則,，換言之，不能官官相護(hù),，不能護(hù)短,，而應(yīng)匡扶正義，提高公信力,。

第四條　縣級(jí)以上各級(jí)人民政府以及其他依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)是行政復(fù)議機(jī)構(gòu),。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)同時(shí)組織辦理行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政應(yīng)訴事項(xiàng)。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議工作的領(lǐng)導(dǎo),。上級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的行政復(fù)議工作進(jìn)行指導(dǎo),、監(jiān)督。

【張律解說(shuō)】

1,、二審稿將現(xiàn)行法規(guī)定的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的7項(xiàng)職責(zé)精煉為：行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依法辦理行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政復(fù)議事項(xiàng),，同時(shí)組織辦理行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行政應(yīng)訴事項(xiàng)。

2,、上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)有層級(jí)監(jiān)督職責(zé),，復(fù)議機(jī)構(gòu)也是如此。二審稿明確,，上級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)對(duì)下級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的工作有指導(dǎo),、監(jiān)督的職責(zé)。換言之,，申請(qǐng)人對(duì)下級(jí)稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的行政行為不服,，可以向上級(jí)稅務(wù)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提出履行監(jiān)督職責(zé)，特別是已過(guò)行政復(fù)議申請(qǐng)期限或者行政訴訟起訴期限的行政爭(zhēng)議事項(xiàng),，這個(gè)實(shí)務(wù)中很重要,，相當(dāng)于又多了一條救濟(jì)途徑。

第五條　行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件,，可以進(jìn)行調(diào)解,。

調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循合法、自愿的原則,，不得損害國(guó)家利益,、社會(huì)公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律,、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定,。

【張律解說(shuō)】

現(xiàn)行法未規(guī)定調(diào)解原則,，這是由于行政復(fù)議設(shè)立之初與其內(nèi)部監(jiān)督為首要功能相關(guān),，此外行政權(quán)不得處分。而調(diào)解往往關(guān)注于“定分止?fàn)帯?，不關(guān)注行政行為是否違法或者不當(dāng),，故可能貶損行政復(fù)議的制度價(jià)值。

但實(shí)施條例第50條規(guī)定了調(diào)解原則：“有下列情形之一的,，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿,、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：

?　?。ㄒ唬┕瘛⒎ㄈ嘶蛘咂渌M織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律,、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的；

?　?。ǘ┊?dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛,。

?　　當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書,。調(diào)解書應(yīng)當(dāng)載明行政復(fù)議請(qǐng)求,、事實(shí)、理由和調(diào)解結(jié)果,，并加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)印章,。行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力,。

?　　調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效前一方反悔的,，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出行政復(fù)議決定,?！?/span>

     實(shí)施條例規(guī)定的調(diào)解適用范圍窄，導(dǎo)致實(shí)踐中大量的復(fù)議案件無(wú)法適用調(diào)解,，從而不能發(fā)揮復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用。二審稿在總則中規(guī)定了調(diào)解原則,，這可能與近些年行政復(fù)議的功能開始注重于爭(zhēng)議解決相關(guān),。

第六條　國(guó)家建立專業(yè)化,、職業(yè)化行政復(fù)議人員隊(duì)伍。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)中初次從事行政復(fù)議工作的人員，應(yīng)當(dāng)通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試取得法律職業(yè)資格,，并參加統(tǒng)一職前培訓(xùn),。

國(guó)務(wù)院行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門制定行政復(fù)議執(zhí)業(yè)規(guī)范，加強(qiáng)對(duì)行政復(fù)議人員的業(yè)務(wù)考核和管理,。

【張律解說(shuō)】

2021年8月,，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025）》明確全面推進(jìn)行政復(fù)議規(guī)范化、專業(yè)化,、信息化建設(shè),，不斷提高辦案質(zhì)量和效率。

本條及第7條,、第8條正是前述要求的體現(xiàn),。

第七條　行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員配備與所承擔(dān)的工作任務(wù)相適應(yīng)，提高行政復(fù)議人員專業(yè)素質(zhì),，根據(jù)工作需要保障辦案場(chǎng)所,、裝備等設(shè)施。縣級(jí)以上各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議工作經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)預(yù)算,。

第八條　行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)信息化建設(shè),，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，方便公民,、法人或者其他組織申請(qǐng),、參加行政復(fù)議，提高工作質(zhì)量和效率,。

第九條　對(duì)在行政復(fù)議工作中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人,，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。

【張律解說(shuō)】

實(shí)施條例第61條規(guī)定：“各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期總結(jié)行政復(fù)議工作,，對(duì)在行政復(fù)議工作中做出顯著成績(jī)的單位和個(gè)人,，按照有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)?！?/span>

第十條　公民,、法人或者其他組織對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的規(guī)定向人民法院提起行政訴訟,，但是法律規(guī)定行政復(fù)議決定為最終裁決的除外,。

【張律解說(shuō)】

一次復(fù)議原則：根據(jù)我國(guó)行政訴訟法和行政復(fù)議法對(duì)行政復(fù)議程序的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)在行政復(fù)議制度中實(shí)施的是一次復(fù)議原則,，即行政行為經(jīng)過(guò)一次復(fù)議后,，公民、法人或者其他組織如對(duì)行政復(fù)議決定不服,，一般只能依法提起行政訴訟,，但不能對(duì)行政復(fù)議決定再行申請(qǐng)行政復(fù)議,。

第二章　行政復(fù)議申請(qǐng)

第一節(jié)　行政復(fù)議范圍

第十一條　有下列情形之一的，公民,、法人或者其他組織可以依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議：

（一）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定不服,；

（二）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行決定不服,；

（三）申請(qǐng)行政許可,，行政機(jī)關(guān)拒絕或者在法定期限內(nèi)不予答復(fù)，或者對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)行政許可的其他決定不服,；

（四）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服,；

（五）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的征收征用決定及其補(bǔ)償決定不服；

（六）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其經(jīng)營(yíng)自主權(quán)或者農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán),；

（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)；

（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資,、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù),；

（九）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利,、受教育權(quán)利等合法權(quán)益的法定職責(zé),，行政機(jī)關(guān)拒絕履行、未依法履行或者不予答復(fù),；

（十）申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)依法給付撫恤金,、社會(huì)保險(xiǎn)待遇或者最低生活保障等社會(huì)保障，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法給付,；

（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法訂立,、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更,、解除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議,、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政協(xié)議；

（十二）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中侵犯其合法權(quán)益,；

（十三）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的賠償決定不服,；

（十四）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他行政行為侵犯其合法權(quán)益。

【張律解說(shuō)】

1,、行政復(fù)議受理范圍與行政訴訟受案范圍都是采用概括+肯定式列舉和否定式列舉方式,。這種模式往往會(huì)導(dǎo)致新型案件是否屬于受理范圍的爭(zhēng)議頻發(fā),，不利于糾紛解決,，為平息爭(zhēng)議，今后往往要出臺(tái)打補(bǔ)丁的解釋,。因此專家認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采用概括式肯定方式和否定式列舉方式,。申言之,，只要不屬于受理范圍的，原則上都應(yīng)受理,。如此設(shè)計(jì)讓大量行政案件進(jìn)入行政復(fù)議范圍,，也就更能發(fā)揮行政復(fù)議解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用。

2,、相較于一審稿,，二審稿新增規(guī)定“對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的賠償決定不服”。此外,，二審稿在一審稿的基礎(chǔ)上明確行政協(xié)議包括：“政府經(jīng)營(yíng)特許協(xié)議,、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等”；行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)還包括“拒絕履行,、不予答復(fù)”,。

3、相較于行政訴訟法例舉的受案范圍,，行政復(fù)議法新增（十二）（十三）的受案范圍,。要發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道的作用，受案范圍應(yīng)比行政訴訟受案范大是其應(yīng)有之義,。

第十二條　下列事項(xiàng)不屬于行政復(fù)議范圍：

（一）國(guó)防,、外交等國(guó)家行為；

（二）行政法規(guī),、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定,、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等規(guī)范性文件,；

（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲,、任免等決定；

（四）行政機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛作出的調(diào)解,。

【張律解說(shuō)】

1,、《行政訴訟法》第13條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：

（一）國(guó)防,、外交等國(guó)家行為,；

（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定,、發(fā)布的具有普遍約束力的決定,、命令等規(guī)范性文件；

（三）行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲,、任免等決定,；”

二審稿借鑒了《行政訴訟法》的前述（一）（二）（三）規(guī)定。換言之,，前述三類事項(xiàng)既不是行政訴訟的受案范圍,，也不是行政復(fù)議的受案范圍,。

2、法釋[2008]1號(hào)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第（十）項(xiàng)規(guī)定,，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不屬于行政訴訟的受案范圍,。一審稿也規(guī)定了對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不屬于行政復(fù)議范圍,。但二審稿未規(guī)定，這是因?yàn)?，行政?fù)議畢竟不同于行政訴訟，其作為化解行政爭(zhēng)議的主渠道,，受案范圍應(yīng)于擴(kuò)大,。而對(duì)于何為不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為的這個(gè)問(wèn)題,，可謂仁智各見(jiàn)，從而導(dǎo)致不利于發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道的作用,。

3、二審稿將現(xiàn)行法和一審稿規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)作出的處分或者其他人事處理決定”修改為 “行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲,、任免等決定”。

第十三條　公民,、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為所依據(jù)的下列規(guī)范性文件不合法,，在對(duì)行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)范性文件的審查申請(qǐng)：

（一）國(guó)務(wù)院部門的規(guī)范性文件,；

（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)范性文件,；

（三）鄉(xiāng),、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)范性文件；

（四）法律、法規(guī),、規(guī)章授權(quán)的組織的規(guī)范性文件。

前款所列規(guī)范性文件不含規(guī)章,。規(guī)章的審查依照法律,、行政法規(guī)辦理。

【張律解說(shuō)】

1,、現(xiàn)行法第7條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)范性文件不合法,，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí),，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng)：

（一）國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定；

（二）縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定,；

（三）鄉(xiāng),、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定；

前款所列規(guī)定不含國(guó)務(wù)院部,、委員會(huì)規(guī)章和地方人民政府規(guī)章,。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理,。”

即二審稿將現(xiàn)行法第7條的“規(guī)范性文件”,、“規(guī)定”都統(tǒng)一為“規(guī)范性文件”。另新增規(guī)定：法律,、法規(guī),、規(guī)章授權(quán)的組織的規(guī)范性文件。

2,、行政訴訟法也規(guī)定可對(duì)規(guī)范性文件申請(qǐng)合法性審查,。

第二節(jié)　行政復(fù)議參加人

第十四條　依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議的公民、法人或者其他組織是申請(qǐng)人,。

有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的公民死亡的，其近親屬可以申請(qǐng)行政復(fù)議,。有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的公民為無(wú)民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請(qǐng)行政復(fù)議,。有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的法人或者其他組織終止的,，承受其權(quán)利的法人或者其他組織可以申請(qǐng)行政復(fù)議,。

第十五條　同一行政復(fù)議案件申請(qǐng)人人數(shù)眾多的,，可以由申請(qǐng)人推選代表人參加行政復(fù)議。

代表人參加行政復(fù)議的行為對(duì)其所代表的申請(qǐng)人發(fā)生效力,，但是代表人變更行政復(fù)議請(qǐng)求,、撤回行政復(fù)議申請(qǐng)、承認(rèn)第三人請(qǐng)求的,，應(yīng)當(dāng)經(jīng)被代表的申請(qǐng)人同意,。

【張律解說(shuō)】

1、借鑒了《行政訴訟法》第28條規(guī)定：“當(dāng)事人一方人數(shù)眾多的共同訴訟,，可以由當(dāng)事人推選代表人參加訴訟。

代表人的訴訟行為對(duì)其所代表的當(dāng)事人發(fā)生效力,，但代表人變更、放棄訴訟請(qǐng)求或者承認(rèn)對(duì)方當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求,，應(yīng)當(dāng)經(jīng)被代表的當(dāng)事人同意?！?/span>

第十六條　申請(qǐng)人以外的同被申請(qǐng)行政復(fù)議的行政行為或者案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的公民,、法人或者其他組織,，可以作為第三人申請(qǐng)參加行政復(fù)議,，或者由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通知其作為第三人參加行政復(fù)議,。

第三人不參加行政復(fù)議，不影響行政復(fù)議案件的審理,。

【張律解說(shuō)】

1,、行政程序正當(dāng)原則的必然要求，應(yīng)當(dāng)讓受到復(fù)議決定不利影響的第三人參加行政復(fù)議。

2,、實(shí)施條例第9條規(guī)定：“行政復(fù)議期間,行政復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為申請(qǐng)人以外的公民、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的,可以通知其作為第三人參加行政復(fù)議,。

行政復(fù)議期間,申請(qǐng)人以外的公民,、法人或者其他組織與被審查的具體行政行為有利害關(guān)系的,可以向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)申請(qǐng)作為第三人參加行政復(fù)議。

第三人不參加行政復(fù)議,不影響行政復(fù)議案件的審理,?！?/span>

即二審稿借鑒了實(shí)施條例第9條的規(guī)定,。

2、在重大稅務(wù)處罰案件中,，行政復(fù)議的第三人有些特別，因稽查局應(yīng)按照其上級(jí)即稅務(wù)局的審理意見(jiàn)書做出處罰決定,，故被申請(qǐng)人是稅務(wù)局,，第三人則是稽查局,。于此情形,，稽查局可以自行向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)申請(qǐng)參加,，也可以由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通知參加,。實(shí)務(wù)中,，稽查局、稅務(wù)局都會(huì)參加行政復(fù)議,，至于審理時(shí)，稽查局的身份還可能錯(cuò)位,。

第十七條　申請(qǐng)人,、第三人可以委托一至二名代理人代為參加行政復(fù)議,。

申請(qǐng)人,、第三人委托代理人的，應(yīng)當(dāng)向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提交授權(quán)委托書,、委托人及被委托人的身份證明文件。授權(quán)委托書應(yīng)當(dāng)載明委托事項(xiàng),、權(quán)限和期限,。申請(qǐng)人,、第三人變更或者解除代理人權(quán)限的,，應(yīng)當(dāng)書面告知行政復(fù)議機(jī)構(gòu),。

【張律解說(shuō)】

實(shí)施條例第10條規(guī)定：“申請(qǐng)人、第三人可以委托一至二名代理人參加行政復(fù)議,。

申請(qǐng)人,、第三人委托代理人的,，應(yīng)當(dāng)向行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提交授權(quán)委托書。授權(quán)委托書應(yīng)當(dāng)載明委托事項(xiàng),、權(quán)限和期限。公民在特殊情況下無(wú)法書面委托的,，可以口頭委托,。口頭委托的,，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)核實(shí)性記錄在卷,。申請(qǐng)人,、第三人解除或者變更委托的，應(yīng)當(dāng)書面告知行政復(fù)議機(jī)構(gòu),。”

即二審稿借鑒了實(shí)施條例第10條的規(guī)定,。

第十八條　對(duì)符合法律援助法規(guī)定條件的行政復(fù)議申請(qǐng)人,，法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指派法律援助人員依法為其提供法律援助,。

【張律解說(shuō)】

首次規(guī)定行政復(fù)議的法律援助制度,，契合行政復(fù)議發(fā)揮化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用制度構(gòu)想,。

第十九條　公民,、法人或者其他組織對(duì)行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的,，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī),、規(guī)章授權(quán)的組織是被申請(qǐng)人。

兩個(gè)或者兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)以共同的名義作出同一行政行為的,，共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人,。

行政機(jī)關(guān)委托的組織作出行政行為的,，委托的行政機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人,。

作出行政行為的行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人,。

【張律解說(shuō)】

借鑒《行政訴訟法》第26條第4,、5,、6款的規(guī)定：“兩個(gè)或者兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)以共同的名義作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人,。

行政機(jī)關(guān)委托的組織作出行政行為的,，委托的行政機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人,。

作出行政行為的行政機(jī)關(guān)被撤銷或者職權(quán)變更的,，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人?！?/span>

第三節(jié)　申請(qǐng)的提出

第二十條　公民,、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益的,，可以自知道或者應(yīng)當(dāng)知道該行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外,。

因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的,，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算,。

行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí),，未告知公民,、法人或者其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議的權(quán)利,、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和申請(qǐng)期限的,，申請(qǐng)期限從公民,、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政復(fù)議權(quán)利、行政復(fù)議機(jī)關(guān)和申請(qǐng)期限之日起計(jì)算,，但是從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)一年,。

【張律解說(shuō)】

1、現(xiàn)行法第9條規(guī)定：“公民,、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng),；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外,。

因不可抗力或者其他正當(dāng)理由耽誤法定申請(qǐng)期限的,，申請(qǐng)期限自障礙消除之日起繼續(xù)計(jì)算,?！?/span>

對(duì)于行政機(jī)關(guān)未依法告知申請(qǐng)復(fù)議的權(quán)利,、復(fù)議機(jī)關(guān)和申請(qǐng)期限的,，申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議的期限如何計(jì)算，現(xiàn)行法及相關(guān)復(fù)議法律規(guī)范未明確,。

2,、法釋〔2018〕1號(hào)第64條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)，未告知公民,、法人或者其他組織起訴期限的,，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道起訴期限之日起計(jì)算,，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)一年,。

復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的,，適用前款規(guī)定,。”

換言之,，二審稿借鑒了法釋〔2018〕1號(hào)第64條的規(guī)定,，但法釋僅規(guī)定了未告知起訴期限一種情形，而二審稿除了規(guī)定未告知申請(qǐng)期限外,，還規(guī)定了未告知行政復(fù)議權(quán)利,、行政復(fù)議機(jī)關(guān)等兩種情形。

（1）理論上而言,，行政機(jī)關(guān)未告知前述三項(xiàng)的，申請(qǐng)期限按照各項(xiàng)分別計(jì)算,，最后應(yīng)適用對(duì)申請(qǐng)人最有利的申請(qǐng)期限,。

（2）在重大稅務(wù)處罰案件實(shí)務(wù)中，還存在告知復(fù)議機(jī)關(guān)錯(cuò)誤的情形,，于此情形,，該當(dāng)如何確定申請(qǐng)期限？根據(jù)實(shí)施條例第22條規(guī)定：“申請(qǐng)人提出行政復(fù)議申請(qǐng)時(shí)錯(cuò)列被申請(qǐng)人的,，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人變更被申請(qǐng)人,?！贝藭r(shí)，申請(qǐng)期限從告知后起算一年,。筆者認(rèn)為,，錯(cuò)誤告知應(yīng)視為未告知，未告知情形應(yīng)包括未正確告知情形,。這是因?yàn)榉晌疵鞔_規(guī)定錯(cuò)誤告知情形下申請(qǐng)期間該如何計(jì)算,，在法無(wú)明文規(guī)定時(shí)，應(yīng)遵循對(duì)申請(qǐng)人有利的原則,；此外,，行政復(fù)議法是監(jiān)督法，告知錯(cuò)誤的責(zé)任在稅務(wù)行政機(jī)關(guān),。

（3）在重大稅務(wù)處罰案件實(shí)務(wù)中,，在告知復(fù)議機(jī)關(guān)錯(cuò)誤的情形下，還存在復(fù)議機(jī)關(guān)將錯(cuò)就錯(cuò)進(jìn)行審理并作出復(fù)議決定的情形,。于此情形,，由于復(fù)議機(jī)關(guān)嚴(yán)重違反了行政復(fù)議法的規(guī)定，將行政復(fù)議的監(jiān)督職能落空,，故其復(fù)議行政行為無(wú)效,。此時(shí)，申請(qǐng)期限從申請(qǐng)人知道或者應(yīng)當(dāng)知道正確的復(fù)議機(jī)關(guān)起算,，最長(zhǎng)不超過(guò)一年,。

第二十一條　因不動(dòng)產(chǎn)提出的行政復(fù)議申請(qǐng)自行政行為作出之日起超過(guò)二十年，其他行政復(fù)議申請(qǐng)自行政行為作出之日起超過(guò)五年的,，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理,。

【張律解說(shuō)】

現(xiàn)行法及實(shí)施條例對(duì)最長(zhǎng)復(fù)議期限未作規(guī)定?；诖?，二審稿借鑒了《行政訴訟法》第46條第2款規(guī)定：“因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過(guò)20年，其他案件自行政行為作出之日起超過(guò)5年提起訴訟的,，人民法院不予受理,。”

第二十二條　申請(qǐng)人申請(qǐng)行政復(fù)議,，可以書面申請(qǐng),；書面申請(qǐng)有困難的，也可以口頭申請(qǐng),。

書面申請(qǐng)的,，可以通過(guò)郵寄或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)指定的互聯(lián)網(wǎng)渠道等方式提交行政復(fù)議申請(qǐng)書，也可以當(dāng)面提交行政復(fù)議申請(qǐng)書。

口頭申請(qǐng)的,，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)記錄申請(qǐng)人的基本情況,、行政復(fù)議請(qǐng)求、申請(qǐng)行政復(fù)議的主要事實(shí),、理由和時(shí)間,。

申請(qǐng)人對(duì)兩個(gè)以上行政行為不服的，應(yīng)當(dāng)分別申請(qǐng)行政復(fù)議,。

【張律解說(shuō)】

申請(qǐng)人可通過(guò)行政復(fù)議機(jī)關(guān)指定的互聯(lián)網(wǎng)渠道等方式提交行政復(fù)議申請(qǐng)書,，體現(xiàn)了便民原則。

第二十三條　有下列情形之一的,，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議,，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以再依法向人民法院提起行政訴訟：

（一）對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰決定不服,；

（二）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服,；

（三）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)存在本法第十一條規(guī)定的未履行法定職責(zé)情形；

（四）法律,、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議的其他情形,。

【張律解說(shuō)】

1、增加規(guī)定了行政復(fù)議前置的情形,。行政復(fù)議前置有現(xiàn)實(shí)意義,，本文開篇就提及行政復(fù)議有比較優(yōu)勢(shì)，更能夠?qū)嵸|(zhì)性化解爭(zhēng)議,。通過(guò)行政復(fù)議前置,，將一些行政案件導(dǎo)流過(guò)來(lái)，擴(kuò)大案件受理范圍,，從而發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議主渠道的作用,。但畢竟會(huì)對(duì)當(dāng)事人的救濟(jì)選擇權(quán)造成損害。因此哪些案件歸屬于行政復(fù)議前置的范圍,，應(yīng)著重考慮能否實(shí)質(zhì)性解決爭(zhēng)議,，質(zhì)的效果應(yīng)高于量的歸集。

2,、法律法規(guī)規(guī)定的復(fù)議前置的案件：

法律層面有：

（1）《稅收征收管理法》《海關(guān)法》規(guī)定的納稅爭(zhēng)議,；

（2）《行政復(fù)議法》規(guī)定的自然資源爭(zhēng)議；

（3）《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》規(guī)定的注冊(cè)爭(zhēng)議,。等

而法規(guī)包括行政法規(guī)和地方性法規(guī),，但考慮到地方性法規(guī)制定主體多，可能會(huì)造成同事不同規(guī),、同案不同審等有礙法制統(tǒng)一的現(xiàn)象。行政前置的規(guī)定是對(duì)當(dāng)事人救濟(jì)選擇權(quán)的侵犯，理應(yīng)由法律,、行政法規(guī)規(guī)定,。

第四節(jié)　行政復(fù)議管轄

第二十四條　縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府管轄下列行政復(fù)議案件：

（一）對(duì)本級(jí)人民政府工作部門作出的行政行為不服的；

（二）對(duì)下一級(jí)人民政府作出的行政行為不服的,；

（三）對(duì)本級(jí)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)作出的行政行為不服的,；

（四）對(duì)本級(jí)人民政府或者其工作部門管理的法律、法規(guī),、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為不服的,；

（五）對(duì)本級(jí)人民政府工作部門依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、法規(guī),、規(guī)章規(guī)定,，以自己的名義作出的行政行為不服的。

除前款規(guī)定外,，省,、自治區(qū)、直轄市人民政府同時(shí)管轄對(duì)本機(jī)關(guān)作出的行政行為不服的行政復(fù)議案件,。

省,、自治區(qū)人民政府依法設(shè)立的派出機(jī)關(guān)參照設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府的職責(zé)權(quán)限，管轄相關(guān)行政復(fù)議案件,。

第二十五條　國(guó)務(wù)院部門管轄下列行政復(fù)議案件：

（一）對(duì)本部門作出的行政行為不服的,；

（二）對(duì)本部門依法設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)依照法律、行政法規(guī),、部門規(guī)章規(guī)定,，以自己的名義作出的行政行為不服的；

（三）對(duì)本部門管理的法律,、行政法規(guī),、部門規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為不服的。

第二十六條　對(duì)省,、自治區(qū),、直轄市人民政府依照本法第二十四條第二款的規(guī)定、國(guó)務(wù)院部門依照本法第二十五條第一項(xiàng)的規(guī)定作出的行政復(fù)議決定不服的,，可以向人民法院提起行政訴訟,；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決，國(guó)務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決,。

第二十七條　對(duì)海關(guān),、金融、外匯管制等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān),、稅務(wù)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)的行政行為不服的,，向上一級(jí)主管部門申請(qǐng)行政復(fù)議。

第二十八條 公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議,，行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)依法受理的,，在行政復(fù)議期間不得向人民法院提起行政訴訟。

公民,、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟,，人民法院已經(jīng)依法受理的，不得申請(qǐng)行政復(fù)議,。

【張律解說(shuō)】

現(xiàn)行法第16條規(guī)定：“公民,、法人或者其他組織申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)依法受理的,，或者法律,、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議、對(duì)行政復(fù)議決定不服再向人民法院提起訴訟的,，在法定行政復(fù)議期限內(nèi)不得向人民法院提起行政訴訟,。

公民、法人或者其他組織向人民法院提起行政訴訟,，人民法院已經(jīng)依法受理的,，不得申請(qǐng)行政復(fù)議?！?nbsp;

   換言之,，救濟(jì)途徑擇一只能在相對(duì)人有救濟(jì)選擇權(quán)的情形下，而行政復(fù)議前置排除了相對(duì)人的選擇權(quán),。