作者：魏均新（杭州市市場(chǎng)監(jiān)督管理局）

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魏均新：談?wù)勍对V舉報(bào)人的訴權(quán)問(wèn)題

《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》（以下稱(chēng)20號(hào)令）第三條第二款規(guī)定：“本辦法所稱(chēng)的舉報(bào),，是指自然人,、法人或者其他組織向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)反映經(jīng)營(yíng)者涉嫌違反市場(chǎng)監(jiān)督管理法律、法規(guī),、規(guī)章線索的行為,。”據(jù)此,，所謂“舉報(bào)”,，不僅包括公益性舉報(bào)，也包括消費(fèi)者,、權(quán)利人以及相關(guān)利害關(guān)系人為維護(hù)自身合法權(quán)益,，向市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)反映經(jīng)營(yíng)者違反市場(chǎng)監(jiān)管法律、法規(guī),、規(guī)章的行為,，無(wú)論其名稱(chēng)是“投訴”，還是“舉報(bào)”“請(qǐng)求”“申訴”等,。

按照20號(hào)令第七條關(guān)于“向市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)同時(shí)提出投訴和舉報(bào),，或者提供的材料同時(shí)包含投訴和舉報(bào)內(nèi)容的，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照本辦法規(guī)定的程序?qū)ν对V和舉報(bào)予以分別處理”的規(guī)定，消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議投訴中含有“反映經(jīng)營(yíng)者涉嫌”違法內(nèi)容的,，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)“分線”處理,，即消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議的民事部分按“投訴”程序辦理；“反映經(jīng)營(yíng)者涉嫌”違法內(nèi)容的,，按“舉報(bào)”程序辦理,。此時(shí)的消費(fèi)者具有“投訴人”與“舉報(bào)人”的雙重身份。對(duì)此,，如果市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)僅處理民事?tīng)?zhēng)議部分,，不作“舉報(bào)”處理并告知回復(fù)，將構(gòu)成程序違法,。

20號(hào)令第三十二條規(guī)定：“法律,、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)將舉報(bào)處理結(jié)果告知舉報(bào)人或者對(duì)舉報(bào)人實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)的,，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以告知或者獎(jiǎng)勵(lì),。”因此,，很多執(zhí)法人員認(rèn)為,，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)于“舉報(bào)人實(shí)名舉報(bào)的”，除法律,、法規(guī),、規(guī)章有規(guī)定外，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)可以不告知實(shí)名舉報(bào)人對(duì)其舉報(bào)的處理結(jié)果,。

那么問(wèn)題來(lái)了,，其一，何為“法律,、法規(guī),、規(guī)章規(guī)定”應(yīng)當(dāng)告知？其二,，在無(wú)前述規(guī)定應(yīng)當(dāng)告知前提下,，不告知實(shí)名舉報(bào)人對(duì)其舉報(bào)的處理結(jié)果是否一定合法？

關(guān)于第一個(gè)問(wèn)題,，如果規(guī)定明確自然不是問(wèn)題,。如國(guó)務(wù)院令第696號(hào)《食鹽專(zhuān)營(yíng)辦法》第二十五條第二款規(guī)定的“……對(duì)實(shí)名舉報(bào)，鹽業(yè)主管部門(mén),、食鹽質(zhì)量安全監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)為舉報(bào)人保密,，并將處理結(jié)果告知舉報(bào)人?！钡珕?wèn)題是很多法律,、法規(guī),、規(guī)章并非都如此明確，有些就需要通過(guò)理解其實(shí)質(zhì)含義來(lái)進(jìn)行判別,，那就會(huì)存在認(rèn)識(shí)分歧,。比如對(duì)食品案件的舉報(bào)處理結(jié)果是否應(yīng)當(dāng)告知，就存在不同認(rèn)識(shí),。

《食品安全法》第一百一十五條第一款規(guī)定：“接到咨詢(xún),、投訴、舉報(bào),，對(duì)屬于本部門(mén)職責(zé)的,，應(yīng)當(dāng)受理并在法定期限內(nèi)及時(shí)答復(fù)、核實(shí),、處理; 對(duì)不屬于本部門(mén)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)移交有權(quán)處理的部門(mén)并書(shū)面通知咨詢(xún),、投訴,、舉報(bào)人?！蹦敲?，從該規(guī)定中能否得出對(duì)“舉報(bào)”處理結(jié)果應(yīng)當(dāng)告知舉報(bào)人的結(jié)論呢？恐怕就沒(méi)那么簡(jiǎn)單,。這就需要分析,，該法條的內(nèi)涵是什么？

第一個(gè)層次,，接到“咨詢(xún),、投訴、舉報(bào)”應(yīng)當(dāng)受理,，當(dāng)然條件是“屬于本部門(mén)職責(zé)”范圍,，即20號(hào)令所指的具有“處理權(quán)限的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)”。如果沒(méi)有處理權(quán)限,，則“應(yīng)當(dāng)移交有權(quán)處理的部門(mén)并書(shū)面通知咨詢(xún),、投訴、舉報(bào)人”,。

第二個(gè)層次,，是受理后的“答復(fù)、核實(shí),、處理”,。作為市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)而言，是選擇其中之一即可,，還是需要視情況綜合辦理呢,？

筆者認(rèn)為,，“答復(fù)、核實(shí),、處理”都是對(duì)咨詢(xún),、投訴、舉報(bào)的處理方式,，但無(wú)論是咨詢(xún)還是投訴,、舉報(bào)，都不排除需要核實(shí),、處理,，而不單單是答復(fù)。因此,，《食品安全法》第一百一十五條所指的“答復(fù),、核實(shí)、處理”是一個(gè)整體,，視具體情況作出相應(yīng)的處理,。對(duì)于咨詢(xún)，可以當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)答復(fù),；不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù),，需要核實(shí)后處理的，應(yīng)當(dāng)核實(shí)處理后答復(fù),。而對(duì)于投訴,、舉報(bào)，需要核實(shí)的,，應(yīng)當(dāng)核實(shí)后依法處理,，并予以答復(fù)。因此,，“答復(fù),、核實(shí)、處理”是一個(gè)綜合處理的方式,，并非簡(jiǎn)單選擇其中之一即可,。

第三個(gè)層次，“在法定期限內(nèi)及時(shí)答復(fù),、核實(shí),、處理”中的“法定期限”和“及時(shí)”應(yīng)如何理解？

《食品安全法》自身未規(guī)定具體期限,，“法定期限”應(yīng)當(dāng)是指其他法律以及法規(guī),、規(guī)章規(guī)定的對(duì)咨詢(xún)、投訴,、舉報(bào)處理的期限,?！缎旁L工作條例》《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序規(guī)定》以及20號(hào)令等規(guī)定的期限，均為法定期限,。

所謂“在法定期限內(nèi)及時(shí)答復(fù)”應(yīng)該比“法定期限內(nèi)答復(fù)”更為嚴(yán)格,，“及時(shí)”兩字要求行政部門(mén)高效處理。當(dāng)場(chǎng)答復(fù)就是“及時(shí)”的體現(xiàn),，能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)而不予當(dāng)場(chǎng)答復(fù),，屬于違反“及時(shí)”原則的行為。因而對(duì)于食品事項(xiàng)的咨詢(xún),、投訴,、舉報(bào)處理，并非在法定期限內(nèi)作出都是合法的,，只要有證據(jù)證明行政部門(mén)答復(fù),、核實(shí)、處理存在拖延的,，應(yīng)當(dāng)否認(rèn)其合法性,，構(gòu)成程序違法。

說(shuō)了這么多,，回到問(wèn)題節(jié)點(diǎn)，對(duì)食品違法行為舉報(bào)處理結(jié)果是否應(yīng)當(dāng)告知實(shí)名舉報(bào)人,？筆者認(rèn)為,，應(yīng)當(dāng)告知。

其一,，20號(hào)令未規(guī)定“舉報(bào)”的受理程序,，因而對(duì)食品案件的舉報(bào)，應(yīng)該是以默示方式受理,，即市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在法定期限（一般是7個(gè)工作日）內(nèi)未“移交有權(quán)處理的部門(mén)并書(shū)面通知”的,，即視為受理。因而,，后續(xù)的“答復(fù)”應(yīng)是對(duì)舉報(bào)核實(shí),、處理結(jié)果的告知。

其二,，原食藥總局依據(jù)現(xiàn)行《食品安全法》等規(guī)定制定的《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》（原食藥總局21號(hào)令,，自2020年1月1日20號(hào)令生效后廢止）第十九條明確規(guī)定：“投訴舉報(bào)承辦部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)投訴舉報(bào)線索及時(shí)調(diào)查核實(shí)，依法辦理,，并將辦理結(jié)果以適當(dāng)方式反饋投訴舉報(bào)人,，投訴舉報(bào)人聯(lián)系方式不詳?shù)某狻,！痹乘幙偩肿鳛楫?dāng)時(shí)國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)管的主管部門(mén),，以部門(mén)規(guī)章形式對(duì)《食品安全法》第一百一十五條規(guī)定進(jìn)行細(xì)化,，應(yīng)屬于有權(quán)解釋。雖然原食藥總局21號(hào)令已廢止,，但無(wú)正當(dāng)理由和依據(jù)得出與此相反的結(jié)論,，應(yīng)該是不成立的。換言之,，“答復(fù)”不是舉報(bào)處理結(jié)果的告知是講不通的,。

其三，按照《食品安全法》第一百一十五條的規(guī)定,，知曉舉報(bào)處理結(jié)果是舉報(bào)人的應(yīng)有權(quán)利,。有人認(rèn)為，告知對(duì)其舉報(bào)事項(xiàng)予以立案,，就是處理結(jié)果的告知,。按照《行政處罰法》第五章第三節(jié)的規(guī)定，普通程序中的立案,，只是程序性的過(guò)程行為,，并非案件處理結(jié)果。按照該法第五十七條規(guī)定,，立案后有三種處理結(jié)果：予以行政處罰,、不予行政處罰和移送處理。因而僅告知立案,，并不能滿(mǎn)足舉報(bào)人對(duì)其舉報(bào)處理結(jié)果知曉權(quán)利的實(shí)現(xiàn),。比如受經(jīng)營(yíng)者違法行為侵害的消費(fèi)者，行政部門(mén)對(duì)其舉報(bào)的處罰結(jié)果與其維權(quán)存在利害關(guān)系,。行政部門(mén)僅告知立案,，不主動(dòng)及時(shí)告知對(duì)其舉報(bào)的最終處理結(jié)果，將損害消費(fèi)者的合法權(quán)益,，構(gòu)成行政違法,。

實(shí)踐中，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)食品舉報(bào)事項(xiàng)也是告知其最終處理結(jié)果的,，如無(wú)錫市錫山區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)食品（蝦皮干）舉報(bào)事項(xiàng)的處理：“2022年6月29日,，被申請(qǐng)人作出……《立案告知書(shū)》，并通過(guò)短信告知申請(qǐng)人,。2022年9月14日,，被申請(qǐng)人作出……《行政處罰決定書(shū)》。2022年9月20日,，被申請(qǐng)人作出《告知書(shū)》,，并通過(guò)短信將處理結(jié)果告知申請(qǐng)人?！保ㄔd無(wú)錫市錫山區(qū)政府〔2022〕錫府行復(fù)92號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》）,。市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)并不是告知立案就完結(jié)了,，而是后續(xù)作出行政處罰決定后再次主動(dòng)告知其最終處理結(jié)果。

有案例表明,，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)因未告知實(shí)名舉報(bào)人對(duì)其舉報(bào)處理的最終結(jié)果,，被行政復(fù)議機(jī)關(guān)確認(rèn)為不履行法定職責(zé)。如某縣政府某政復(fù)決字〔2023〕11號(hào)行政復(fù)議決定稱(chēng)：《食品安全法》第一百一十五條第一款“規(guī)定中的'答復(fù)’,，并非僅指程序性答復(fù),，也包括對(duì)處理結(jié)果的答復(fù)。因?yàn)槌绦蚴菫閷?shí)體服務(wù)的,，如果僅僅是程序性答復(fù),，不需要處理結(jié)果的答復(fù)，這種答復(fù)就沒(méi)有實(shí)際意義,，也無(wú)從實(shí)現(xiàn)保護(hù)投訴,、舉報(bào)人合法權(quán)益的目的?！辈⒂纱舜_認(rèn)“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)辦理投訴案件,，依法具有告知投訴人處理結(jié)果的法定職責(zé)?！睋?jù)此,，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定被申請(qǐng)人對(duì)舉報(bào)處理結(jié)果未告知實(shí)名舉報(bào)人，屬未履行法定職責(zé),，遂決定“責(zé)令被申請(qǐng)人于收到本決定之日起五個(gè)工作日內(nèi)將處罰結(jié)果告知申請(qǐng)人”,。

關(guān)于第二個(gè)問(wèn)題，在無(wú)法律,、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)告知的前提下,，不告知實(shí)名舉報(bào)人對(duì)其舉報(bào)的處理結(jié)果是否一定合法,？這個(gè)也需要具體分析。

實(shí)名舉報(bào)人不屬于為維護(hù)自身權(quán)益而進(jìn)行舉報(bào)的主體,，本就沒(méi)有行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)和提起行政訴訟的權(quán)利,，那么未告知其舉報(bào)處理結(jié)果，處理的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)不構(gòu)成違法,。反之,，實(shí)名舉報(bào)人與市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)舉報(bào)事項(xiàng)處理行為存在利害關(guān)系的，未予以告知將損害舉報(bào)人合法權(quán)益,，構(gòu)成行政違法,。

比如對(duì)于商標(biāo)注冊(cè)人及其利害關(guān)系人、專(zhuān)利權(quán)人及其利害關(guān)系人的舉報(bào),，盡管《商標(biāo)法》《專(zhuān)利法》也未明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)告知其處理結(jié)果,，但不告知必然損害他們的權(quán)益,，包括訴訟復(fù)議權(quán)利和獲得相應(yīng)侵權(quán)證據(jù)的權(quán)利。依法商標(biāo)注冊(cè)人及其利害關(guān)系人,、專(zhuān)利權(quán)人及其利害關(guān)系人一旦進(jìn)行舉報(bào),，就成為侵權(quán)爭(zhēng)議的一方當(dāng)事人。作為負(fù)有保護(hù)注冊(cè)商標(biāo)專(zhuān)用權(quán)和專(zhuān)利權(quán)職責(zé)的市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén),，對(duì)其舉報(bào)的處理結(jié)果不及時(shí)告知（網(wǎng)上主動(dòng)公示的處罰信息,，不是告知行為），勢(shì)必產(chǎn)生對(duì)其權(quán)利保護(hù)不利的后果,。

實(shí)務(wù)中,，由基層執(zhí)法人員來(lái)判斷，舉報(bào)人是否具有與行政行為存在利害關(guān)系,，并非簡(jiǎn)單明了的易事,。因此，于其絞盡腦汁去做這個(gè)分別,，還不如一律告知來(lái)得輕松,。

其實(shí)市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)于實(shí)名投訴舉報(bào)一律告知其處理結(jié)果，是有歷史傳統(tǒng)的,。除前述原食藥總局21號(hào)令外,，原工商總局28號(hào)令《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第五十八條第一款規(guī)定“工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)投訴、舉報(bào),、申訴所涉及的違法嫌疑人作出行政處罰,、不予行政處罰、銷(xiāo)案,、移送其他機(jī)關(guān)等處理決定的,，應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果告知被調(diào)查人和實(shí)名投訴人、申訴人,、舉報(bào)人,。”原國(guó)家技術(shù)監(jiān)督局51號(hào)令《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》第六條規(guī)定“技術(shù)監(jiān)督行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)在接到產(chǎn)品質(zhì)量申訴后七日內(nèi)作出處理,、移送處理或者不予處理的決定,，并告知申訴人?！币约霸瓏?guó)家質(zhì)檢總局《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行產(chǎn)品質(zhì)量申訴辦法有關(guān)問(wèn)題的通知》（質(zhì)檢法函〔2012〕57號(hào)）中要求各地防止出現(xiàn)“未能及時(shí)告知產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理結(jié)果”（指最終處理結(jié)果）的意見(jiàn),。國(guó)家發(fā)展改革委6號(hào)令《價(jià)格違法行為舉報(bào)處理規(guī)定》第十一條規(guī)定“價(jià)格主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在舉報(bào)辦結(jié)后 15 個(gè)工作日內(nèi)告知舉報(bào)人對(duì)被舉報(bào)的價(jià)格違法行為的處理結(jié)果?！?/p>

20號(hào)令第三十二條在“處理結(jié)果告知”前設(shè)置了“法律,、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定”條件，或許是出于減輕執(zhí)法人員壓力,，回應(yīng)基層對(duì)職業(yè)打假人“海嘯式”投訴舉報(bào)處理呼聲的初衷,，但也容易導(dǎo)致基層執(zhí)法不一，判斷不準(zhǔn),，無(wú)所適從的問(wèn)題,。

為避免由此造成不必要的復(fù)議、訴訟,，有的地方出臺(tái)對(duì)實(shí)名舉報(bào)“一律告知”處理結(jié)果的規(guī)定,。如《浙江省市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序若干規(guī)定（試行）》（浙市監(jiān)法〔2020〕17號(hào)）第三十六條第一款規(guī)定：“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)作出行政處罰、不予行政處罰,、銷(xiāo)案,、移送其他機(jī)關(guān)等處理決定的，應(yīng)當(dāng)自決定作出之日起十五個(gè)工作日內(nèi)將處理結(jié)果告知附有聯(lián)系方式的實(shí)名舉報(bào)人,?！薄栋不帐∈袌?chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序若干規(guī)定（試行）》（皖市監(jiān)辦發(fā)〔2021〕22號(hào)）第三十六條第一款亦規(guī)定：“對(duì)舉報(bào)有處理權(quán)限的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)最終作出行政處罰、不予行政處罰,、移送其他機(jī)關(guān)等處理決定的,，應(yīng)當(dāng)自決定作出之日起十五個(gè)工作日內(nèi)將處理結(jié)果告知附有聯(lián)系方式的實(shí)名舉報(bào)人?！?/p>

從法理上講,，20號(hào)令第三十二條“法律、法規(guī),、規(guī)章規(guī)定”應(yīng)當(dāng)將舉報(bào)處理結(jié)果告知舉報(bào)人的,，市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以告知的規(guī)定，并不排斥市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)在無(wú)法律,、法規(guī),、規(guī)章規(guī)定前提下，告知實(shí)名舉報(bào)人對(duì)其舉報(bào)的處理結(jié)果,。因而不能將浙江,、安徽等省一律告知規(guī)定視為與20號(hào)令第三十二條存在抵觸。市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)根據(jù)省級(jí)局的規(guī)定,，對(duì)舉報(bào)處理結(jié)果一律告知實(shí)名舉報(bào)人，仍屬于依法履職行為,，不論舉報(bào)人與處理舉報(bào)的行政行為是否存在利害關(guān)系,。

特別指出，所謂“法無(wú)明文規(guī)定不得為”是指沒(méi)有法律,、法規(guī),、規(guī)章的依據(jù)不得作出影響行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行政行為，而有利于行政相對(duì)人的告知等行政行為并不在此列,。行政機(jī)關(guān)秉持執(zhí)法為民,、服務(wù)于社會(huì)的理念,，完全可以無(wú)需法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定,，在法定職責(zé)范圍內(nèi)實(shí)施相應(yīng)的告知等行政行為,。

從執(zhí)法人員角度，將舉報(bào)處理結(jié)果告知實(shí)名舉報(bào)人,，不會(huì)有執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),。而不告知，則存在較大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn),。另外,，職業(yè)打假人“煩人”的復(fù)議、訴訟,、信訪等,，不是市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)不告知就可以避免的。

因此,，筆者建議,，為避免執(zhí)法人員自身執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)對(duì)實(shí)名舉報(bào)應(yīng)以告知最終處理結(jié)果為妥,。這不僅有利于保障舉報(bào)人的應(yīng)有的法定權(quán)利,，亦符合行政機(jī)關(guān)便民高效原則。