山西省長治市中級(jí)人民法院認(rèn)上述劉五永、宋繼英,、郭聯(lián)忠三位監(jiān)管人員作為國家工商行政管理機(jī)關(guān)工作人員,，在工商行政管理工作中嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，不認(rèn)真根據(jù)工商管理法律法規(guī)的規(guī)定履行市場監(jiān)督管理和市場專項(xiàng)巡查職責(zé),，致使長治市金茂擔(dān)保有限公司超越經(jīng)營范圍非法吸收公眾存款的行為沒有被發(fā)現(xiàn),，致使群眾利益遭受特別重大損失的行為，已構(gòu)成玩忽職守罪,。并要求三位監(jiān)管人員“服判息訴”,。

三份通知書公開后，市場監(jiān)管領(lǐng)域多家自媒體轉(zhuǎn)發(fā),，全國市場監(jiān)管人員紛紛表示太冤枉,，明確表態(tài)對(duì)案件結(jié)果無法接受。市場監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域知名人士亦有專門撰文,，立場鮮明地對(duì)當(dāng)?shù)貦z法的“選擇性司法”提出質(zhì)疑——處置非法集資按照法院依據(jù)的文件規(guī)定是由中國人民銀行,、銀監(jiān)會(huì)、公安部,、證監(jiān)會(huì),、保監(jiān)會(huì)、工商總局等多部門聯(lián)合處理,，其主要責(zé)任單位是銀監(jiān)會(huì),、人民銀行等金融監(jiān)管部門和打擊刑事犯罪的公安部門，那么本案中僅對(duì)協(xié)同部門監(jiān)管人員判刑,，而不處理諸多主要責(zé)任部門,，明顯涉嫌“選擇性司法”。

對(duì)此,，當(dāng)?shù)胤z尚未作出解釋,，可能，當(dāng)?shù)胤z也不會(huì)對(duì)此做出解釋,。

筆者認(rèn)為,，關(guān)于非法集資查處工作，市場監(jiān)管部門（原工商部門）應(yīng)當(dāng)是職權(quán)內(nèi)的協(xié)同監(jiān)管責(zé)任,，而非主要責(zé)任部門,，更非如同父母兒女一樣事事要背鍋的“監(jiān)護(hù)人”責(zé)任,。

本文嘗試從登記與監(jiān)管兩方面解讀非集問題。在職權(quán)范圍內(nèi),，市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)盡職免責(zé),，而不是上綱上線，無盡追責(zé),。成文匆忙,，必有疏漏，歡迎指正,。

一,、認(rèn)定非法集資屬于超范圍經(jīng)營是典型的偽命題

當(dāng)?shù)貦z法認(rèn)為，監(jiān)管人員在工作中嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任,，沒有依法履職,，致使長治市金茂擔(dān)保有限公司超越經(jīng)營范圍非法吸收公眾存款的行為沒有被發(fā)現(xiàn)，致使群眾利益遭受特別重大損失的行為,，已構(gòu)成玩忽職守罪,。

筆者認(rèn)為，這是公訴人對(duì)商事登記法律制度的嚴(yán)重誤讀,，存在根本性認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤,。

按照當(dāng)?shù)胤z的思路推斷，如果非法集資是超范圍經(jīng)營,，那么其他經(jīng)濟(jì)犯罪,，如詐騙、生產(chǎn)銷售假冒偽類產(chǎn)品,、走私,、偽造貨幣、洗錢,、逃匯,、虛開發(fā)票、侵權(quán)等等,，都可能屬于超范圍“經(jīng)營”了,，這顯然是不合常理、不合法律的,。

《公司法》規(guī)定,，公司營業(yè)執(zhí)照應(yīng)當(dāng)載明公司的經(jīng)營范圍事項(xiàng),?！豆镜怯浌芾?xiàng)l例》規(guī)定，公司的經(jīng)營范圍用語應(yīng)當(dāng)參照國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn),。

而“非法集資”并不包括在國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)中,，而是一個(gè)刑法罪名。也就是說，非法集資不是經(jīng)營行為,，而應(yīng)屬于該公司的犯罪行為,。我國的國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)中，也并不存在“合法集資”這一經(jīng)營項(xiàng)目,。

《企業(yè)經(jīng)營范圍登記管理規(guī)定》中規(guī)定,，經(jīng)營范圍是企業(yè)從事經(jīng)營活動(dòng)的業(yè)務(wù)范圍，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)企業(yè)登記機(jī)關(guān)登記,，而非法集資并不是企業(yè)經(jīng)營活動(dòng),，也無法經(jīng)企業(yè)登記機(jī)關(guān)登記。非法集資并不是法律意義上的的經(jīng)營活動(dòng),，更何談超范圍“經(jīng)營”呢,？

二、監(jiān)管部門的職責(zé)是查處違法犯罪行為,，而絕非保證違法犯罪行為不發(fā)生

在社會(huì)生活的方方面面均可能存在違法犯罪行為,，而任何政府機(jī)關(guān)、監(jiān)管執(zhí)法部門都無法做到完全杜絕違法犯罪行為的產(chǎn)生,，只能在行為發(fā)生后,，在法定職權(quán)內(nèi)，依法查處,。

如果將發(fā)生違法犯罪行為視作監(jiān)管部門的失職,，那么負(fù)責(zé)治安、刑事犯罪的公安部門將無法開展工作,，一旦轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)犯罪,，警察同志就要被追責(zé)。但幸運(yùn)的是,，這種事情并沒有出現(xiàn),。同樣的，其他行政執(zhí)法部門也無法做到禁絕全部行政違法行為,，更禁絕不了非法集資這種職權(quán)之外的刑事犯罪行為,。因此，只要在行為發(fā)生前無監(jiān)管失職,，在行為發(fā)生后,，依法進(jìn)行查處，就應(yīng)當(dāng)視為盡職免責(zé),。

三,、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》中工商行政管理機(jī)關(guān)的責(zé)任與罰則

按照司法文書中披露的判決依據(jù)《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》及《關(guān)于明確認(rèn)定、查處,、取締非法集資部門職責(zé)分工的通知》等規(guī)定,，處置非法吸收公眾存款行為需要中國人民銀行,、銀監(jiān)會(huì)主要監(jiān)管，公安部,、工商總局,、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等機(jī)關(guān)的多個(gè)下屬部門配合監(jiān)管,。

《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》中規(guī)定了工商行政管理機(jī)關(guān)的責(zé)任和罰則,。

責(zé)任有二，一是設(shè)立非法金融機(jī)構(gòu)或從事非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)騙取登記的,，一經(jīng)發(fā)現(xiàn),，工商機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即注銷登記或者變更登記。二是對(duì)非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng),，不予辦理登記,，

罰則有一，《辦法》對(duì)中國人民銀行,、公安機(jī)關(guān)和工商機(jī)關(guān)工作人員玩忽職守,、濫用職權(quán)等情形，規(guī)定了要依法追究刑事責(zé)任或給予行政處分,。

值得注意的是,，《辦法》在1998年發(fā)布，其立法思想已經(jīng)不適應(yīng)幾十年后的社會(huì),。當(dāng)前,，登記機(jī)關(guān)并沒有“立即注銷登記或者變更登記”的職權(quán)，依據(jù)出臺(tái)時(shí)間更晚,，法律效力更高的《行政許可法》有關(guān)規(guī)定,，無論變更登記還是注銷登記，均應(yīng)當(dāng)由申請(qǐng)人申請(qǐng),，而不能由登記機(jī)關(guān)注銷或變更,。因此，第一條職責(zé)已實(shí)際無法履行,。而第二條不予辦理登記的職責(zé),，只要嚴(yán)格遵守前置審批有關(guān)規(guī)定，就不會(huì)出現(xiàn)失職行為,。

筆者認(rèn)為,，該《辦法》中規(guī)定的罰則，所指即是監(jiān)管部門工作人員對(duì)上述兩個(gè)責(zé)任的履職不當(dāng)造成的違法犯罪,。因此,，只要依法盡職，承擔(dān)了上述兩項(xiàng)責(zé)任,，即不宜引用該《辦法》之罰則對(duì)工作人員進(jìn)行處理,。

四、非法集資的監(jiān)管責(zé)任主要在金融監(jiān)管部門

《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》對(duì)監(jiān)管執(zhí)法責(zé)任主體有明確規(guī)定,，《辦法》第六條規(guī)定了查處非法集資的第一責(zé)任人為中國人民銀行,，第二責(zé)任人為地方人民政府。并未提到工商機(jī)關(guān),。

第六條 非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)由中國人民銀行予以取締,。非法金融機(jī)構(gòu)設(shè)立地或者非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)發(fā)生地的地方人民政府，負(fù)責(zé)組織,、協(xié)調(diào),、監(jiān)督與取締有關(guān)的工作。

其中涉及犯罪的,，公檢法等司法機(jī)關(guān)是責(zé)任主體,。

第二十二條 設(shè)立非法金融機(jī)構(gòu)或者從事非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，構(gòu)成犯罪的,，依法追究刑事責(zé)任,；尚不構(gòu)成犯罪的，由中國人民銀行沒收非法所得,，并處……罰款,。

也就是說，《辦法》中并沒有規(guī)定工商部門直接或協(xié)助取締的職責(zé),，僅規(guī)定了地方人民政府可以組織其他部門參與與取締有關(guān)的工作,。

中央編辦發(fā)〔2005〕10號(hào)文件，《關(guān)于明確認(rèn)定,、查處,、取締非法集資部門職責(zé)分工的通知》明確規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)非法集資的認(rèn)定,、查處和取締及相關(guān)的組織協(xié)調(diào)工作,。……涉及工商企業(yè)的，由銀監(jiān)會(huì)會(huì)同工商總局以及有關(guān)部門負(fù)責(zé)認(rèn)定,、查處,、取締。也就是說,，中央早已明確非法集資的監(jiān)管部門為銀監(jiān)會(huì),、中國人民銀行等金融監(jiān)管部門，而工商機(jī)關(guān)僅在監(jiān)管部門作為后,，配合其開展本機(jī)關(guān)權(quán)限內(nèi)業(yè)務(wù),。

因此，依據(jù)行政法規(guī)及中央文件的規(guī)定,，非法集資的監(jiān)管部門是金融監(jiān)管部門,。

五,、厘清責(zé)任，要明確一般法與特殊法,，上位法與下位法的關(guān)系

長期以來,，工商部門由于管的寬，管的雜,，成為諸多問題的“背鍋部門”,，在為數(shù)不少的案例中，都存在“你發(fā)了執(zhí)照,，就要擔(dān)責(zé)”的錯(cuò)誤思維,。實(shí)際上，在一些重要領(lǐng)域,，國家設(shè)置了各類專門的監(jiān)管部門,，如金融行業(yè)由金融穩(wěn)定委、人行,、銀保監(jiān),、證監(jiān)等部門監(jiān)管，?；?、進(jìn)出口、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域也都有專門部門監(jiān)管,。按照特殊法優(yōu)于一般法的原則,，在這些領(lǐng)域的監(jiān)管中，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特殊法中有關(guān)規(guī)定,，由專業(yè)部門監(jiān)管,，而不是無論何種行業(yè)，均由發(fā)照部門監(jiān)管,。

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好防范和處置非法集資工作的意見》（國發(fā)〔2015〕59號(hào)）規(guī)定,，省級(jí)人民政府是防范和處置非法集資的第一責(zé)任人。各行業(yè)主管,、監(jiān)管部門……確保所有行業(yè)領(lǐng)域非法集資監(jiān)管防范不留真空,。對(duì)需要經(jīng)過市場準(zhǔn)入許可的行業(yè)領(lǐng)域，由準(zhǔn)入監(jiān)管部門負(fù)責(zé)本行業(yè)領(lǐng)域非法集資的防范,、監(jiān)測和預(yù)警工作,。

涉案的長治市金茂擔(dān)保有限公司屬于經(jīng)許可方能準(zhǔn)入的行業(yè)，按照規(guī)定,，應(yīng)當(dāng)由負(fù)責(zé)許可的金融主管部門負(fù)責(zé)非法集資的防范,、監(jiān)測和預(yù)警工作。《意見》還規(guī)定，行業(yè)主管,、監(jiān)管部門要加強(qiáng)對(duì)所主管,、監(jiān)管機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)排查和行政執(zhí)法，做到早發(fā)現(xiàn),、早預(yù)防,、早處置。

同時(shí)《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《中國人民銀行關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)中有關(guān)問題的通知》《十部委關(guān)于促進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》等也都做出了有關(guān)職責(zé)界定的規(guī)定,。

六、本案例的地方特殊性

本案例中存在部門職責(zé)分工上的地方特殊性,。據(jù)公開報(bào)道顯示,，該省某年因非法集資案被司法機(jī)關(guān)追責(zé)的工商干部達(dá)56人，其中最嚴(yán)重的是某分局有11人因此被追責(zé),。這一數(shù)據(jù)相對(duì)其他省份差異巨大,，因此，可以推斷其存在地方性特殊情況,。

涉案的長治市金茂擔(dān)保有限公司由山西長治市工商行政管理局登記及監(jiān)管,，據(jù)讀者反映，《山西省防范和處置非法集資工作實(shí)施細(xì)則（試行）》（晉處非發(fā)[2014]1號(hào)）對(duì)此案有較大影響,，該《細(xì)則》界定了工商機(jī)關(guān)的監(jiān)管責(zé)任,。令人不解的是，這份依據(jù)《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》制定的規(guī)范性文件卻將《辦法》中規(guī)定的責(zé)任部門由人民銀行等金融監(jiān)管部門改為公安,、工商,、司法等部門，這與上位法規(guī)定并不一致,。這一規(guī)定顯然成為該省工商系統(tǒng)成為因非法集資被判刑,、處分干部重災(zāi)區(qū)的重要原因之一。

筆者認(rèn)為,，在規(guī)范性文件與上位法規(guī)定不一致的情況下,，應(yīng)當(dāng)適用行政法規(guī)，而不是該《細(xì)則》,，這也是當(dāng)?shù)刈坟?zé)中的一個(gè)典型錯(cuò)誤認(rèn)識(shí),。

有趣的是，在查找資料過程中,，筆者發(fā)現(xiàn)了該省某地級(jí)市人民政府辦公廳于2016年出臺(tái)的文件,，文件規(guī)定，各級(jí)工商行政管理部門……尤其加強(qiáng)對(duì)外省籍人員在我市注冊(cè)成立和外省籍公司在我市設(shè)立分公司的管理,，對(duì)實(shí)際控制人,、股東征信情況、是否因非法集資被司法機(jī)關(guān)打擊處理等信息進(jìn)行核實(shí),，發(fā)現(xiàn)可疑情況的,，堅(jiān)決不予審批注冊(cè),。這一規(guī)定，筆者著實(shí)不忍評(píng)價(jià),。

綜上所述,，非法集資作為典型的犯罪行為，并非超范圍經(jīng)營,。在非法集資監(jiān)管中,，市場監(jiān)管部門（原工商行政管理部門）僅僅是依職權(quán)作為的監(jiān)管者，不是承擔(dān)無限責(zé)任的“監(jiān)護(hù)人”,，其主要責(zé)任還在于依法規(guī)定的金融相關(guān)監(jiān)管部門,。

面對(duì)司法機(jī)關(guān)的苛責(zé)，“服判息訴”的勸告,，這些監(jiān)管人員接到的雖然多是“和稀泥”的定罪免處判決,，但筆者在這些同志的辯護(hù)詞和多年申訴失敗的結(jié)果中看到的卻是一曲曲欽定背鍋的慷慨悲歌。

作為新時(shí)代的市場監(jiān)管人,，我們不怕苦累辛勞,，怕的卻是履職的不確定性。

干好干壞,、盡職失職,，都應(yīng)有明確界限。

照單履職,，盡職免責(zé),，我們共同在呼喚！

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