????據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前我國有3343個礦業(yè)權(quán)分布在427個國家級自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，重疊面積為11.78萬km²,，占國家級自然保護(hù)區(qū)面積的12.2%,。隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系已現(xiàn)雛形,。各級各類自然保護(hù)地內(nèi)已設(shè)礦業(yè)權(quán)如何處置引起社會各界廣泛關(guān)注,。2017年以來，自然資源部門在全國范圍部署開展自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理核實工作,，提出了礦業(yè)權(quán)分類處置的總體要求,，內(nèi)蒙古、黑龍江,、廣西,、安徽、山東等?。▍^(qū)）均研究制定了自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置工作方案,。從執(zhí)行情況看，礦業(yè)權(quán)處置工作,，特別是礦業(yè)權(quán)退出牽扯復(fù)雜的利益關(guān)系以及法律問題,，宏觀層面上要實現(xiàn)國家資源安全戰(zhàn)略與生態(tài)安全戰(zhàn)略的平衡，具體操作中還要考慮國家資源權(quán)益維護(hù)與礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益保護(hù)的關(guān)系,。當(dāng)前,，加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)，減少勘查開發(fā)活動對生態(tài)環(huán)境的影響成為國際共識,。許多國家都面臨自然保護(hù)地與礦業(yè)權(quán)重疊問題,，通過多年的積累和探索，以美國,、澳大利亞為代表的礦業(yè)強國在自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)管理方面積累了豐富的經(jīng)驗,。文章通過分析國外典型做法及其特點，探索構(gòu)建我國自然保護(hù)地礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制,，以助力于指導(dǎo)各類自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)分類處置工作的有序推進(jìn),，并為相關(guān)政策的制定出臺提供參考。

1?建立差別化管理政策體系

1.1具有完備的法律政策體系

????西方國家在20世紀(jì)中期陸續(xù)建立了以生態(tài)脆弱區(qū)為主體的自然保護(hù)地體系,，且規(guī)模逐漸擴(kuò)大,、標(biāo)準(zhǔn)逐步完善。隨著保護(hù)地范圍的不斷擴(kuò)張,，以及礦產(chǎn)資源開發(fā)利用強度的加大,，資源的開發(fā)利用空間與生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間出現(xiàn)高度重疊的趨勢。目前,，全球約有75%的探礦權(quán)和采礦區(qū)位于自然保護(hù)價值高,、流域壓力大的地區(qū)。為了緩解矛盾，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展,，以美國,、澳大利亞為代表的礦業(yè)強國，通過不斷實踐,，形成了較為完備的自然保護(hù)地管理模式,。在立法上，采取專門立法或者綜合立法的形式設(shè)計自然保護(hù)地法律體系,，為管理工作提供法律依據(jù),。如，美國,、德國,、加拿大等均制定了《國家公園法》。在管理體制上,，采取多部門共同協(xié)作的模式,，甚至有營利性組織或者公益性組織參與，在自然資源管理部門或者生態(tài)環(huán)境管理部門主導(dǎo)下,，體現(xiàn)出綜合管理的特點,。在管理手段上，更多的是通過制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)指南,，對保護(hù)地內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行嚴(yán)格約束和限制,。同時，注重建立完善的監(jiān)測體系,，將日常監(jiān)測作為保護(hù)地重要的管理活動之一,，通過數(shù)據(jù)分析和評價評估，輔助管理者進(jìn)行理性決策,。

1.2實施適合國情的差別化管理政策

????在完備的自然保護(hù)地管理制度下,，并不是簡單地“一刀切”禁止礦業(yè)活動，而是普遍參照世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）劃定的分類體系,，實行按不同級別管理,。在對待自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)活動的態(tài)度上，大部分國家實行差別化的政策,，即有條件的允許礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動存在。如,，英國自然保護(hù)地內(nèi)允許進(jìn)行礦產(chǎn)資源開采活動,。美國國家公園管理局（NPS）負(fù)責(zé)管理國家公園內(nèi)的礦業(yè)活動，并專門頒布了《國家公園采礦法》,。一些資源豐富,、對礦業(yè)依賴程度較高的國家，如智利規(guī)定在所有保護(hù)地內(nèi)均可進(jìn)行礦業(yè)活動，在法律上底土權(quán)利高于地表權(quán)利,，保護(hù)地的劃定必須避讓已有的礦業(yè)權(quán),。當(dāng)然，也有部分國家對保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)活動是完全禁止的,，如巴西,、印度，其中巴西的保護(hù)地面積占到其整個陸域面積的四分之一,。

1.3實現(xiàn)科學(xué)評估是差別化管理的基礎(chǔ)

????芬蘭通過建立科學(xué)動態(tài)的評估機(jī)制,，保證政府部門做出更加理性的判斷。如果評估結(jié)果顯示礦業(yè)活動不會對自然保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境水平產(chǎn)生較大負(fù)面影響,，就可以授予礦業(yè)權(quán),。如果得出對生態(tài)環(huán)境有較大影響的結(jié)論，政府出于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的考量,，在對生態(tài)環(huán)境予以補償?shù)臈l件下,，也允許有條件地授予礦業(yè)權(quán)。依據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī),，印度尼西亞在自然保護(hù)區(qū),、國家公園內(nèi)禁止采礦活動。但為了利用豐富的地?zé)豳Y源,，西楠榜區(qū)政府采取與林業(yè)部門簽訂諒解備忘錄的方式,，通過充分的技術(shù)論證，實現(xiàn)了優(yōu)勢資源的開發(fā)利用,，并將此種工作方式推廣應(yīng)用到印尼全國,。

2?妥善處理資源安全與生態(tài)安全的平衡關(guān)系
2.1自然保護(hù)地內(nèi)允許開展有條件的礦業(yè)活動

????從國外一些做法看，礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動并不是一定要為自然保護(hù)地的劃定讓路,。如,，智利為促進(jìn)原住民地區(qū)發(fā)展，允許部分自然保護(hù)地內(nèi)進(jìn)行礦業(yè)活動,，保存原住民生存發(fā)展空間,。一些國家或地區(qū)還會根據(jù)現(xiàn)實情況，對自然保護(hù)地進(jìn)行范圍或級別的調(diào)整,。如,，西澳大利亞州對擬建設(shè)的自然保護(hù)地進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)部分自然保護(hù)地涉及已設(shè)的采礦權(quán),，通過調(diào)整保護(hù)地邊界,，降低保護(hù)等級將可能的矛盾降到最低。同時,，為彌補避讓造成的保護(hù)地面積及質(zhì)量損失,，將擬建的并經(jīng)評估無找礦潛力的B級和C級保護(hù)地升級為A級保護(hù)地,。

2.2對保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)采取更加嚴(yán)格的管制措施

????美國內(nèi)政部對保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)設(shè)置了更為嚴(yán)格的管理要求，采取更高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境保護(hù)管理措施,，并每年進(jìn)行評估,。如規(guī)定“可以步行或依靠畜力進(jìn)入的礦區(qū)，新建的公路道路要嚴(yán)格進(jìn)行審批,；對礦區(qū)的水源使用權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格管理等”,。澳大利亞允許在保護(hù)地及周邊地區(qū)勘查開發(fā)石油等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)，但對礦山環(huán)境監(jiān)測,、環(huán)境恢復(fù)治理以及土地復(fù)墾等設(shè)立了更高的工作標(biāo)準(zhǔn),。通過對空氣、水,、土壤的綜合監(jiān)測分析,，了解和掌握礦產(chǎn)資源開發(fā)行為對野生動物遷徙以及人類活動產(chǎn)生的影響。澳大利亞《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定任何單位在勘查,、開發(fā)礦產(chǎn)資源時,，應(yīng)采取一切合理可行的措施，防止或盡量減少對環(huán)境的破壞,。在澳大利亞北領(lǐng)地的卡卡杜國家公園內(nèi)有世界第二大的蘭杰鈾礦,，政府為保障國家戰(zhàn)略資源安全一直允許其開發(fā)生產(chǎn)，但要求礦山對臨近的兩條河流進(jìn)行核污染監(jiān)測,。

2.3設(shè)置國家利益礦區(qū),，保障國家資源安全

????瑞典是歐盟領(lǐng)先的礦石和金屬生產(chǎn)國之一，并于20世紀(jì)提出了“國家利益礦區(qū)”的概念,，規(guī)定在國家利益礦區(qū)內(nèi)不得規(guī)劃以及允許可能妨礙資源開發(fā)利用的活動,。英國在其自然保護(hù)地內(nèi)設(shè)置礦產(chǎn)保護(hù)區(qū)，目的是避免建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源,。英國專門設(shè)立國家公園礦產(chǎn)規(guī)劃局,，確保在相關(guān)的土地規(guī)劃中礦業(yè)活動得到充分的考慮。澳大利亞是自然保護(hù)地礦業(yè)準(zhǔn)入政策較寬松的國家,，聯(lián)邦政府和州政府均實施“保護(hù)區(qū)多元規(guī)劃”政策,，在實際操作中除了個別特殊的保護(hù)區(qū)，幾乎不絕對禁止礦業(yè)活動進(jìn)入保護(hù)地,。

3?自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)權(quán)的處置措施成熟具體

3.1尊重已設(shè)礦業(yè)權(quán)的合法權(quán)益

????美國于1976年修訂《國家公園法》,，禁止在國家公園內(nèi)新設(shè)礦業(yè)權(quán)，但已設(shè)礦業(yè)權(quán)可以繼續(xù)保留,。對于既有采礦權(quán),，如果國家公園管理局認(rèn)為礦產(chǎn)開發(fā)將損害公園的價值或不符合公園的目的，那么國家公園管理局將尋求收購相關(guān)礦業(yè)權(quán),。在加拿大,，由聯(lián)邦環(huán)境局管轄的荒野保護(hù)區(qū)和候鳥保護(hù)區(qū)內(nèi)允許開展礦業(yè)活動。在其他自然保護(hù)地內(nèi),，對于保護(hù)地建立之前存在的礦業(yè)權(quán)經(jīng)審查批準(zhǔn)后做個案處理,，可以保留礦業(yè)權(quán)。澳大利亞2007年制定的《規(guī)劃和發(fā)展法》中明確規(guī)定：凡是獲得采礦租約的土地,，均被視為礦產(chǎn)資源保留區(qū),。

3.2依法對保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行征收和補償

????美國國家公園管理局如果認(rèn)定礦業(yè)活動損害公園的價值或不符合公園的建設(shè)目的，將通過收購的方式實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)退出,。澳大利亞自然保護(hù)地主管部門或政府有權(quán)對自然保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)進(jìn)行征收,。如，昆士蘭州所轄的弗雷薩島由于開發(fā)利用礦產(chǎn)資源導(dǎo)致了嚴(yán)重的環(huán)境問題,，聯(lián)邦政府直接干預(yù),，經(jīng)論證后關(guān)停了礦山企業(yè)，并對礦業(yè)公司進(jìn)行了賠償,，同時給予失業(yè)人員一定的補助,。加拿大不列顛哥倫比亞省制定了《礦業(yè)權(quán)補償規(guī)定》，按市場公允價值給予礦業(yè)權(quán)人補償,。

3.3通過協(xié)商解決矛盾問題

????在加拿大的國家公園管理中,，公眾的意見在計劃目標(biāo)和經(jīng)營管理計劃擬訂過程中均被列為重要的參考資料。在礦業(yè)權(quán)縮減面積或者直接退出的問題上,，西澳大利亞州,、昆士蘭州鼓勵礦業(yè)權(quán)人與政府聯(lián)系，通過協(xié)商達(dá)成一致意見,。加拿大聯(lián)邦政府與地方政府之間就自然保護(hù)地建立問題達(dá)成共識,，即原住民在自然保護(hù)地內(nèi)的礦業(yè)相關(guān)利益要通過談判解決。在英國,，如果礦業(yè)權(quán)持有者對保護(hù)地設(shè)立存有異議,，可以向自然保護(hù)委員會陳述其反對意見，通過再次協(xié)商仍不能達(dá)成一致意見的,，可上訴到法院,，由法院最終裁定。

3.4保障利益相關(guān)者的知情權(quán)

????加拿大選定“潛在”的自然保護(hù)地范圍后,，政府組織民眾全程參與評價論證,。在澳大利亞可通過網(wǎng)站查詢自然保護(hù)地的范圍、坐標(biāo),、禁止事項及法律依據(jù)等信息,。英國自然保護(hù)委員會除了發(fā)放自然保護(hù)地內(nèi)礦業(yè)活動許可外，還向社會提供宣傳,、咨詢等服務(wù),。南非在提交《環(huán)境影響評價報告》中,，要詳細(xì)敘述受益者和受影響者在整個評價過程中的參與過程，并說明問題是如何由受益者和受影響者提出的,。這些做法均切實保障了公眾的知情權(quán),、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

4?我國自然保護(hù)地礦業(yè)權(quán)退出機(jī)制構(gòu)建
4.1建立資源預(yù)警機(jī)制,，準(zhǔn)確研判資源安全問題

????礦業(yè)在完善工業(yè)體系,、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)城鎮(zhèn)化和提高人民生活水平等方面發(fā)揮了巨大作用,。我國目前各類自然保護(hù)地超過1萬個,，覆蓋了陸地面積的18%左右。隨著國內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線逐步劃定以及國土空間用途管制制度的建立,，會有更多的礦業(yè)權(quán)退出,，大宗礦產(chǎn)產(chǎn)能的下降，有可能改變國內(nèi)能源資源的供應(yīng)格局,。在“以國內(nèi)大循環(huán)為主,、國際國內(nèi)互促的雙循環(huán)發(fā)展的新格局”下，國內(nèi)礦產(chǎn)資源供給是國家安全和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的底線,。建議準(zhǔn)確研判國內(nèi),、國外兩個市場的礦產(chǎn)資源特別是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)以及大宗礦產(chǎn)的供應(yīng)形勢，在自然保護(hù)地內(nèi)區(qū)分不同情況研究制定分類處置政策,。

4.2建立調(diào)查評估機(jī)制,，作為分類處置依據(jù)

????在美國聯(lián)邦出臺的《國家環(huán)境政策法》中要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)“在進(jìn)行可能對人類環(huán)境產(chǎn)生影響的規(guī)劃和決定時，確保環(huán)境價值和經(jīng)濟(jì)技術(shù)問題一并得到適當(dāng)?shù)目紤]”,，以保證對可能帶來的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)影響做出充分的考慮和權(quán)衡,。建議我國應(yīng)設(shè)置專項，一是摸清自然保護(hù)地包括生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)的能源及礦產(chǎn)資源家底,；二是評估已有礦業(yè)活動產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益,、社會效益以及生態(tài)效益。綜合計算自然保護(hù)地設(shè)立和運營的機(jī)會成本,，作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)價值與礦業(yè)公共利益價值對比分析的依據(jù),。同時，對自然保護(hù)地建設(shè)涉及的戰(zhàn)略性和稀缺性的礦產(chǎn)項目進(jìn)行逐個評估,，作為分類處置的依據(jù),。

4.3建立協(xié)商博弈機(jī)制，保證訴求得到表達(dá)

????合法設(shè)立的礦業(yè)權(quán)能否得到有效保護(hù)涉及政府信譽與行業(yè)市場秩序,。工作中之所以產(chǎn)生“一刀切”的現(xiàn)象,，反映的是評價體系與博弈機(jī)制的欠缺。按照“五位一體”總體布局,，堅持生態(tài)優(yōu)先,，也要從經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的角度,，平衡相關(guān)方的利益訴求。建議對自然保護(hù)地內(nèi)需要退出的礦業(yè)權(quán)“建檔立卡”,，統(tǒng)一審核清理違法,、違規(guī)礦業(yè)權(quán)，對于合法設(shè)立的礦業(yè)權(quán),，地方政府要形成明確的處理意見。同時,，建立申訴渠道,，保證礦業(yè)權(quán)人能夠向相關(guān)管理部門提出符合自身利益的意見建議，以便于政府通過協(xié)商與礦業(yè)權(quán)人達(dá)成一致意見,。

4.4建立緩沖協(xié)調(diào)機(jī)制,，允許暫時保留礦業(yè)權(quán)

????引導(dǎo)已設(shè)礦業(yè)權(quán)有序退出自然保護(hù)地是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的需要，是基于落實國家戰(zhàn)略層面的考量,。減少政府行政決定執(zhí)行過程中的矛盾沖突,，對礦業(yè)權(quán)人財產(chǎn)權(quán)進(jìn)行必要保護(hù)。建議賦予行政機(jī)關(guān)暫停礦業(yè)權(quán)的權(quán)力,。在制度設(shè)計上可以參考美國內(nèi)政部的相關(guān)做法,。美國內(nèi)政部可以授予礦業(yè)權(quán)，但無法做出收回礦業(yè)權(quán)的行政決定,，只能暫停礦業(yè)權(quán)人執(zhí)行礦業(yè)權(quán)的權(quán)力,，時間可以長達(dá)20年。在暫停期內(nèi),，政府可以評價礦業(yè)活動對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響,，礦業(yè)權(quán)人也有充足的時間進(jìn)行申訴。通過設(shè)置緩沖期,，有助于減少政府與企業(yè)之間的矛盾沖突,。

4.5建立資源保障機(jī)制，設(shè)立“國家資源安全戰(zhàn)略保障區(qū)”

????保障國家資源安全不能僅看當(dāng)下的資源供給情況,，更重要的是摸清資源家底,，查明礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用潛力。我國成礦地質(zhì)條件好,、勘查潛力大的找礦遠(yuǎn)景區(qū)與生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū),、生態(tài)環(huán)境保護(hù)核心區(qū)高度重疊。對于國家緊缺,、對外依存度超過50%,、國內(nèi)具備較好找礦潛力的重要礦種，如石油,、鐵,、銅,、鋁、錳等重要戰(zhàn)略性礦種,，在保證綠色勘查,、綠色開采的前提下，在國土空間規(guī)劃和新一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃中劃定國家資源安全戰(zhàn)略保障區(qū),，設(shè)置更加嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件,，鼓勵各類資金投入風(fēng)險勘查。

摘自《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》2020,33（12）