2022年8月自然資源部出臺(tái)《關(guān)于開展不動(dòng)產(chǎn)登記隊(duì)伍作風(fēng)常態(tài)化建設(shè)的通知》（鏈接：自然資源部關(guān)于開展不動(dòng)產(chǎn)登記隊(duì)伍作風(fēng)常態(tài)化建設(shè)的通知）,，規(guī)定嚴(yán)禁違法違規(guī)辦理登記,，特別是涉及不動(dòng)產(chǎn)用途變化、分割或者合并等情形,，必須依據(jù)相關(guān)批準(zhǔn)文件辦理,，不得以不動(dòng)產(chǎn)登記代替審批管理。

自然資源部《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范》規(guī)定,，同一權(quán)利人分割或者合并不動(dòng)產(chǎn)的,，要按有關(guān)規(guī)定提交相關(guān)部門同意分割或者合并的批準(zhǔn)文件,。但都沒有明確相關(guān)批準(zhǔn)文件是什么，由哪個(gè)部門或者哪些部門出具,。

按照國(guó)務(wù)院55號(hào)令《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二十五條的規(guī)定,，土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物所有權(quán)分割轉(zhuǎn)讓的,，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市,、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準(zhǔn)。2002年國(guó)務(wù)院《關(guān)于取消第一批行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕24號(hào)）取消了住建部門對(duì)分割轉(zhuǎn)讓的行政審批,，自然資源部保留了土地使用權(quán)分割轉(zhuǎn)讓審批事項(xiàng),，但并無不動(dòng)產(chǎn)合并的審批要求。因此要求住建部門在法律上對(duì)不動(dòng)產(chǎn)分割合并出具批準(zhǔn)文件缺乏依據(jù),，各地實(shí)務(wù)操作中也不可行,。

在土地上建設(shè)需要根據(jù)詳細(xì)規(guī)劃出具規(guī)劃條件，并按照建設(shè)工程規(guī)劃許可的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè),。故每塊建設(shè)用地上都存在不同的規(guī)劃建設(shè)條件,，不能直接合并或者分割。另外各地在出讓土地時(shí)為招商引資,，有的會(huì)在土地出讓合同中約定能否分割合并以及自持年限要求,，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)將此權(quán)利限制記載于登記簿上，但江蘇蘇州等地法院判決該做法沒有法律依據(jù),，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)出讓土地的目的可能落空,。將出讓合同約定進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記有違物權(quán)法定原則么,？評(píng)最高法院公報(bào)案例

鑒于目前不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是自然資源局,，規(guī)劃職能已經(jīng)并入自然資源局，建議自然資源部明確由利用部門牽頭,，會(huì)同權(quán)益和規(guī)劃部門出具不動(dòng)產(chǎn)能否分割合并的批準(zhǔn)文件,。按照自然資源部辦公廳《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》,，對(duì)于限制轉(zhuǎn)讓或分割轉(zhuǎn)讓等規(guī)定應(yīng)寫入合同，落實(shí)分割轉(zhuǎn)讓審批,。在養(yǎng)老,、停車場(chǎng)、工業(yè)配套設(shè)施等土地供應(yīng)的文件中有很多要求不得分割登記的文件,，能否分割登記屬于行政監(jiān)管事項(xiàng),，因此由利用部門牽頭開展土地分割的審批。

權(quán)益部門和利用部門重點(diǎn)審查不動(dòng)產(chǎn)分割登記是否符合出讓合同約定及目的,，規(guī)劃部門重點(diǎn)審查分割合并后的不動(dòng)產(chǎn)是否符合詳細(xì)規(guī)劃,，能否獨(dú)立滿足規(guī)劃用途,，并重新出具分割合并后的規(guī)劃條件，確保不出現(xiàn)自建房分層登記后,，一樓將樓梯挪為他用,，二樓、三樓權(quán)利人只能搭梯子入戶的笑話,。部文件要求限制分割寫入合同,，落實(shí)審批。

有地方認(rèn)為根據(jù)房隨地走的原則和規(guī)定,，房屋分割轉(zhuǎn)讓即意味土地也分割轉(zhuǎn)讓,，未經(jīng)批準(zhǔn)構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓，違反國(guó)務(wù)院55號(hào)令分割轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)經(jīng)過批準(zhǔn)的規(guī)定,，屬于違法轉(zhuǎn)讓,。但自規(guī)局作出違法轉(zhuǎn)讓的行政處罰后被法院認(rèn)定程序有瑕疵被判決撤銷，實(shí)際上法院認(rèn)為不構(gòu)成違法轉(zhuǎn)讓,。

從不動(dòng)產(chǎn)登記實(shí)務(wù)上看,，房屋分割轉(zhuǎn)讓并不代表土地分割，不動(dòng)產(chǎn)單元是由定著物單元與宗地構(gòu)成,，不動(dòng)產(chǎn)單元設(shè)定與代碼編制規(guī)則（上）單元設(shè)定,，宗地上可以有多個(gè)定著物單元，定著物所有權(quán)人按份共有宗地的使用權(quán),，定著物分割并不代表土地使用權(quán)的實(shí)體分割,。之前土地和房屋分散登記時(shí)期，土地登記部門還有過土地分?jǐn)偟淖龇?，即將建筑物占宗地上總建筑物的比例作為該所有?quán)人占宗地面積的比例,，計(jì)算出面積,，作為土地分?jǐn)偟拿娣e,。但實(shí)際上這個(gè)面積算法是不準(zhǔn)確的，建筑物所有權(quán)人是按份額共有整塊宗地,，不區(qū)分具體位置和面積的,。在不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記時(shí)期已經(jīng)沒有適用的意義了。所以根據(jù)建筑物分割認(rèn)為土地使用權(quán)也隨之分割是不成立的,，作出的違法轉(zhuǎn)讓行政處罰依據(jù)不足,。特別是住建部已經(jīng)取消建筑物分割轉(zhuǎn)讓的審批了，依據(jù)該條限制建筑物分割轉(zhuǎn)讓已經(jīng)無法成立,。要避免出現(xiàn)當(dāng)事人申請(qǐng)分割登記無所適從的局面,，還是要在出讓環(huán)節(jié)依據(jù)供地政策將限制分割轉(zhuǎn)讓的約定寫入出讓合同，由利用部門落實(shí)履行分割轉(zhuǎn)讓審批的職責(zé),。

對(duì)于公寓式酒店,，土地用途是商服用地,，與住宅不同，從規(guī)劃功能上看是不能分割使用的,。所謂的公寓式提法,，都是開發(fā)商為了拉動(dòng)銷售打擦邊球搞出來的營(yíng)銷噱頭，也有故意混淆視聽叫做酒店式公寓的,，實(shí)際上都并非真正的公寓,，都是酒店的一種形態(tài)，沒有民用水電,，不是根據(jù)住宅的功能設(shè)計(jì),，不能煮食，應(yīng)當(dāng)一體使用,，不能獨(dú)立分割,。所以福建省自然資源廳印發(fā)《若干產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地管理分類目錄（2020 年本）》及2013年本都明確公寓式酒店出讓前未經(jīng)公告認(rèn)為可以分割的,，不得分割登記,。

有的企業(yè)明知道購買的是商服用地，為了套利,，故意做成公寓式酒店的形態(tài)出售,，不知情的住建部門也給予了預(yù)售許可。預(yù)售后開發(fā)商無法辦理分割轉(zhuǎn)讓登記,，涉及多個(gè)業(yè)主,，造成既成事實(shí)，以“營(yíng)商環(huán)境”或信訪壓力向政府申請(qǐng),，這個(gè)球就給了自規(guī)局,，一般在不動(dòng)產(chǎn)登記中心。

實(shí)際上如果違反合同不得分割轉(zhuǎn)讓的約定簽訂分割轉(zhuǎn)讓合同,，屬于違法轉(zhuǎn)讓的土地違法行為,。按照自然資源部《主要土地違法行為,、法律依據(jù)與法律責(zé)任》規(guī)定,，不符合法律規(guī)定的條件，違法轉(zhuǎn)讓以出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán),，屬于違法轉(zhuǎn)讓,。《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第三十八條規(guī)定,，下列房地產(chǎn),，不得轉(zhuǎn)讓：（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定禁止轉(zhuǎn)讓的其他情形。《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確,，未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資開發(fā),、利用土地的，土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓,。因此違反出讓合同禁止分割轉(zhuǎn)讓的約定分割轉(zhuǎn)讓的,，可以認(rèn)為屬于違法轉(zhuǎn)讓。

違法轉(zhuǎn)讓,，情節(jié)嚴(yán)重的,，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處非法轉(zhuǎn)讓,、倒賣土地使用權(quán)價(jià)額百分之五以上百分之二十以下罰金,；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處三年以上七年以下有期徒刑,，并處非法轉(zhuǎn)讓,、倒賣土地使用權(quán)價(jià)額百分之五以上百分之二十以下罰金。

《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》明確,，以牟利為目的,，違反土地管理法規(guī)，非法轉(zhuǎn)讓,、倒賣土地使用權(quán),，具有下列情形之一的，屬于非法轉(zhuǎn)讓,、倒賣土地使用權(quán)“情節(jié)嚴(yán)重”,，依照刑法第二百二十八條的規(guī)定，以非法轉(zhuǎn)讓,、倒賣土地使用權(quán)罪定罪處罰：

（一）非法轉(zhuǎn)讓,、倒賣基本農(nóng)田五畝以上的；

（二）非法轉(zhuǎn)讓,、倒賣基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上的,；

（三）非法轉(zhuǎn)讓、倒賣其他土地二十畝以上的,；

（四）非法獲利五十萬元以上的,；

（五）非法轉(zhuǎn)讓,、倒賣土地接近上述數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)并具有其他惡劣情節(jié)的,，如曾因非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)受過行政處罰或者造成嚴(yán)重后果等,。

對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)分割合并中可能涉及的消防或者結(jié)構(gòu)安全,，建議與公安部和住建部溝通協(xié)調(diào)，如果相關(guān)部門不要求進(jìn)行審批或者不愿不能出具審批文件，建議明確在分割合并不動(dòng)產(chǎn)時(shí)不要求其他部門的意見,。