三定方案是各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門,，對(duì)所轄范圍內(nèi)所有的黨政機(jī)關(guān),、群團(tuán)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等體制內(nèi)機(jī)構(gòu),，在單位初設(shè)或者機(jī)構(gòu)改革過程中有重大變更事項(xiàng)時(shí),，頒布實(shí)施的綱領(lǐng)性文件，是體制內(nèi)每一個(gè)單位的身份證,、戶口簿,。三定具體是指：定職能、定機(jī)構(gòu),、定編制,。三定方案是確定行政機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)邊界最根本最權(quán)威的法理依據(jù),。

對(duì)于住建部門的消防監(jiān)督管理職責(zé)，2019年3月27日,，中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部,、中華人民共和國(guó)應(yīng)急管理部聯(lián)合下發(fā)了《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部 應(yīng)急管理部關(guān)于做好移交承接建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)的通知》中有明確的規(guī)定：“為貫徹落實(shí)《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于調(diào)整住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部職責(zé)機(jī)構(gòu)編制的通知》和《中央編辦關(guān)于建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)劃轉(zhuǎn)核增行政編制的通知》（中央編辦發(fā)〔2018〕169號(hào)）要求，切實(shí)做好消防救援機(jī)構(gòu)向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門移交建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查驗(yàn)收職責(zé)工作”,。明確了住建部門承接了三項(xiàng)行政審批職責(zé),。

對(duì)于消防救援部門的消防監(jiān)督管理職責(zé)，根據(jù)中編辦發(fā)【2019】231號(hào)《中央編辦關(guān)于印發(fā)應(yīng)急管理部消防救援局,、森林消防局“三定”規(guī)定和消防救援隊(duì)伍,、森林消防隊(duì)伍總隊(duì)及以下單位機(jī)構(gòu)編制方案的通知》中《消防救援隊(duì)伍總隊(duì)及以下單位機(jī)構(gòu)編制方案》一、主要職責(zé)第二款“承擔(dān)火災(zāi)預(yù)防,、消防監(jiān)督執(zhí)法以及火災(zāi)事故調(diào)查處理相關(guān)工作,，依法行使消防安全綜合監(jiān)管職能，推動(dòng)落實(shí)消防安全責(zé)任制”,。明確了消防救援部門消防監(jiān)督執(zhí)法,、特別是行使消防安全綜合監(jiān)管等兩項(xiàng)重要的消防監(jiān)管職責(zé)，有觀點(diǎn)認(rèn)為： “消防救援局三定方案中有“依法行使消防安全綜合監(jiān)管職能”的新提法,?！熬C合監(jiān)管職能”源自《安全生產(chǎn)法》第九條。消防救援局隸屬于應(yīng)急管理部,，作為消防安全綜合管理機(jī)構(gòu),，在履行消防安全綜合監(jiān)管職能時(shí)，依據(jù)《消防法》,，更要依據(jù)《安全生產(chǎn)法》,，對(duì)各部門、各地方和各行業(yè),、各領(lǐng)域的消防工作進(jìn)行監(jiān)督,、檢查、指導(dǎo),、協(xié)調(diào)等宏觀指導(dǎo)和綜合管理,。地位提高了，擔(dān)子也重了,?！?/p>

小結(jié)：從中央編辦的三定方案來看，住建部門和消防救援部門的職責(zé)邊界是清晰的,，似乎并不存在所謂的消防安全監(jiān)管的“模糊地帶”,。

筆者有言在先,，無論提出如下何種應(yīng)對(duì)措施，都是治標(biāo)不治本的,，前述問題解決不了,，在實(shí)踐中都將是蒼白的。僅以消防工程未取得合法手續(xù)已投入使用問題為例,，來說明如何形成所謂閉環(huán),。

對(duì)消防工程未取得合法手續(xù)投入運(yùn)營(yíng)并存在火災(zāi)隱患的情況在各地消防監(jiān)督檢查中是比較常見的頑疾，這個(gè)違法行為在具體的監(jiān)督管理工作中包含以下幾個(gè)問題：

第一,、所謂的消防違法行為由誰來發(fā)現(xiàn),。

這體現(xiàn)的是一個(gè)行政監(jiān)督檢查權(quán)，先說結(jié)論,，這是消防救援機(jī)構(gòu)及公安派出所的執(zhí)法范圍,。依據(jù)《消防法》第四條“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)急管理部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級(jí)人民政府消防救援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施,?！睋?jù)此，并結(jié)合三定方案來看,，消防救援機(jī)構(gòu)應(yīng)體現(xiàn)并實(shí)現(xiàn)對(duì)消防安全的綜合監(jiān)管職能,。依據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第三十條 “公安派出所對(duì)群眾舉報(bào)投訴的消防安全違法行為，應(yīng)當(dāng)及時(shí)受理，依法處理,；對(duì)屬于公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)管轄的,，應(yīng)當(dāng)依照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》在受理后及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)處理?！币约暗谌粭l “公安派出所對(duì)單位進(jìn)行日常消防監(jiān)督檢查,，應(yīng)當(dāng)檢查下列內(nèi)容：（一）建筑物或者場(chǎng)所是否依法通過消防驗(yàn)收或者進(jìn)行竣工驗(yàn)收消防備案，公眾聚集場(chǎng)所是否依法通過投入使用,、營(yíng)業(yè)前的消防安全檢查”據(jù)此,，對(duì)于落實(shí)違法線索的兩個(gè)主要途徑：舉報(bào)投訴、日常行政監(jiān)督檢查,，住建部門都是沒有權(quán)力去參與的,。

第二、涉及消防的違法行為由誰來糾正,。

依據(jù)《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第三十三條“公安派出所發(fā)現(xiàn)被檢查單位的建筑物未依法通過消防驗(yàn)收,，或者進(jìn)行竣工驗(yàn)收消防備案，擅自投入使用的,；公眾聚集場(chǎng)所未依法通過使用,、營(yíng)業(yè)前的消防安全檢查，擅自使用,、營(yíng)業(yè)的,，應(yīng)當(dāng)在檢查之日起五個(gè)工作日內(nèi)書面移交公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)處理?！币约暗谑艞l“在消防監(jiān)督檢查中,，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對(duì)發(fā)現(xiàn)的依法應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即改正的消防安全違法行為,，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)制作,、送達(dá)責(zé)令立即改正通知書，并依法予以處罰,?！睋?jù)此，無論是責(zé)令改正,，還是涉及“限制開展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng),、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè),、責(zé)令關(guān)閉,、限制從業(yè)、罰款”的行政處罰,，根據(jù)《行政處罰法》第十七條“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施”,，住建部門對(duì)于涉及消防的行政處罰都沒有明確的授權(quán)（如前述的北京市人民政府的權(quán)責(zé)清單中,，住建部門是沒有涉及消防的行政處罰權(quán)的）,。

從制度設(shè)計(jì)來看，對(duì)于未取得合法手續(xù)投入運(yùn)營(yíng)的消防工程,，只能由消防機(jī)構(gòu)先責(zé)令停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),，倒逼行政相對(duì)人主動(dòng)申請(qǐng)行政審批,，并在這個(gè)過程中消除火災(zāi)隱患,，補(bǔ)齊合法手續(xù),，從而完成一個(gè)消防監(jiān)督管理的閉環(huán)。

第三,、執(zhí)法依據(jù)在改革后的存續(xù)問題。

《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部第120號(hào)令）在2019年消防改革后是否有效的問題,，目前沒有找到原發(fā)文單位廢止該法令的相關(guān)信息。

而在2021年12月由國(guó)務(wù)院督辦的《河南省柘城縣“6·25”重大火災(zāi)事故調(diào)查報(bào)告》第十五頁中對(duì)消防救援機(jī)構(gòu)的責(zé)任認(rèn)定,，依據(jù)的仍然是《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部第120號(hào)令）,，并在文件下方有如下引用注解：“15《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部第120號(hào)）第四條規(guī)定：消防救援機(jī)構(gòu)對(duì)公安派出所開展日常消防監(jiān)督檢查工作進(jìn)行指導(dǎo),，定期對(duì)公安派出所民警進(jìn)行消防監(jiān)督業(yè)務(wù)培訓(xùn),。”據(jù)此,，原公安部規(guī)章遲遲不改,，也導(dǎo)致執(zhí)法依據(jù)適用上受到嚴(yán)重影響,。消防機(jī)構(gòu)既然是綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)于住建部門是否也應(yīng)進(jìn)行指導(dǎo)和培訓(xùn),，住建部門作為行業(yè)主管部門是否也應(yīng)明確接受消防機(jī)構(gòu)的綜合監(jiān)管,，這些問題本來就難以落地,，再加之消防機(jī)構(gòu)和應(yīng)急管理部門的關(guān)系不明晰,，問題就變得更為復(fù)雜,。

總結(jié)：良法是善治之前提,，明確法制邊界是我們開展工作達(dá)到盡職免責(zé)的首要任務(wù),。消防救援,、住建部門是消防管理體系最重要的構(gòu)成,，理清這兩支隊(duì)伍的職責(zé)邊界,、做到各盡其職是做好消防管理工作的基礎(chǔ),。只有在這個(gè)基礎(chǔ)上我們才能共同合作,，住建部門盡職盡責(zé)做好工程建設(shè)環(huán)節(jié)的消防設(shè)計(jì)審查、消防驗(yàn)收備案抽查工作,，把一個(gè)安全合格的項(xiàng)目交到投入使用后的監(jiān)督檢查環(huán)節(jié),。正如周佑勇教授在《行政法基本原則研究》一書中所言：職權(quán)法定表明，任何行政必須具有法律的依據(jù)”,。這一本質(zhì)問題不解決,，對(duì)于在建建設(shè)工程以及交付使用的建筑物的消防監(jiān)督管理的影響，都將是致命的,。

消防管理是一項(xiàng)關(guān)涉基本民生的重大的,、艱巨的工作，需要我們通過一代一代的消防工作者（這不僅指消防救援機(jī)構(gòu)的人員）不斷地努力,，承擔(dān)好、完善好,、傳承好,，才能完成消防法的立法原意,，即保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全,。