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摘要：伍德羅·威爾遜在1885年發(fā)表的《國會政體》是美國政府體制研究的一部奠基之作,，在美國政治學(xué)和憲制史領(lǐng)域有深遠的影響力,。本文追溯威爾遜就任總統(tǒng)之前的學(xué)術(shù)經(jīng)歷,，討論《國會政體》的寫作背景與學(xué)術(shù)意義,，并將之與威爾遜就任總統(tǒng)之前的其他兩部相關(guān)著作——《內(nèi)閣制政府》與《美國憲制政府》——進行比較研究,，梳理威爾遜對當(dāng)時美國聯(lián)邦政府運作出現(xiàn)的國會一權(quán)獨大,、立法混亂、領(lǐng)袖缺失、權(quán)責(zé)脫鉤等弊病的批判，并分析威爾遜提出增強行政部門權(quán)威,、改革美國憲制的理由所在,。本文認(rèn)為，威爾遜的研究經(jīng)歷在幫助我們了解美國政治體制的演進和美國政治學(xué)學(xué)科起步的同時，也提供了一個觀察新型知識人如何在美國國家體制轉(zhuǎn)型時代扮演“國家建構(gòu)者”的角色的機會,。 本文原稿為[美] 伍德羅·威爾遜《國會政體：美國政治研究》中譯本（黃澤萱譯,，譯林出版社,，2019年）寫作的序言，修訂稿由《美國研究》2019年第4期發(fā)表。 
生活在一個世紀(jì)前的中國人對伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）的名字應(yīng)該不會感到陌生。1918年第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束之前,，威爾遜在美國國會發(fā)表演講,，提出了著名的“十四點計劃”（又譯“十四點和平原則”）,，呼吁在戰(zhàn)后建立一個長治久安的新國際秩序?！笆狞c計劃”中包含的“民族自決”原則對當(dāng)時飽受殖民主義和帝國主義欺辱的中國人尤其具有吸引力。我們甚至可以說,，正是這一原則和中國在巴黎和會上遭遇的外交失敗,，共同促成了“五四運動”在1919年的發(fā)生，而“五四運動”則代表了中華民族的一種集體覺醒,。一個世紀(jì)過去了,，民族自決仍然是當(dāng)今國際關(guān)系的基本原則之一，威爾遜是這一原則的始作俑者之一,，另外一位是列寧,。威爾遜同樣也改寫了美國歷史。他從1913至1921年任美國總統(tǒng),，而這八年恰好是美國“崛起”的關(guān)鍵年代,。在國內(nèi)，他延續(xù)了西奧多·羅斯福開啟的強總統(tǒng)執(zhí)政風(fēng)格,，乘進步主義改革之風(fēng),，針對美國在工業(yè)化時代出現(xiàn)的種種弊端,，在經(jīng)濟管制、金融管理,、反對壟斷,、勞資關(guān)系、促進公共福利和政府組織改革等方面實施了一系列的“新政”,，成就斐然,，影響久遠。在國際上,，他在西半球推行“道德帝國主義”,，擴張美國實力，并以捍衛(wèi)民主為名,，摒棄孤立主義外交傳統(tǒng),，將美國帶入第一次世界大戰(zhàn)之中，用“十四點計劃”挑戰(zhàn)舊的帝國勢力范圍劃分,，為美國最終在第二次世界大戰(zhàn)后成為國際秩序的制定者創(chuàng)造了先例,。盡管威爾遜的執(zhí)政和他作為總統(tǒng)對非裔美國人所持有的種族主義立場備受爭議，2018年的一次民意測驗仍然將他排列在美國“偉大總統(tǒng)”第二梯隊的首位,。[1]在45位美國總統(tǒng)中,，威爾遜是唯一的“學(xué)者總統(tǒng)”。獲如此稱謂,，并不僅僅因為他擁有哲學(xué)博士學(xué)位,，也不是因為他曾經(jīng)做過多年的大學(xué)教授和大學(xué)校長，而是因為他的確是一位名副其實,、頗有影響的學(xué)者,，在政治學(xué)、歷史學(xué)和公共行政管理學(xué)等領(lǐng)域都發(fā)表過極有影響力的學(xué)術(shù)著作,。本文將重點討論的《國會政體：美國政治研究》（以下簡稱《國會政體》）便是威爾遜發(fā)表的最重要的一部關(guān)于美國政體的研究作品,。[2]從政之前已經(jīng)著作等身，從政之后仍然筆耕不輟,，沒有任何一位其他美國總統(tǒng)有如此經(jīng)歷,。奧巴馬也是一位具有學(xué)者素質(zhì)的總統(tǒng)，在擔(dān)任總統(tǒng)前后都有學(xué)術(shù)發(fā)表,，但其學(xué)術(shù)成就和影響力無法與威爾遜相提并論,。[3]《國會政體》是威爾遜的第一部學(xué)術(shù)專著，也是美國本土學(xué)者在19世紀(jì)后期寫出的第一部研究美國政府體制的專著,。這部著作其實是威爾遜在約翰·霍普金斯大學(xué)的博士論文,，寫于1884年，1885年1月由霍頓米夫林出版公司首次出版，當(dāng)時威爾遜剛滿29歲,。在這部著作中,，威爾遜以英國議會作為參照，用清楚而生動的語言對美國國會的組織與立法進程做了細致的描述,，歷數(shù)國會“一權(quán)獨大”給美國政治帶來的體制弊端,，對制憲之父們引以為豪的制度發(fā)明——三權(quán)分立與制衡——提出了嚴(yán)厲、公開的批判,?！秶鴷w》出版之后，很快被正在起步的美國政治學(xué)奉為該領(lǐng)域的奠基作品之一,。在出版后的頭15年里,，幾乎每年都要重印，彰顯出其受歡迎的程度,。[4]21世紀(jì)與威爾遜寫作的時代已經(jīng)相去甚遠,，美國政府體制的實際運作（包括聯(lián)邦政府中立法、行政和司法三權(quán)之間的權(quán)力比重）也已經(jīng)發(fā)生了很多變化,，但《國會政體》的影響力依然不減,，仍然被美國政治和憲法研究列為必讀的經(jīng)典書目。年輕的威爾遜為何會寫作《國會政體》,？《國會政體》對美國政府體制和憲制研究有什么歷史和現(xiàn)實意義？我們今天為什么有理由去讀它,？對于大量的威爾遜和美國政治研究者來說,，這些問題相對于威爾遜的總統(tǒng)生涯來說似乎并不重要，甚至微不足道,。但如果我們換一種研究思路,，從美國政府體制的發(fā)展和美國政治學(xué)學(xué)科的演進切入，我們也許會發(fā)現(xiàn)威爾遜的《國會政體》和其他的相關(guān)寫作可以為我們了解他本人和他所處時代的美國政治提供極為豐富的信息,。更為重要的是,，研究《國會政體》的寫作及其歷史意義，對我們了解美國政治體制在19,、20世紀(jì)交匯時代的成長與轉(zhuǎn)型,，對我們認(rèn)識威爾遜等美國知識人在國家制度轉(zhuǎn)型的巨變時代如何扮演“國家建構(gòu)者”的角色，對我們了解美國社會科學(xué)（包括政府研究,、行政學(xué)等）在19世紀(jì)起步階段所經(jīng)歷的曲折與磨難等,，都具有極為重要的啟發(fā)意義。換言之,，《國會政體》在生動地講述美國政治如何在19世紀(jì)末陷入難局的同時,，也在多種層次上向我們暗示美國為何最終能夠或被迫或主動地破解體制難局。本文將大致勾畫威爾遜的學(xué)術(shù)經(jīng)歷，重點討論《國會政體》及他的其他兩部相關(guān)研究——《內(nèi)閣制政府》和《美國憲制政府》——的寫作與影響,，從而幫助我們更透徹地欣賞《國會政體》及它在美國政府體制研究學(xué)術(shù)史中的意義,。一從威爾遜的學(xué)術(shù)創(chuàng)作光譜來看，《國會政體》是他最重要的美國政體研究作品,，但卻不是他在這一領(lǐng)域的處女作,，也不是收官之作。要理解威爾遜寫作《國會政體》的歷史背景,，我們需要簡單回顧一下他的成長經(jīng)歷,，以及與《國會政體》的寫作密切關(guān)聯(lián)的《美國內(nèi)閣制政府》（以下簡稱《內(nèi)閣制政府》）的寫作。威爾遜于1856年12月出生于弗吉尼亞州,，此時距美國內(nèi)戰(zhàn)（1861~1865）的爆發(fā)不到五年,，由此可見，威爾遜的童年是在美國歷史上最血腥的內(nèi)戰(zhàn)年代中度過的,。他青少年時代則是與內(nèi)戰(zhàn)之后的重建時期（1863~1877）相伴,。在這期間，他和全家跟隨作為牧師和神學(xué)教授的父親輾轉(zhuǎn)于南部各州,，見證了重建政治在南部州的演繹,。也許是因為這個特殊的經(jīng)歷，威爾遜從很早就開始關(guān)注政治,。1873年,，17歲的威爾遜進入位于北卡羅來納州的戴維森學(xué)院，一年之后北上,，轉(zhuǎn)入同為長老會教派體系,、位于新澤西州的普林斯頓大學(xué)就讀。在完成四年大學(xué)學(xué)業(yè)之際,，威爾遜寫作了題為《內(nèi)閣制政府》的本科畢業(yè)論文,，并將論文投給《國際評論》（International Review）期刊。1879年8月,，《內(nèi)閣制政府》得以發(fā)表,，成為威爾遜學(xué)術(shù)生涯中發(fā)表的第一篇學(xué)術(shù)論文。[5]《內(nèi)閣制政府》篇幅不長,，嚴(yán)格地說,，算不上一篇內(nèi)容扎實的研究作品，更像是一篇火藥味十足的政治評論,，但其對美國國會眾議院立法程序的描述和批判卻給讀者留下深刻的印象,。《內(nèi)閣制政府》的內(nèi)容可大致總結(jié)如下：威爾遜開篇便提醒國人,，美國政治遭遇了信任危機,，因為偉大政治家的缺乏和國會的“輕率與愚蠢”，導(dǎo)致美國人不僅失去了對掌權(quán)者的信任，也失去了對政府原則的信任,；在威爾遜看來,，激進重建（Radical Reconstruction ）賦予南部黑人以選舉權(quán)的做法是極為錯誤的，釀成了當(dāng)時美國政治中的一個“弱點”,，[6]但真正對美國政體形成威脅的卻是因國會的集權(quán)而產(chǎn)生的體制“暴政”,，即國會同時掌握了聯(lián)邦政府的立法權(quán)和行政權(quán)；與此同時,，國會的立法過程顯得混亂無序,，沒有統(tǒng)一的目標(biāo)和意志，立法權(quán)被分散到眾議院的數(shù)十個常設(shè)委員會的手中,，而常設(shè)委員會的立法討論又是以不公開的方式進行的,，這些委員會既不對公眾負責(zé)，也不對聯(lián)邦行政部門負責(zé),，聯(lián)邦政府因此變成了一種既不被問責(zé),、也不負責(zé)的政府。[7]相比之下,，英國議會的內(nèi)閣制則呈現(xiàn)出另外一種政體模式：政府的部門首長都是由議會下院多數(shù)黨的領(lǐng)袖人物擔(dān)任,，因為他們同時也是下院議員，所以他們能夠參與立法,，并用專門知識對立法提供引導(dǎo)和咨詢,，內(nèi)閣制因此也成為一種負責(zé)任的政府模式。[8]在對英美體制進行比較之后,，威爾遜對美國政體進行了猛烈的批判：國會議員各自抱有私利,，包括總統(tǒng)在內(nèi)的行政部門首長被排除在立法程序之外，國會無法形成統(tǒng)一的立法目標(biāo),，也無法從全國利益的高度來協(xié)調(diào)各自為政的地方和群體利益,；在缺乏公開辯論,、公眾監(jiān)督的情況下,，國會常設(shè)委員會所壟斷的立法活動就變成了一種純粹的議員之間的利益交換活動。[9]在威爾遜看來,，美國體制面臨的“萬惡之首”（capital evil）是國會對行政部門的權(quán)力的侵占,，[10]為此他呼吁，美國人需要做出一個決斷,，要在一個有責(zé)任感的內(nèi)閣制政府與一個不負責(zé)任的“委員會政府”(committee government)之間做出選擇,，如果不對現(xiàn)有政體進行改造或錯過改革的時間，“我們的危險將會吞噬我們,，我們政治的疾病將會變成不治之癥”,。[11]22歲的威爾遜為何會選擇國會政治作為本科論文的題目？大部分的傳記作者沒有探討這個問題。根據(jù)我的閱讀,，我認(rèn)為有兩個直接的原因：一是重建政治的影響,，二是英國學(xué)者白哲特（Walter Bagehot）的寫作的影響。如前所述,，威爾遜的青少年是在重建的大背景下度過的,，雖然在他寫作本科畢業(yè)論文的時候，重建已經(jīng)結(jié)束兩年,，但由內(nèi)戰(zhàn)和重建帶來的南北之間的政治創(chuàng)傷遠未愈合,，激進重建對于南部白人來說仍然是一種揮之不去的陰影。重建是內(nèi)戰(zhàn)之后美國社會的不同力量——包括聯(lián)邦政府,、前南部邦聯(lián)勢力,、執(zhí)掌聯(lián)邦政府的共和黨（和黨內(nèi)各派）、民主黨,、從內(nèi)戰(zhàn)中獲得解放的非裔美國人,、在內(nèi)戰(zhàn)中被剝奪了奴隸財產(chǎn)的前奴隸主、國會,、總統(tǒng),、聯(lián)邦最高法院、州政府,、甚至聯(lián)邦軍隊等——圍繞如何在戰(zhàn)后建立一個新的憲制秩序,、經(jīng)濟秩序和種族關(guān)系秩序而進行的一場激烈的、長達十四年之久的政治交鋒,；整個過程跌宕起伏,，波折不斷，使得重建從最初的由林肯和溫和派共和黨人預(yù)想的一場有限的憲制秩序調(diào)整轉(zhuǎn)化成為為一場由激進派和溫和派共和黨人聯(lián)手領(lǐng)導(dǎo),、前奴隸積極參與的“偉大的憲制革命”（great constitutional revolution）,，其結(jié)果是改變了戰(zhàn)前以二元聯(lián)邦制為特征的憲制秩序，建立了聯(lián)邦政府在保護公民權(quán)方面的崇高權(quán)威,、并將戰(zhàn)前由白人獨享的政治參與權(quán)通過黑人選舉權(quán)的強制實施變成一種跨種族民主的實踐,。[12]簡言之，重建——尤其是1867—1876年間的激進重建——是美國政治史上的一場革命,，正好發(fā)生在少年威爾遜心智成型的年代,，所以令他記憶深刻。作為南部白人,，威爾遜無疑分享了南部白人社會對重建政治的反感以及對黑人選舉權(quán)的堅決反對,，但令他感到最不能接受的是國會權(quán)力在激進重建時期的無限增大以及國會對總統(tǒng)權(quán)力的蔑視。1868年,，共和黨國會曾對民主黨人總統(tǒng)安德魯·約翰遜以違反國會法為罪名進行彈劾并在參議院進行審判,，雖然最終約翰遜以一票之差逃過了被解職的懲罰,，但在威爾遜眼中，對約翰遜的彈劾與審判給總統(tǒng)職位的尊嚴(yán)和權(quán)威都造成了不可彌補的傷害,。約翰遜之后的總統(tǒng)基本上都聽命于國會,、無法展示出林肯時代的總統(tǒng)權(quán)威。[13]在威爾遜看來,，這種“強國會”“弱總統(tǒng)”的政體模式是美國憲制發(fā)生了異化的表現(xiàn),，也是美國政體相對于英國政體來說更為失敗的體制原因。揭示美國政體的失敗根源,，便成為威爾遜自詡的使命,。如果沒有英國學(xué)者白哲特（Walter Bagehot）的著作《英國憲制》（The English Constitution）在1867年的發(fā)表和在19世紀(jì)70年代初的被引入美國，我們可能也不會看到《內(nèi)閣制政府》的寫作,。1865-1867年間,，白哲特在倫敦《雙周評論》（Fortnightly Review）上發(fā)表系列文章，討論英國憲制的結(jié)構(gòu)與運作,，題目包括內(nèi)閣政府,、王室、下議院,、上議院,、財政立法、英國憲制史等,，并且還對英美憲法做了對比,。這些系列文章在1867年結(jié)集出版，立刻成為了解英國憲制的暢銷書,，19世紀(jì)70年代初被引入美國之后,，也吸引了年輕的威爾遜。[14]威爾遜不僅成了白哲特的忠實讀者,，而且也將他視為導(dǎo)師與偶像,，甚至在文風(fēng)上也刻意模仿白哲特的筆調(diào)——直白、洗練,、警句連連,。[15]重建后期，從共和黨內(nèi)分離出來的,、以知識人為主體的自由派共和黨人（Liberal Republicans）也曾就重建的憲制問題大發(fā)議論,，但他們的批評多集中在對格蘭特政府的執(zhí)政和黑人選舉權(quán)帶來的問題之上,，[16]而威爾遜則從白哲特的著作中獲得靈感,，選擇從制度層面去探討當(dāng)時美國體制陷入亂象之中的原因，把矛頭指向大權(quán)在握的國會,。此刻的威爾遜在寫作上還處于“照葫蘆畫瓢”的階段,，他借用白哲特對英國體制進行剖析的思路與視角,，來剖析和批評美國體制，雖然他開出的藥方——將內(nèi)閣制政府模式引入美國國會——顯得過于簡單和一廂情愿,，但在當(dāng)時提出這一點仍然是需要有勇氣的,。二如果將1879年出版的《內(nèi)閣制政府》與1885年出版的《國會政體》做比較，我們會發(fā)現(xiàn),，兩者在主題,、內(nèi)容和論點上有密切的聯(lián)系，甚至可以說,，《內(nèi)閣制政府》是《國會政體》的先聲,，《國會政體》則是《內(nèi)閣制政府》的擴增版，其結(jié)構(gòu)更宏大,、敘述更詳盡,、批判也更深入，但兩者的立意和核心思想?yún)s如出一轍,。兩部作品的寫作相隔不到六年,，而這一階段正是新一輪的美國“國家建構(gòu)”處于醞釀和萌動的時刻。威爾遜應(yīng)該屬于新生代的“國家建構(gòu)者”（state-builders）群體中的一員,，盡管這個群體并不是一個有組織或有統(tǒng)一指導(dǎo)思想的群體,。除此之外，年輕的威爾遜自然也懷有一種希望出人頭地的雄心,。根據(jù)《伍德羅·威爾遜文集》的資深主編亞瑟·S.林克（Arthur S. Link）教授的分析,，威爾遜希望推動一場制度改革，倡導(dǎo)將經(jīng)過改良的內(nèi)閣制政體引入美國,，他甚至表示愿意成為這場改革的思想領(lǐng)袖,。[17]《內(nèi)閣制政府》發(fā)表之后，威爾遜緊接著又寫作了一篇名為《論論辯政府》（Government by Debate）的論文,，討論民意應(yīng)該如何在代議制政府立法過程中得到表達,，但這篇文章的運氣不佳，沒有得到發(fā)表,。威爾遜將此視為一種教訓(xùn),，向朋友表示要“在下次試驗中（使自己）得到更好的承認(rèn)”。[18]但他必須等待機會的出現(xiàn),。1879年威爾遜從普林斯頓大學(xué)畢業(yè)之后,，先是進入弗吉尼亞大學(xué)學(xué)習(xí)法律，隨后又到亞特蘭大與人合辦律師事務(wù)所,，但不到一年就放棄了,。他發(fā)現(xiàn)自己無法割舍對政治學(xué)和政治本身的熱愛，盡管父母不樂意,，他還是決定于1882年進入約翰·霍普金斯大學(xué)攻讀博士學(xué)位,。此時的霍普金斯是美國高等教育改革的先鋒,，雖然建立不久，但率先從德國大學(xué)引入研究生訓(xùn)練體制,，強調(diào)以科學(xué)主義和實證研究的方式來培養(yǎng)學(xué)生,，并將學(xué)術(shù)研究與解決現(xiàn)實問題的實際需要結(jié)合起來。它的教師隊伍中包括了一批新銳學(xué)者,，有從德國留學(xué)歸來的歷史學(xué)家赫伯特·戴克斯特·亞當(dāng)斯（Hebert Dexter Adams）,、新派經(jīng)濟學(xué)家理查德·伊萊（Richard Ely），還有像詹姆斯·布萊斯（James Bryce）這樣的外國學(xué)者,。學(xué)生中也不乏樂于接受新思想,、對改革充滿熱情而且具有遠大抱負的人。威爾遜在霍普金斯獲得了天時地利人和的寫作機會,。他決定以《內(nèi)閣制政府》和《論辯政府》兩篇文章為基礎(chǔ),，繼續(xù)對美國政府制度的研究，并希望將其提升到“理論”高度,。1882年,，他重讀了白哲特的《英國憲制》，因為這部書使用“新鮮的和原創(chuàng)的方法”從而使英國政治體制對于普通人來說變得通俗易懂,；威爾遜希望仿效這種風(fēng)格,，從美國人的角度寫出一部類似的作品，給那些每日還在盲目誦讀《聯(lián)邦黨人文集》的美國人帶來“一種啟示”,。威爾遜的更大雄心則是希望自己的寫作成為“國家治理（statecraft）必須依賴的一種知識資源”,。[19]在寫作策略上，他決定將先前的“說教式”（evangelical）改為“解讀式”（exegetical）,，不再提將內(nèi)閣制政府引入美國之類的建議,，而只是“致力于對國會政體做仔細的分析”；[20]他認(rèn)為這樣的安排可以使他的著作成為一種帶有歷史深度和政治洞見,、并“具有永恒意義的憲制批判”,，而不是一種追趕時髦、應(yīng)景而作的“政治小冊子”,。[21] 1883年夏,，在給未婚妻艾倫·阿克森（Ellen Axson）的信中，威爾遜毫不掩飾地表達了他的雄心壯志：希望做出一種前人從未嘗試過的學(xué)問,，即“研究我們體制的哲學(xué)”,，不是研究抽象的政治哲學(xué)，而是研究那種“實踐中的和能引人發(fā)生聯(lián)想的”政府制度的運作,，因為后者才是“政治學(xué)的核心內(nèi)容”,。[22]在這樣的雄心與理想的推動下，威爾遜于1884年1月開始寫作,，一鼓作氣,，僅用九個月的時間便完成了書稿。《國會政體》的主標(biāo)題是“Congressional Government”,，中文版譯者黃澤萱將它譯為“國會政體”,，而不是“國會政府”，很有深意,，應(yīng)該說是準(zhǔn)確地捕捉到并反映了威爾遜的原意,。一字之差，韻味有別,，意境也不同,。威爾遜的副標(biāo)題是“美國政治研究”，有些夸大,，全書討論的重點應(yīng)該是國會政治,。在1900年重印本的前言中，威爾遜自己也坦承,，該著不是一部對美國政治的全面研究,，而是針對美國政體在實踐中的那種“最突出特征”的研究，這個特征便是國會成為了“聯(lián)邦制的中心和主導(dǎo)權(quán)力”,。[23]章節(jié)設(shè)計也表現(xiàn)了威爾遜的意圖,。全書六章，除導(dǎo)言和結(jié)語各占一章之外,，正文四章,，其中三章（第二至第四章）分別討論眾議院、眾議院籌款與撥款委員會和參議院,，第五章討論行政部門,。從結(jié)構(gòu)看，與白哲特的《英國憲制》頗為相近,，但并不像《英國憲制》覆蓋的主題那樣全面,，因此它更像是《內(nèi)閣制政府》的一個大型增訂版。盡管如此,，《國會政體》具有的價值與光輝并不因此而黯然失色,，相反，正是因為它采用了比較制度研究的視角,，對國會政治的運作做了一種解剖學(xué)意義上的描述和分析,，深刻地揭示了美國政體面臨的體制困境，并發(fā)出了改革舊憲制的號召,，它成為同代和后來人認(rèn)識美國政治體制的運作,、了解早期美國憲制歷史的一部經(jīng)典讀本。受白哲特的影響,，威爾遜將憲法的核心問題界定為“權(quán)力的設(shè)置,、定位與運作”,，依此設(shè)定，三權(quán)分立與聯(lián)邦制是美國憲法原始設(shè)計中的“最關(guān)鍵的內(nèi)容”,，也被后人奉為一種“模范政體”,，但在現(xiàn)實政治中，國會已經(jīng)占據(jù)了絕對上風(fēng),，其意愿也就成為所有立法的唯一動力來源,，三權(quán)制衡與聯(lián)邦制等原始憲法原則已經(jīng)被“國會至高無上的體制”所取代。[24]在第二,、三章中,，威爾遜描述了國會擴權(quán)、侵權(quán)的過程,，并認(rèn)為國會濫用了憲法中關(guān)于“隱含權(quán)”（implied powers）的說法,，而聯(lián)邦最高法院對此竟予以默認(rèn)，其惡果是導(dǎo)致“立法權(quán)優(yōu)先”的實踐,，破壞了立法,、執(zhí)法和司法三權(quán)平等、相互制衡的原則,。參議院擁有批準(zhǔn)或反對總統(tǒng)提名的聯(lián)邦法官任命的權(quán)力,，實際上將法官的任命權(quán)控制在自己手中，脅迫總統(tǒng)按國會意圖來任命大法官,，這種做法不光侵犯了行政部門的權(quán)力,，而且也將總統(tǒng)從具有“第一等級尊嚴(yán)”的位置上拉了下來。國會還為了自己的政治需要,，行使起調(diào)查和管理行政事務(wù)的職能,，在威爾遜看來，這樣做法更是侵犯了行政部門的獨立性,，將總統(tǒng)及內(nèi)閣成員變成了按國會命令行事的“辦事員”,，內(nèi)閣成員也從總統(tǒng)的“顧問”變成了他的“同事”，總統(tǒng)職位的權(quán)威大大貶值,。[25]在這兩章中,，我們看到許多曾在《內(nèi)閣制政府》中出現(xiàn)的觀點，包括對英美體制的比較,。威爾遜認(rèn)為,，美國國會的眾議院與英國議會的下議院表面上都是立法機構(gòu)，但實際上卻是兩種完全不同的立法機構(gòu),；英國議會下院的多數(shù)黨在贏得選舉后成為當(dāng)然的執(zhí)政黨,，政府由執(zhí)政黨的領(lǐng)袖人物組成，議會的立法動議由內(nèi)閣部門首長（同時也是議會成員）提出，公開為立法活動“注入生命力”,，立法與行政部門通過內(nèi)閣成員身份的連接而轉(zhuǎn)化為一體,，內(nèi)閣的集體負責(zé)制則要求其成員在立法被證明是錯誤的情況下引咎集體辭職，所以英國的內(nèi)閣制政府是一個有效的,、負責(zé)任的政府,。[26]相比之下，美國國會眾議院把立法權(quán)劃分給47個常設(shè)委員會分管,，如同一個王國的財產(chǎn)被分散成為47份,，每個常設(shè)委員會都如同一個莊園法庭,，而委員會主席則如同負責(zé)掌管領(lǐng)地的貴族一般,，掌握了實際的立法動議權(quán)；眾議院議長雖然擁有任命常設(shè)委員會的權(quán)力,，但他卻無法建立起統(tǒng)一有效的立法規(guī)則,；其結(jié)果是47個常設(shè)委員會各行其是，不與其他委員會進行溝通和協(xié)商,，也不追求“共同的和互助的法案”,，“步調(diào)一致”成為一種奢望；況且,，各委員會的立法討論是以閉門會議的方式進行的,，所以公眾無法得知立法的內(nèi)容與細節(jié)，立法者也就逃脫了公眾的監(jiān)督,，美國政府則變成了一個“由國會常設(shè)委員會的主席組成的政府”,。[27]英美體制的差別也通過財政立法的程序表現(xiàn)出來。美國眾議院的籌款委員會與撥款委員會不僅掌握財政立法權(quán),，并且擁有優(yōu)先討論權(quán),，[28]但兩個委員會與其他委員會一樣，從提出立法預(yù)案到財政立法結(jié)束,，都是由委員會一手包干,，財政部長雖然每年向國會遞交財政需求的意見書，但他的意見并不成為國會委員會必須考慮的內(nèi)容,；如此一來,，在相當(dāng)長時間內(nèi)，聯(lián)邦政府的籌款與撥款要么是一種“猜測的結(jié)果”,，要么是“一團亂麻”,。在國會大權(quán)獨攬的情況下，委員會的議員們會毫無顧忌地進行“利益交換”（log-rolling）,，通過支持他人的立法要求來換取他人對自己的立法要求的支持,。[29]相反，英國的財政立法體制則極為透明而簡單：預(yù)算由一個獨立委員會提出，然后仔細征求各方意見和需求,，得到內(nèi)閣各部門的支持之后,，由財政大臣提出，整個內(nèi)閣也將對預(yù)算集體負責(zé),。[30]選民與立法過程脫節(jié)尤其令威爾遜感到憤怒,。他聲稱，英國體制將議會領(lǐng)袖,、行政首腦和政黨領(lǐng)袖合為一體,，公眾可以通過議員或政府來參與立法，立法也因此幫助鑄造了一種國家的整體感,，然而,，在美國“我們?nèi)狈σ环N構(gòu)成積極、有效的公眾意見的根本條件”,，而美國的政客“只能代表他們自己和緊緊跟隨他們的一小撮同事和朋友”,；[31]因為國會缺乏有效和具有連貫性的政治領(lǐng)導(dǎo)，選民覺得自己被背叛了,，眼睜睜地看著游說者們將國會變?yōu)橹\私的工具,，從而懷疑整個國會的政治信用。[32]威爾遜對參議院同樣充滿了失望,。在他看來,，參議員因為代表商業(yè)界的所有利益本應(yīng)成為一種鉗制力量，但因為參議員與眾議員的來源越來越相似,，兩院的功能也日漸趨同,，雖然“國家政治生活變得更加復(fù)雜，但我們卻未能產(chǎn)生新一代的,、能夠應(yīng)對變化條件下的政府管理的領(lǐng)袖人物”,，所以美國目前“沒有真正的領(lǐng)導(dǎo)力量”。[33]與此同時,，參議院因掌握了批準(zhǔn)或反對總統(tǒng)對行政部門首長的任命的權(quán)利,，同時也掌握了批準(zhǔn)或反對總統(tǒng)簽訂的外交條約的權(quán)力，所以時常對以此要挾總統(tǒng),，將后者變成“一個順從主人意愿,、時時處處服從主人的仆人”；參眾兩院因此而共同構(gòu)成了“不可一世的立法專制主義的內(nèi)在部分”,。[34]《國會政體》的第五章討論了美國政體中的行政部門,，這是令威爾遜覺得最失望的一個權(quán)力分支，威爾遜對它的描述也是全書中最不得力的一章,，遠不像對國會的分析那樣透徹,。在威爾遜看來,，1787年費城制憲會議設(shè)計了一套復(fù)雜的權(quán)力制衡體制，尤其是在總統(tǒng)選舉問題上——總統(tǒng)由總統(tǒng)選舉人選舉產(chǎn)生,，但總統(tǒng)選舉人在選出總統(tǒng)之后不再與總統(tǒng)本身發(fā)生任何關(guān)聯(lián),；行政部門的內(nèi)閣成員的任命要由參議院批準(zhǔn)，但參議院批準(zhǔn)之后便不再有控制行政部門首長的權(quán)力,；“制憲之父”們將權(quán)力分散在不同執(zhí)掌人的手中,，目的是防止不同利益聯(lián)合起來結(jié)成權(quán)力同盟；但政黨的出現(xiàn)打破了這些限制,，譬如政黨對總統(tǒng)選舉人的控制將后者變成了政黨代言人,，不再具有獨立聲音，完全淪為了政黨的工具,，[35]這一變化“激進地改變了憲法”,，[36]總統(tǒng)也因此變成了黨派政治的工具，不再具有原先設(shè)計中的獨立性,。[37]他同時指出,，由于行政首長任命程序上的多重鉗制,，造成了在行政官員任命和批準(zhǔn)過程中,，國會和總統(tǒng)面臨的難局，即它們都擁有部分而不是完整的權(quán)力,，這樣的局面之后導(dǎo)致雙方都不負責(zé)任的情況,。[38]討論至此，威爾遜已經(jīng)清楚地指出了美國政體的致命弱點：權(quán)力與責(zé)任脫鉤,。在任何健康的政體中,，威爾遜指出，“權(quán)力和因使用權(quán)力而含有的責(zé)任制”必須結(jié)合在一起,，統(tǒng)治者需要享有權(quán)力,，并因為享有權(quán)力而受到“極大的尊重”，但統(tǒng)治者同時也需要明白,，如果他濫用權(quán)力,，他將會受到無法逃脫的懲罰；美國聯(lián)邦體制的“根本缺陷”在于它的權(quán)力分散,、權(quán)責(zé)混淆不清,，因而造成濫用權(quán)力者不受懲罰的局面。這個缺陷的根源來自1787年制憲大會,，制憲者在發(fā)明了權(quán)力制衡,、為自己贏得成功的同時，也給他們的后代留下了無盡的麻煩,。[39]在著作的結(jié)尾部分,，威爾遜顯然急于表達一種時不我待的感覺：美國已經(jīng)進入全面工業(yè)化時代,，經(jīng)濟領(lǐng)域的立法變得越來越重要，憲法改革勢在必行,；[40]隨著美國的快速發(fā)展,、財富的日益積累、新邊疆的開辟,，不同地區(qū),、行業(yè)和利益集團是否能夠和諧發(fā)展完全取決于“聯(lián)邦政府的方法與政策”，而對于美國這樣一個地大物博,、但內(nèi)部不同區(qū)域的發(fā)展并不平衡的國家而言,，應(yīng)對新時代的發(fā)展需要，政府必須有能力做到“強大（strong）,、反應(yīng)迅速（prompt）,、具有應(yīng)變能力（wieldy）和高效（efficient）”；[41]但現(xiàn)有體制做不到這一點,，因此我們不能再“盲目地崇拜我們的憲法”,，而要睜開眼睛，“改正錯誤”,，將自己“從恐懼與驕傲中解放出來”,，而克服恐懼的第一做法就是不要懼怕對現(xiàn)有政體進行批判。[42]《國會政體》的出版為年輕的威爾遜贏得了他期望的名聲,。當(dāng)時最有影響力的知識人雜志《民族》（The Nation）將其稱為“美國出版界出版的關(guān)于政治主題的最重要著作之一”,。《明尼安納波利斯每日論壇報》認(rèn)為它是“自《聯(lián)邦黨人文集》以來最好的關(guān)于美國憲法的思辨性寫作”,。[43]布林茅爾學(xué)院（Bryn Mawr College）的校長詹姆斯·E.羅茲（James E. Rhoads）認(rèn)為該書可讀性強,，有利于受過教育的美國人了解美國政體的運作，為美國政治史研究做出了“有價值的貢獻”,。[44]威爾遜在霍普金斯的朋友,、英國學(xué)者布萊斯此刻正在完成兩卷本的《美利堅聯(lián)邦》（The American Commonwealth,1887年出版），他對《國會政體》的贊揚雖然很節(jié)制,，但認(rèn)為它“很有意思并富有指導(dǎo)性”,，并承諾會將這部“很有價值的寫作”推薦給在英國的朋友們。[45]馬薩諸塞州國會參議員喬治·弗里斯比·霍爾（George Frisbie Hoar）是國會共和黨的領(lǐng)袖之一,，稱《國會政體》是一部深思熟慮之作,，能夠幫助人們明白僅有區(qū)區(qū)幾頁紙的美國憲法是通過行政和立法部門對它的使用來展現(xiàn)生命力的。與此同時,，作為重建歷史的親歷者,，他也毫不客氣地指出威爾遜對圍繞1862年《法定貨幣法》的國會政治的理解是錯誤的。[46]無論在當(dāng)時還是在后來,，也有人對《國會政體》的原創(chuàng)性提出過質(zhì)疑,。19世紀(jì)70年代初,，《民族》雜志曾經(jīng)發(fā)表過批評國會常設(shè)委員會壟斷立法的文章，其中提出了權(quán)力必須與責(zé)任掛鉤的思想——“我們不能只是賦予權(quán)力而不要求責(zé)任”,。該雜志還在1873年4月發(fā)表過加梅里爾·布拉特福特（Gamaliel Bradford）關(guān)于內(nèi)閣制政府的文章,，其觀點與威爾遜的《內(nèi)閣制政府》有諸多共同之處，而后者后來還成為威爾遜在霍普金斯博士班的同學(xué),，但威爾遜在《國會政體》中并沒有提及這些材料對他的影響,。[47]林克教授推斷說，如果說威爾遜沒有讀到這些發(fā)表的觀點,，那是“不可思議的”,。但林克同時也確認(rèn)，《國會政體》的寫作從頭到尾都是由威爾遜獨自一人完成的,，沒有材料顯示他從霍普金斯大學(xué)的任何教授那里獲得過寫作上的幫助,。[48]三《國會政體》的出版使威爾遜一舉成名，成為新興政治學(xué)領(lǐng)域的全國知名學(xué)者,，也幫助他順利地找到了大學(xué)的教職,。他從霍普金斯大學(xué)獲得博士學(xué)位后，先是在布林茅爾學(xué)院教書,，經(jīng)過幾番輾轉(zhuǎn),，于1890年在朋友的幫助下，進入普林斯頓大學(xué),。在普林斯頓,，他先是擔(dān)任法理學(xué)和政治經(jīng)濟學(xué)教授,，1902年出任校長,，一直到1910年他競選新澤西州州長并成功當(dāng)選時為止。自1885到1910年的25年是威爾遜學(xué)術(shù)創(chuàng)作的高潮階段,。他在1890年出版了《國家》（The State）一書,，這是一部極受歡迎的政治學(xué)教材，威爾遜在其中挑戰(zhàn)了美國人懼怕和厭惡政府的傳統(tǒng)觀念,，提出政府是可以被用來醫(yī)治社會疾病和推進公共福利的,。威爾遜隨后出版了兩部美國歷史著作，分別是《分裂與聯(lián)合》（Division and Reunion, 1893）和《美國人民史》（History of the American People, 1902）,，在當(dāng)時的學(xué)界里得到了贊賞,。也就是在這一時期，威爾遜將注意力轉(zhuǎn)向行政學(xué)的研究,。這個被威爾遜稱為向“實踐科學(xué)”（practical science）的轉(zhuǎn)向自1885年《國會政體》脫稿之后就開始了,。當(dāng)年威爾遜寫了《統(tǒng)治的藝術(shù)》（The Art of Governing）一文，但此文未能得到發(fā)表,。威爾遜并沒有放棄,，利用1886年在康奈爾大學(xué)的演講機會,，就此題目新寫了一篇論文，并交由創(chuàng)刊不久的美國《政治學(xué)季刊》發(fā)表,。1887年這篇名為《行政學(xué)研究》（The Study of Administration）的長篇論文得以發(fā)表,，奠定了威爾遜在美國公共行政學(xué)領(lǐng)域的開拓者的地位。[49]《行政學(xué)研究》關(guān)心的問題是政府施政的正當(dāng)性和施政能力的建構(gòu),，用威爾遜的話說,，他希望探討（1）一個政府如何能夠做到既是“正當(dāng)?shù)摹庇质恰俺晒Φ摹保约埃?）一個政府如何能夠做到以最低的資源消耗獲得最大可能的效率,。[50]這些問題在威爾遜看來是極為重要的政治學(xué)問題,，因為政府的施政與運作是公權(quán)最明顯的表現(xiàn)形式，是“行動中的政府”（government in action）,；美國政治之所以出現(xiàn)腐敗,、混亂和低效，原因之一是美國人從未研究過行政問題,。他告誡說,，“操作一部憲法現(xiàn)在要比制定一部憲法更加困難”[51]，所以憲法的實施也是一個憲法問題,，但與此同時,，“行政領(lǐng)域是一個商業(yè)領(lǐng)域”，它包含了超越黨派政治的技術(shù)程序,，所以,，為了使政府有效，黨派控制的選舉政治必須與政府的行政運作區(qū)分開來,，而所謂行政研究,，就是“從混亂和試驗中找到具有科學(xué)精神、并建立在穩(wěn)定的原則基礎(chǔ)之上的”執(zhí)政方式,，從而使執(zhí)政與憲法的原則保持步調(diào)一致,。[52]對于當(dāng)時正在實施的文官體制改革，威爾遜認(rèn)為,，它是更大改革的前奏,，是在凈化“官場生活的道德氣氛”，最終目的是要使政黨政治與國家行政分離,，讓公權(quán)的行政機構(gòu)成為公共服務(wù)體制,，并贏得公眾的信任。這些理念與“科學(xué)治理”思想十分接近,，后者將成為威爾遜任總統(tǒng)時期進步主義者所信奉的金科玉律之一,。[53]令人略感意外的是，威爾遜在《行政學(xué)研究》中還提出了兩個頗為新穎的觀點,。第一,，他呼吁建立一種屬于美國的,、適用于美國本土的行政科學(xué)。他認(rèn)為,，長期以來美國學(xué)者都是在學(xué)習(xí)和使用歐洲的“科學(xué)”,，但歐洲的“科學(xué)”仍然是“一種外國科學(xué)”（aforeign science），它是為了歐洲的自我需要而設(shè)計的,，與美國國情并不沾邊,，美國是“一個復(fù)雜、多樣”而且權(quán)力高度分散的國家,，如果真的要采用歐洲的行政學(xué)的話,，“我們必須要將其美國化（Americanizing it），不僅僅是在語言形式上,，而且必須在思想,、原則乃至目標(biāo)上都將其徹底地（radically）美國化”[54]。這種在社會科學(xué)上的“民族主義”自覺與他寫作《內(nèi)閣制政府》時對英國政體的崇拜顯然有了明顯的變化,。第二,，他呼吁權(quán)力與責(zé)任掛鉤。這一思想他在《國會政體》中曾經(jīng)有所暗示,，在《行政學(xué)研究》中則和盤托出,。威爾遜認(rèn)為，權(quán)力本身并不是“危險”,，只有那種因過度分散而變得不負責(zé)任的權(quán)力才會成為一種危險,；所以權(quán)力、信任與責(zé)任必須連為一體,，這也是建立有效政府的關(guān)鍵所在,。他認(rèn)為，只有給予行政機構(gòu)的部門首長高度自由的任意權(quán),，他們才會有受到信任的感覺,，而一個部門首長所掌握的權(quán)力越大，他就越不可能濫用權(quán)力,，反而會變得更為警覺、更為冷靜,，視野也會更高,；而如果他的權(quán)力越小，他就越會感到自己的地位卑微和不受重視,，因此也更容易瀆職和玩忽職守,。[55]無獨有偶，就在《行政學(xué)研究》發(fā)表前的兩個月,，英國政論家和歷史學(xué)家阿克頓勛爵（Lord Acton）在給友人的信中寫下了時常為后人引用的名句：“權(quán)力易導(dǎo)致腐敗,，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”（Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely）,。[56]威爾遜并不這樣認(rèn)為，他似乎在反駁阿克頓的悲觀主義：權(quán)力并不必然導(dǎo)致腐敗和權(quán)力濫用,，如果將權(quán)力與責(zé)任掛鉤,，掌權(quán)者的權(quán)力越大，他的責(zé)任感也就越強,，而巨大的責(zé)任感可以對他形成一種阻止其濫用權(quán)力的道德壓力,。四直到1908年，威爾遜才有機會再度回到憲制研究領(lǐng)域,，發(fā)表《美國憲制政府》（The Constitutional Government in the United States）一書,，完成他的“憲制三部曲”中的最后一部。該書是威爾遜在哥倫比亞大學(xué)所做的系列演講集結(jié)而成,，從內(nèi)容到寫作都要比23年前的《國會政體》豐富許多,，展示了一個成熟的政治學(xué)者對美國憲制的看法。如果說《國會政體》是一部論戰(zhàn)式的政治學(xué)論文,，《美國憲制政府》則更像是一部面面俱到的大學(xué)教科書,，涵蓋了與憲制相關(guān)的八個主題，包括憲制的定義,、美國憲制的歷史演進,、總統(tǒng)部門、眾議院,、參議院,、聯(lián)邦法院、州與聯(lián)邦政府的關(guān)系以及政黨政治,。在內(nèi)容安排上,，《美國憲制政府》將總統(tǒng)部門放在了眾議院和參議院之前。威爾遜無疑意識到,，美國憲制已經(jīng)發(fā)生了許多變化,，總統(tǒng)職位的權(quán)力和威望通過共和黨人西奧多·羅斯福的執(zhí)政已經(jīng)得到了大大提升，而美國在國際舞臺上的崛起和國內(nèi)的進步主義改革都要求總統(tǒng)扮演更重要的領(lǐng)導(dǎo)角色,。雖然此時距離威爾遜入主白宮還有五年的時間,，《美國憲制政府》的寫作已經(jīng)表現(xiàn)了威爾遜對總統(tǒng)應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)力的期待。事實上,，他對憲制,、憲法和憲法的功能等也有了與先前不同的認(rèn)識。何謂憲制政府（constitutional government）,？威爾遜開篇便指出,，憲制不是指一個擁有成文憲法的政府，或一個事事遵循憲法條例來施政的政府；[57]憲制是一種建立在“統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間明確達成的理解之上”的一種制度,，它的核心原則是“政治自由”——即被統(tǒng)治者有權(quán)“根據(jù)需要和利益來修正（adjust）政府”,。[58]衡量一個政府是不是憲制政府，威爾遜說,，關(guān)鍵在于它是否為個人提供一種保護自己免受不正當(dāng)侵犯的工具和手段,，而這正是英美憲制主義的真諦所在——政府不是包辦一切的，而是為個人提供制度保障,，“讓每個人能夠做到自己照顧自己”,。[59]所以，在他看來,，一個理想的憲制體制應(yīng)該包括政治自由的原則,、一個法治政府、一個代表人民而不是代表政府的議會,、一個有效的行政機構(gòu)以及一個能夠反對政府武斷權(quán)威的獨立的司法機構(gòu),。[60]威爾遜的定義顯示，他至少拋棄了制憲時代的大部分憲制理論,，將政治自由界定為憲制的核心價值,，將政府的更新視為憲法的生命力所在。這些都反映出他所處的進步時代的改革精神,。與23年前寫《國會政體》相比,，民族國家（nation-state）的建構(gòu)更是西方世界政治的一種潮流，威爾遜對此有清楚的認(rèn)識,，并在《美國憲制政府》中強調(diào)了憲法在建構(gòu)民族國家時所具有的政治功能,。他認(rèn)為，1787年制憲的時候,，美國十三個州并不是“一個真正的政治共同體”,，而是許多個不同的單獨的共同體的集合，但因為聯(lián)邦憲法的實施,，美國逐步演變成為一個內(nèi)部在思想,、利益、原則和行為方式相同的國家,。[61]他對內(nèi)戰(zhàn)時期舊憲制秩序的失敗一筆帶過,，而是強調(diào)美利堅國家的一體性，這種立場與激進重建之中南部白人對聯(lián)邦的看法有了相當(dāng)大的距離,。與稍早的黑格爾,、馬克思一樣，他對國家的發(fā)展也采取一種社會進化論的看法,，但他將憲制視為國家發(fā)展的最高階段，因為只有在這一階段人民才會對自己的利益需求和政治權(quán)力的功用有清楚的認(rèn)識,，并擁有獨立自主的政治見解,，愿意跟隨自己選舉產(chǎn)生的領(lǐng)袖人物,；但他警告說，一個國家要達到憲制階段,，不能靠一時的沖動,，而是必須靠“實踐”、靠“漫長的經(jīng)驗養(yǎng)成和積累”,，而憲法的功能則幫助創(chuàng)造“共同的理解,、共同的利益、共同的愿望,、共同的習(xí)慣”,。與此同時，威爾遜也認(rèn)識到,，美國在表面上似乎已經(jīng)是一個“政治民族”,，但在內(nèi)部卻并沒有做到“完全的相融”，仍然“包含了處于不同發(fā)展階段的共同體”,。[62]那么,，誰能夠領(lǐng)導(dǎo)憲制國家的發(fā)展？威爾遜認(rèn)為,，非總統(tǒng)莫屬,。之所以如此，是因為總統(tǒng)是國家領(lǐng)袖,，是國家事務(wù)中“唯一的（代表）全國的聲音（national voice）”,，只有總統(tǒng)能夠指引人民發(fā)揮“國家的想象力”，因為他所代表的“不是某一選區(qū)的選民,，而是全體人民”,。[63]在這里，威爾遜借用《行政學(xué)研究》中闡述的觀點,，強調(diào)政治體制的發(fā)展不是依靠抽象理論的建樹而進行的,，而必須通過實際的“領(lǐng)導(dǎo)力和控制力”的展現(xiàn)才能實現(xiàn)，在這個過程中,，一個政治家（statesman）的能力（威爾遜稱之為“藝術(shù)”）就在于他能以一己之力將不同的政府部門融入（一種）有效的合作之中”,，從而去爭取共同的目標(biāo)。[64]威爾遜對總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)力的描述和期待,，并非是空穴來風(fēng),，他顯然從西奧多·羅斯福的執(zhí)政經(jīng)歷中，看到了總統(tǒng)在憲制國家的發(fā)展中可能發(fā)揮的巨大影響力,，而這一切在《國會政體》寫作的“弱總統(tǒng)”年代都是并不存在的歷史,。《美國憲制政府》對立法部門的討論基本延續(xù)了《國會政體》的思路。威爾遜仍然繼續(xù)批評國會的權(quán)力擴張、國會立法與公眾脫節(jié),，以及因權(quán)力分散而出現(xiàn)的國會“無領(lǐng)袖”狀態(tài),，但語氣已較從前大為緩和。[65]對聯(lián)邦司法機構(gòu)的討論雖然是新增內(nèi)容,，但威爾遜沒有將司法權(quán)放在權(quán)力博弈的層面上來展開討論,，而是更多地討論聯(lián)邦法院作為“我們整個體制的平衡器”的功能，以及法院如何在個人權(quán)利與政府權(quán)力之間始終保持一種“良好的平衡”,。[66]最具新意的是威爾遜對聯(lián)邦制和政黨政治的討論,。威爾遜之所以在《美國憲制政府》中新辟一章來敘述州與聯(lián)邦的關(guān)系，很可能與此刻南北區(qū)域的白人社會正在走向“和解”（reconciliation）的大環(huán)境有關(guān),。雖然沒有討論內(nèi)戰(zhàn)與重建的經(jīng)歷,，但威爾遜強調(diào)，州與聯(lián)邦政府的關(guān)系是“我們憲法體制中的根本問題”,，并指出美國歷史上“幾乎所有的大的內(nèi)部危機都是由州與聯(lián)邦的權(quán)利之爭而起”,。[67]在敘述聯(lián)邦制變化的歷史中，他指出州與聯(lián)邦政府之間的權(quán)力劃分并非是固定不變的,，而是一直處于動態(tài)之中,。但他也指出，聯(lián)邦權(quán)力的擴展很多情況下是以不通過憲法修正案的方式進行的,，盡管這一說法并不錯,，但無論是當(dāng)時還是后來的讀者會對威爾遜的這番議論感到吃驚，因為他忽略了重建時期的第十三,、十四和十五條修正案對聯(lián)邦制的革命性改變（也許威爾遜此刻仍然不愿意接受這種改變）,。與此同時，他再次重申憲法進化論的觀點——即憲法不是“一部干巴巴的法律文獻”,，而必須是“一輛生命之車'（a vehicle of life）,。“如同國家的生命在不斷發(fā)生變化一樣……對這部文獻（指憲法）的解釋也必須是變化的”,。[68]在指出聯(lián)邦政府權(quán)力不斷增大的同時,，威爾遜同時強調(diào)州在聯(lián)邦體制中的重要性，并對州與聯(lián)邦的關(guān)系做了一種非?！懊绹健钡慕庾x,。他認(rèn)為，美國憲制的獨特之處并不是聯(lián)邦政府的三權(quán)分立與制衡,，而是聯(lián)邦制內(nèi)的州和地方所擁有的“極度活力”（extreme vitality）,，正是州的自主與自立為美利堅聯(lián)邦的成長提供了源源不斷的力量。林肯在1861年的就職演說中曾對南部各州的州權(quán)至上理論予以駁斥,，提出聯(lián)邦先于州產(chǎn)生,，州不可能獨立于聯(lián)邦而存在,；威爾遜則將林肯的說法顛倒過來，認(rèn)為聯(lián)邦的基礎(chǔ)在于州,，各州通過制定自己憲法而首先得以誕生,，然后只是要求聯(lián)邦政府對州的聯(lián)邦成員的資格進行認(rèn)可——它們并不是在祈求聯(lián)邦政府賦予它們生存權(quán),，因為州本身就是而且已經(jīng)是一個由內(nèi)力而不是由外力推動而誕生的政治共同體,。威爾遜甚至比喻說，美國體制下存在多個“政治實體”（commonwealths）,，它們不是因為受到邀請而來加入聯(lián)邦這個“人工建構(gòu)的花園”的,，相反，它們是自發(fā)產(chǎn)生的,，換言之,，州的誕生是“在自由空氣養(yǎng)育下生活的人們所具有的一種不可遏制的天性使然的結(jié)果”。州的自發(fā)性和多元性給了美國憲制體制極大的“彈性”,，所以聯(lián)邦制對于美國政體來說是一種正常而自然的體制,。[69]這里我們看到，威爾遜對聯(lián)邦制的態(tài)度與23年前寫作《國會政體》時也有了明顯的變化,。政黨與憲法的關(guān)系是威爾遜在《美國憲制政府》中討論的最后一個主題,。在這里，他摒棄了早年對政黨政治的批判,，反而將政黨視為建構(gòu)國家政治共同性的一種重要機制,，因為“沒有政黨，全國的選民就無法聯(lián)合起來,，針對具有全國意義的問題形成一種全國性的判斷”,。如同對總統(tǒng)的作用具有新認(rèn)識一樣，威爾遜將政黨也視為一種“國家建構(gòu)者”（nation-builder）,。他認(rèn)為,，在美國發(fā)展的一百多年的歷史上，如果沒有組織有序的政黨,，利用它們的廣大而細密的組織網(wǎng)絡(luò),，將碎片式的和千差萬別的地區(qū)利益與情感整合起來，美國很難形成統(tǒng)一的國家發(fā)展規(guī)劃,。他甚至認(rèn)為,，美國之所以沒有出現(xiàn)分崩離析的狀態(tài)，是因為政黨的紀(jì)律和熱情“將我們維系在一起”（held us together）,。[70]在《美國憲制政府》的結(jié)尾,，他再次強調(diào)憲制的核心內(nèi)容——“統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的理解”，正是因為在每次面臨“事物轉(zhuǎn)折”的時候,，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者相互之間都需要達成“一種新的,、友好的和容易獲得的……理解”,，憲制政府的生命力才能不斷得到更新。[71]五對威爾遜來說,，《美國憲制政府》的寫作與出版具有非同尋常的意義,。它是威爾遜在美國政治體制研究領(lǐng)域的收官之作，雖然名氣上最終沒有超越《國會政體》,，但卻更全面,、也更冷靜地描述了美國政府制度的結(jié)構(gòu)與運作。更為重要的是,，它完成了威爾遜自年輕時代就擁有的一個夙愿——寫一部可與白哲特的《英國憲制》相媲美的美國憲制著作,。也許，這個夙愿對于威爾遜來說已經(jīng)不再像20年前那樣重要和激動人心,，此刻的他已經(jīng)在思考跨入人生的另外一個階段——從憲制的研究者變成憲制的實踐者,。《美國憲制政府》發(fā)表兩年之后,，威爾遜被新澤西州的民主黨政黨大佬相中,，推薦他競選州長。1910年,，威爾遜就任新澤西州州長,，在兩年的時間內(nèi)實施了一系列反映進步主義精神的改革。1912年他被視為進步主義運動的同盟者,，在共和黨發(fā)生分裂的情況下,，當(dāng)選美國總統(tǒng)，并在1916年成功地連選連任,，在美國進步時代的政治和經(jīng)濟改革歷史上留下了光輝但也不乏爭議的一頁,。然而，1919年當(dāng)他從巴黎和會帶回他為之付出許多心血的《凡爾賽和約》,、提交給國會參議院批準(zhǔn)的時候,，他卻遭遇了政治生涯中的最大挫敗——參議院拒絕批準(zhǔn)《凡爾賽和約》。1879年,，威爾遜的大學(xué)畢業(yè)論文《內(nèi)閣制政府》對參議院掌握的對外條約審批權(quán)進行了猛烈的抨擊,，當(dāng)時《國際評論》雜志的主編小亨利·卡波特·洛奇（Henry Cabot Lodge, Jr）接受并發(fā)表了威爾遜的論文。四十年之后,，兩人的交往發(fā)生了逆轉(zhuǎn),，已經(jīng)是共和黨參議員的洛奇在參議院領(lǐng)導(dǎo)了反對批準(zhǔn)《凡爾賽和約》的活動，斷然拒絕了威爾遜在國際政治中的最得意之作,?？偨y(tǒng)的權(quán)威無論如何強大，最終無法繞過三權(quán)分立與制衡所建立的制度溝壑,，威爾遜對此一定有一番五味雜陳的感想,。但不可否認(rèn)的是,，他從《內(nèi)閣制政府》到《國會政體》，再到《美國憲制政府》的寫作代表了對當(dāng)時的美國政體的一種誠實,、透徹,、具有深刻洞見的批判，這種批判幫助建構(gòu)了進步時代憲制改革的精神動力,，而進步時代則為現(xiàn)代美國的出現(xiàn)奠定了基礎(chǔ),。參考文獻[1]根據(jù)2018年的一項美國總統(tǒng)影響力的研究，在四十四位總統(tǒng)的“偉大性”（greatness）排名中,，威爾遜排在第11位,，次于位于前十名的林肯、華盛頓,、富蘭克林·羅斯福、西奧多·羅斯福,、杰斐遜,、杜魯門、艾森豪威爾,、奧巴馬,、里根和林頓·約翰遜。在同項測驗中的“民意反映最為分化”（most polarizing）的排名中,，威爾遜居第12位,。Brandon Rottinghaus and Justin S. Vaughn, “Official Results of the 2018 Presidents & Executive Politics Presidential Greatness Survey.” 參見: https://sps./politicalscience/files/2018/02/Greatness.pdf . [20180228] [2] Woodrow Wilson, Congressional Government: A Study in American Politics (Boston: Houghton Mifflin Company, 1900, first edition 1885). 中文譯本見：[美國] 伍德羅·威爾遜著，黃澤萱譯：《國會政體：美國政治研究》（南京：譯林出版社,，2019年）,。 [3]奧巴馬在2006-2017年之間，在同行評議的學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表過13篇學(xué)術(shù)論文,，包括2017年在《科學(xué)》（Science）期刊上發(fā)表的關(guān)于潔凈能源政策的文章,。參見: https://www./news/2016/07/13/president-obama-publishes-journal-article; http://science./content/early/2017/01/06/science.aam6284 [20180120] [4]在該書的1900年重印版中，威爾遜新寫了一個簡短前言,，使用的標(biāo)題是“第十五版前言”,，但嚴(yán)格地講，這里的“第15版”（fifteenth edition）,，應(yīng)該被理解為“第15次印刷” (fifteenth printing),，因為威爾遜從未對最初版本的內(nèi)容和文字做任何改動，而只是1900年重印本的前言中提及了美國政治自1885年以來發(fā)生的變化,。Woodrow Wilson, “Preface to Fifteenth Edition,” in Woodrow Wilson, Congressional Government: A Study in American Politics (Boston: Houghton Mifflin Company, 1900, c1885), pp. v-xiii. [5] Woodrow Wilson, “Cabinet Government in the United States,” in Woodrow Wilson, Selected Literary and Political Papers and Addresses of Woodrow Wilson, in Three Volumes, Volume I (New York: Grosset & Dunlap, 1926-1927), pp. 2~8. [6]這里,，我們看到生長在南部的威爾遜在政治上分享許多南部白人的重建觀，對由激進重建帶來的黑人選舉權(quán)（black suffrage）非常痛恨,，認(rèn)為剛剛獲得解放的黑人不配享有參與政治的權(quán)利,。這一觀點在威爾遜的其他寫作中多次表露出來,。 [7] Woodrow Wilson, “Cabinet Government in the United States,” in Woodrow Wilson, Selected Literary and Political Papers and Addresses of Woodrow Wilson, in Three Volumes, Volume I (New York: Grosset & Dunlap, 1926-1927), pp. 2~8. [8] Wilson, “Cabinet Government in the United States,” pp. 9~10, 16~17. [9] Wilson, “Cabinet Government in the United States,” pp. 13~15. [10] Wilson, “Cabinet Government in the United States,” pp. 25~27. [11] Wilson, “Cabinet Government in the United States,” p. 29. [12]關(guān)于重建憲制改革史的代表性研究，參見：Eric Foner, Reconstruction: America’s Unfinished Revolution, 1863-1877 (New York: Harper & Row, 1988), Chapters 2, 5~6; Michael Les Benedict, A Compromise of Principle: Congressional Republicans and Reconstruction, 1863~1869 (New York: W.W. Norton, 1974); Eric McKitrick, Andrew Johnson and Reconstruction, (Chicago: University of Chicago Press, 1960); Xi Wang, The Trial of Democracy: Black Suffrage and Northern Republicans, 1860~1910 (Athens: University of Georgia Press, 1997); Michael Vorenberg, Final Freedom: The Civil War, the Abolition of Slavery, and the Thirteenth Amendment (Cambridge: Cambridge University Press, 2001). [13]約翰遜之后的幾任總統(tǒng)——尤利西斯·S.格蘭特（Ulysses S. Grant,，1869~1877年在任）,、拉瑟福德·海斯（Rutherford Hayes，1877~1881年在任）,、詹姆斯·加菲爾德（James Garfield,，1881年在任）和切斯特·亞瑟（Chester Arthur, 1881~1885年在任）都是共和黨人，但都出于各自的原因一直處于弱勢地位,，史稱“弱總統(tǒng)”,。當(dāng)威爾遜寫作《內(nèi)閣制政府》的時候，正值海斯執(zhí)政期間,，雖然他的當(dāng)選是1876年總統(tǒng)大選僵局之后共和,、民主兩黨的“妥協(xié)”的結(jié)果，他并不是一味扮演“弱總統(tǒng)”的角色,；相反,，海斯在一系列問題上與國會進行了針鋒相對的權(quán)力斗爭。參見: Wang, The Trial of Democracy, Chapter 4. [14]Walter Bagehot, The English Constitution, 1st ed. (London: Chapman & Hall, 1867). 白哲特將英國憲制作為一種理想的政府模式,，然而,，就在該書出版的1867年，英國進行了19世紀(jì)的第二次議會改革,，擴大了選民隊伍,，一部分工人階級成員也被納入選民范圍之內(nèi)，為此白哲特感到非常意外,，并在1872年本書第二版的前言中對英國憲制的前景表示擔(dān)憂,。白哲特的這一憂慮也為威爾遜所分享，因為他一直認(rèn)為重建賦予黑人以選舉權(quán)是一個嚴(yán)重的錯誤,，在這個問題上,，他忠實地反映19世紀(jì)后期南部白人的政治觀點。 [15]這一點為許多威爾遜的研究者所注意到, 譬如, Arthur S. Link, Editorial Comments, in Woodrow Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, ed. Arthur S. Link (Princeton: Princeton University Press, 1968), p. 6. [16] John G. Sproat, “The Best Men”: Liberal Reformers in the Gilded Age (Chicago: University of Chicago Press, c1968, reprint, 1982); Wang, The Trial of Democracy, Chapter 3. [17] Arthur S. Link, Editorial Comments, in Wilson, The Papers of Woodrow Wilson,Volume 4, p. 6. [18] Woodrow Wilson to Robert Bridges, May 13, 1883, 引自: Wilson, The Papers of Woodrow Wilson,Volume 4, p. 6. [19] Woodrow Wilson to Ellen Axson, October 30, 1883, 引自: Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, p. 7. [20] Woodrow Wilson to Ellen Axson, January 1, 1884; Woodrow Wilson to Robert Bridges, November 19, 1884; 引自: Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, p. 7. [21] Woodrow Wilson to Richard H. Dabney, 引自：Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, p. 7. [22] Woodrow Wilson to Ellen Axson, October 30, 1883, 引自: Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, p. 7. 在這里,，我們可以看到白哲特對威爾遜的影響,。白哲特在《英國憲制》中告誡讀者不要被憲法的“文本描述”（paper description）所愚弄，而要關(guān)注憲法在“活生生的現(xiàn)實”（living reality）中是如何運作的,。Bagehot, The English Constitution, p. 1. [23]Woodrow Wilson, Congressional Government: A Study in American Politics (Boston: Houghton Mifflin Company, 1900, c1885), p. xv. [24] Wilson, Congressional Government, pp. 5~6, 11, 13. [25] Wilson, Congressional Government, pp. 23~24, 38, 43~47. 威爾遜在討論總統(tǒng)權(quán)力日漸式微時,，特別提到約翰遜總統(tǒng)與國會圍繞《聯(lián)邦官員任期法》（Tenure of Office Act）的斗爭以及對他的彈劾。 [26] Wilson, Congressional Government, pp. 117~119. [27] Wilson, Congressional Government, pp. 60~61, 69, 92, 98, 101~103. [28] Wilson, Congressional Government, pp. 72, 74. [29] Wilson, Congressional Government, pp. 161, 164, 168~69 [30] Wilson, Congressional Government, pp. 137~40. [31] Wilson, Congressional Government, p. 187. [32] Wilson, Congressional Government, pp. 188~189. [33] Wilson, Congressional Government, pp. 203~208, 218. [34] Wilson, Congressional Government, pp. 224~226, 231, 233. [35] Wilson, Congressional Government, p. 250. [36] Wilson, Congressional Government, pp. 242~243. [37] Wilson, Congressional Government, pp. 266, 268. [38] Wilson, Congressional Government, p. 277. [39] Wilson, Congressional Government, p. 284. [40] Wilson, Congressional Government, pp. 312, 314~315. [41] Wilson, Congressional Government, p. 317. [42] Wilson, Congressional Government, pp. 332~333. [43] August Heckscher, Woodrow Wilson (New York: Charles Scribner’s Sons, 1991), p. 76. [44] James E. Rhodes to Woodrow Wilson, Jan 30, 1885, 引自: Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, pp. 203~204. [45] James Bryce to Houghton, Mifflin & Company, April 17, 1885, 引自: Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, p. 495. 威爾遜與布萊斯在霍普金斯大學(xué)相識,，兩人的友誼一直延續(xù)到威爾遜任總統(tǒng)的年代,。 [46] George Frisbie Hoar to Wilson on Feb. 9, 1885, 引自: Wilson, The Papers of Woodrow Wilson, Volume 4, p. 231. [47] Arthur S. Link, Wilson: The Road to the White House (Princeton: Princeton University Press, 1947), pp. 17~18, 腳注69. [48] Link, Wilson: The Road to the White House, p. 19. [49] Arthur S. Link, “Woodrow Wilson and the Study of Administration,” Proceedings of the American Philosophical Society, Vol 112, No. 6 (Dec 9, 1968), pp. 431~433. [50] Woodrow Wilson, “A Study of Administration,” American Political Science Quarterly, Vol, II, No. 2 (June 1887), pp. 197-222, quote at p. 197. [51] Wilson, “A Study of Administration,” pp. 198~200. [52] Wilson, “A Study of Administration,” pp. 206, 210. [53] Wilson, “A Study of Administration,” pp. 210~212. [54] Wilson, “A Study of Administration,” p. 202. [55] Wilson, “A Study of Administration,” p. 214. [56] Letter of John Emerich Edward First Baron Acton to Archbishop Mandell Creighton, Cannes, April 5, 1887, in Lectures on Modern History, eds. John Neville Figgis and Reginald Vere Laurence (London: Macmillan, 1906); quoted from: https://oll./titles/acton-acton-creighton-correspondence#lf1524_label_010 [accessed 20180405]. [57] Woodrow Wilson, Constitutional Government in the United States (New York: Columbia University Press, original edition 1908, reprint 1961), p. 1. 中文譯本之一見：[美] 伍德羅·威爾遜著、宦盛奎譯：《美國憲制政府》（北京：北京大學(xué)出版社,，2016年）,。 [58] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 3-5, 10. [59] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 16, 18-19. [60] Wilson, Constitutional Government in the United States, p. 24. [61] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 36, 40, 46, 51, 53. [62] Wilson, Constitutional Government in the United States, p. 180. [63] Wilson, Constitutional Government in the United States, p. 68. [64] Wilson, Constitutional Government in the United States, p. 54. [65] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 87~88, 91, 105-107, 111. [66] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 143, 153~54. [67] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 173~174. [68] Wilson, Constitutional Government in the United States, p. 192. [69] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 182~83. [70] Wilson, Constitutional Government in the United States, pp. 217~18. [71] Wilson, Constitutional Government in the United States, p. 222.
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