1.1  國土空間品質內涵

國土空間品質是指一切自然,、社會、經(jīng)濟,、生態(tài)及政治等活動生存與演變的場所和環(huán)境質量,，是指吸引人來生活，在地方之間不可以移動運輸?shù)纳a服務,、公共服務,、生態(tài)系統(tǒng)服務、社會經(jīng)濟服務等的數(shù)量,、多樣性,、質量和可及性的總和，也內蘊著人在生產,、生活,、生態(tài)中的思想和認識。

本文認為提升國土空間品質應以生態(tài)文明建設為引領,、以人民為中心,、以空間為載體，讓人民更好地分享國土空間權利,，通過增強國土空間互補性,，協(xié)調三區(qū)三線，加快形成農業(yè)空間,、城鎮(zhèn)空間和生態(tài)空間3大空間格局,，塑造集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間和山清水秀的生態(tài)空間,。

1.2  國土空間品質提升與全域土地綜合整治的關系

全域土地綜合整治將是國土空間格局重構和品質提升的重要手段和途徑,，兩者之間存在不可分割的內在邏輯及互動關系。同時,，良好的土地整治可以正向推動優(yōu)化國土空間格局并予以反饋,，促進空間不斷向高級狀態(tài)演化,。

在理論引導、實踐支撐等多重因素的疊加效應下,，全域土地綜合整治被賦予新的內涵,。它是地方主體對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化所產生的村莊土地問題的能動回應,，是通過全域規(guī)劃,、整體設計、綜合治理,、多措并舉等手段,，依托政府力、市場力,、公眾力的驅動整合優(yōu)化土地資源,，通過用地數(shù)量、結構,、形態(tài),、規(guī)模等土地關系的重組，以及質量,、效益的提高來調整國土空間結構,、優(yōu)化國土空間組織、修復國土空間功能,、改善國土空間布局,，從而引導產業(yè)、資本,、技術等流動要素集中于村莊,，進而提升國土空間品質的實踐活動。其目標是在以人為本的基礎上,，聚焦農業(yè)功能空間,、城鎮(zhèn)功能空間、生態(tài)功能空間,，因地制宜調整用地,，提高區(qū)域資源的利用效率，修復退化受損的山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng),，建成農田連片高質,、建設用地集約集聚、生態(tài)環(huán)境綠色美麗的國土新格局,，以塑造集約高效的生產空間,、宜居適度的生活空間和山清水秀的生態(tài)空間，為支撐村莊高質量發(fā)展提供高品質適配空間,。

國土空間品質提升與全域土地綜合整治的關系

來源：筆者自繪,。

村莊全域土地綜合整治的對象范疇是國土空間,，是由山、水,、林,、田、湖,、草等要素形成的有機整體,。因此，全域土地綜合整治應遵循系統(tǒng)觀,、生命觀等理念,，從單一的要素修復向山水林田湖草等全要素的全地域、全部門,、全過程協(xié)同治理轉變,。

以國土空間品質提升為目標的村莊全域土地綜合整治系統(tǒng)性思路框架

來源：筆者自繪,。

自然地理的全地域和全流域是國土空間各要素的載體,，統(tǒng)籌考慮生態(tài)系統(tǒng)、農業(yè)生產和城鎮(zhèn)環(huán)境的空間結構完整性和整體性是系統(tǒng)完整地做好區(qū)域統(tǒng)籌治理的關鍵所在,。運行于國土空間規(guī)劃體系框架內的全域土地綜合整治具有系統(tǒng)性,、整體性和綜合性的特征。因此,，村莊全域土地綜合整治在縱向上需引導土地整治進行城鄉(xiāng)不同行政尺度的用地,、設施、產業(yè),、資源等要素的統(tǒng)一安排,，并從更高的層次上將城市與村莊作為一體的異質地區(qū)進行綜合研究，強調城鄉(xiāng)甚至更廣的整體尺度體系上的功能定位,，以解決城鄉(xiāng)協(xié)調問題,。而村莊全域土地綜合整治在橫向上則應聚焦3大功能空間即農業(yè)功能空間、城鎮(zhèn)功能空間,、生態(tài)功能空間的整治,。

村莊全域土地綜合整治是以山水林田湖草全要素為內容的綜合性實踐，也是在自然資源部統(tǒng)一管理和協(xié)調下,，推動土地產權和自然資源產權權屬更加清晰,，融匯更多的市場力量和社會資本，顯化并有效轉化成果價值的活動,。

全域土地綜合整治需構建以“政府為主導,、部門協(xié)同、上下聯(lián)動,、公眾參與”的全部門全過程協(xié)同治理的管理實施機制,，切實保障村莊土地利用和空間重構的良性循環(huán)與可持續(xù)發(fā)展,。全過程是指針對整治前、整治中,、整治后的全周期整治過程,，構建全面性、動態(tài)性的,，以深入調查,、客觀評價、科學規(guī)劃,、分期實施,、動態(tài)監(jiān)管、系統(tǒng)維護為內容的實施機制,。

村莊全域土地綜合整治在于通過農用地,、建設用地、生態(tài)用地等各類用地的重組和利用,，以及農業(yè)功能空間,、城鎮(zhèn)功能空間和生態(tài)功能空間的要素資源分配，實現(xiàn)國土空間品質的提升,。因此,，本文基于品質提升目標，重點提出以全要素為系統(tǒng)特征的村莊全域土地綜合整治內容體系,。主要包括以下3個方面,。

基于全要素的村莊全域土地綜合整治框架

來源：筆者自繪。

3.1  農用地整治

與傳統(tǒng)農用地整治以增加耕地數(shù)量為目標不同,，村莊全域土地綜合整治更注重全域農用地“數(shù)量,、質量、生態(tài)”三位一體發(fā)展,，主張通過用地整治保障糧食安全和供給,、促進規(guī)模集約經(jīng)營、提高農業(yè)生產效率和推動產業(yè)鏈高效發(fā)展,，以提高經(jīng)濟品質,、優(yōu)化農業(yè)功能空間、塑造集約高效的生產空間,。

（1）以耕地保護保障國家糧食安全

農用地整治的關鍵應緊扣“藏糧于地”戰(zhàn)略,，嚴格落實上級規(guī)劃下達的基本農田保護任務，合理運用基本農田及耕地占補平衡政策紅利進行調整,。對于已經(jīng)劃定的永久基本農田中存在的不實,、違法占用、嚴重污染的用地進行清退整改,，對于不符合要求的耕地或其他用地錯劃入永久基本農田的用地按照“總體穩(wěn)定,、布局優(yōu)化,、局部微調”的原則進行整改補劃，并建立新增耕地監(jiān)管和基本農田監(jiān)測體系,，以落實數(shù)量,，剛性管控，保障國家糧食安全,。

（2）以規(guī)模經(jīng)營形成農業(yè)生產合力

村莊全域土地綜合整治應綜合考慮地理環(huán)境背景和資源要素的流動和整合,，考慮村莊產業(yè)、用地發(fā)展方向和地類整體功能布局,，歸并零散農地,、整理破碎田塊和低效林草園地，調整地類結構,，形成農業(yè)生產合力,，提高生產效率。整治措施包括小田并大田,、集零為整,、多類優(yōu)化等。整治中,，應堅持村民主體地位,，通過合理的權屬調整來調整土地承包經(jīng)營權，使同一權屬主體的土地能夠集中連片分布,，并結合專業(yè)農業(yè)經(jīng)營公司或者村集體經(jīng)濟組織自發(fā)提出的自下而上的運作方式，實現(xiàn)土地的集中管理及產業(yè)現(xiàn)代化轉型,。

（3）聚焦質量提升多措并舉

村莊全域土地綜合整治中尤其要重視農地的質量提升問題,。需以工程措施與生物農藝措施相結合，開展農田基礎設施建設,；中低產田改造與高標準農田建設,；以及農田后期管護、建立農田綜合保護管理機制等,。多措并舉,，改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)由增加數(shù)量向數(shù)量,、質量,、生態(tài)綜合提高的轉變。

（4）探索多功能復合型整治模式

在如今生產過剩,、農產品價值不高,、土地價值靜態(tài)化的大環(huán)境下，村莊既要做好“護地”“營地”“養(yǎng)地”,，也應把握供給側改革機遇,，探索多功能復合型的“用地”整治模式,。可根據(jù)農地資源稟賦和區(qū)位條件,，科學定位農地功能與資源支撐力之間的匹配程度,，組合各類農作物的生產功能，推動輪作休耕與間作套種等技術措施,，發(fā)展農產品加工,、銷售、旅游等循環(huán)農業(yè)經(jīng)濟和綜合經(jīng)濟,，提升農用地系統(tǒng)的生態(tài),、景觀、游憩,、自然教育,、農事體驗等多重功能，促進一二三產融合,，提高附加值,。

3.2  建設用地整治

新時期全域土地綜合整治是以村莊發(fā)展的實際需求為基礎，以資源高效利用為重點,，提升國土空間質量,，提供高品質的適配空間支撐。是以提升社會品質為導向,，以“探索內涵式發(fā)展模式,、滿足公共服務需求、提升生活環(huán)境水準”為目標,，從而改善城鎮(zhèn)功能空間,，營造宜居適度的生活空間。

（1）以用地減量騰挪空間,，引導留用地指標落地

在村莊建設用地整治中,，減量主要表現(xiàn)在農村住宅用地和工業(yè)用地上，減量的關鍵在于提升用地效益,，過程應是動態(tài)的,、循序漸進的。一是宅基地減量,。二是低效工業(yè)用地減量,。三是對于村莊土地手續(xù)齊全但環(huán)保等方面不達標的“散亂污”用地，因公路改道,、截彎取直或水利設施升級而廢棄的基礎設施用地,，以及空閑的碎片化建設用地進行減量化。

通過減量騰挪出來的建設用地和空間指標應首先用于保障村莊新增建設項目的落地，以促進公共服務設施合理布局及生產資源優(yōu)化配置,；節(jié)余指標則以市場化方式公開交易,，用于城鄉(xiāng)范圍內的建設，推動城鎮(zhèn)資金和村莊土地要素的合理對流,，通過政策“疊加”,，將“人、地,、產,、資金”全面統(tǒng)籌。

（2）以存量盤活置換空間,，促進村莊配套服務完善

城鎮(zhèn)的虹吸效應驅動村莊人口,、資源外流，導致村莊閑置存量用地增加,。在整治中則可通過盤活存量用地,，改變村莊生產、生活方式,，為促進資源的重新配置和優(yōu)化利用創(chuàng)造條件,，以破解當前建設空間規(guī)模不足與村莊發(fā)展品質不高的難題。存量利用的手段是以用地和空間更新為主,，實現(xiàn)發(fā)展模式的轉型,。可對閑置住宅用地,、閑置工業(yè)用地等進行空間置換,。一方面通過“點狀供地”引導新產業(yè)新業(yè)態(tài)項目落地。另一方面,，著力保障村民基礎設施建設和公益事業(yè)用地,，為村莊公服配套提供用地支撐和空間載體。

（3）以提質換新優(yōu)化空間,，推動整體風貌協(xié)調合一

村莊是鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和人口集聚的主要空間載體，建設用地及其承載建筑的提質換新是支撐村莊發(fā)展,、優(yōu)化空間環(huán)境的現(xiàn)實需求,。其內容主要包括住宅用地農房翻建項目、工業(yè)用地保障線落實,、工業(yè)用地退二優(yōu)二,，以及其他建設用地提升。在整治的過程中,，需針對翻建建筑,，由政府介入，結合村民意愿，明確數(shù)量,、規(guī)模,、用地性質、設計方案,、建設時序,、測算資金。同時,，要積極利用村規(guī)民約進行引導,，廣泛發(fā)動村民主動參與、努力推動村民共治共享,，以留住村莊的“形”,，為建筑“換新顏”，提高廣大農民的生活質量,。

3.3  生態(tài)保護修復

新時期村莊全域土地綜合整治強化生態(tài)文明建設,，貫徹“山水林田湖草生命共同體”“青山綠水就是金山銀山”等理念，倡導人與自然和諧共生下的健康生態(tài)系統(tǒng),。統(tǒng)籌考慮人與自然的關系和區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的關聯(lián)性,，進行整村全域全要素整治。是以提升生態(tài),、文化品質為目標,，以“強化生態(tài)安全格局、優(yōu)化要素結構和功能,、重視景觀設計和風貌”為任務,，調節(jié)生態(tài)功能空間，締造山清水秀的生態(tài)空間的綜合實踐活動,。

（1）以嚴格用地管制守住國土底線

村莊生態(tài)保護修復是一項長期而復雜的系統(tǒng)工程,，需要加強頂層設計，進行嚴格的用地管控和用途管理,。整治對象包括生態(tài)保護紅線區(qū)域及其他具有重要生態(tài)價值的區(qū)域,，需明確其用地性質、規(guī)模,、管制要求,。

（2）以生態(tài)系統(tǒng)修復優(yōu)化山水功能

生態(tài)系統(tǒng)修復主要針對退化、崩潰,、受損的自然生態(tài)系統(tǒng)進行自然恢復,。整治時需根據(jù)現(xiàn)狀調查、生態(tài)問題識別與診斷結果精準施策,，實施山,、水,、林、田,、村有機要素系統(tǒng)修復,，以調整、優(yōu)化,、提高空間系統(tǒng)的整體功能,。

（3）以生態(tài)景觀重建塑造美麗國土

村莊生態(tài)保護修復既要注重保護，守住底線,，也要重視恢復村莊的生物生境,，重建生態(tài)格局。其內容主要包括兩個方面：一是生態(tài)景觀建設,，二是歷史文化保護,。

在國土空間規(guī)劃發(fā)展的背景下，開展全域土地綜合整治是落實國土空間規(guī)劃的重要戰(zhàn)略,，是土地制度創(chuàng)新的重要探索,，是推進生態(tài)文明建設的根本要求。通過全域土地綜合整治實現(xiàn)國土空間品質提升是本文的出發(fā)點,。全域土地綜合整治的構建是涉及多維度,、多層次、多領域的復雜系統(tǒng),，其宏觀縱向的系統(tǒng)路徑研究和微觀橫向的可操作性內容仍是未來一段時間內需要思考的重點,。同時未來全域土地綜合整治需要進一步涵蓋用地、空間,、資源要素,，并以一系列的制度構建為基礎，明確村莊整治的資金投入與經(jīng)濟來源,，助力品質提升目標的實現(xiàn),。