一,、佛山市城市更新現(xiàn)狀背景

截至2018年底，佛山市土地總面積3797平方公里,，建設(shè)用地面積已達1449.85平方公里,，占總面積38.18%，已遠超國際警戒線30%,，也遠高于珠三角平均土地開發(fā)強度16.8%,。其中禪城、南海,、順德建設(shè)用地規(guī)模已經(jīng)超過50%,，已逼近環(huán)境承載容量的極限。

佛山市建設(shè)用地現(xiàn)狀利用的特點是:

1,、城市空間破碎無序,，屢屢侵占生態(tài)空間,，生態(tài)結(jié)構(gòu)逐步侵蝕；

2,、現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模已突破土地利用總體規(guī)劃期末的用地規(guī)模,；

按照佛山市土地利用總體規(guī)劃，規(guī)劃期末建設(shè)用地規(guī)模為1397.86平方公里,，而現(xiàn)狀實際建設(shè)用地規(guī)模已突破土規(guī)規(guī)劃期末規(guī)模,。其中順德、三水兩區(qū)現(xiàn)狀建設(shè)用地已突破土規(guī)規(guī)劃期末規(guī)模,，禪城,、南海、高明也都逼近,。

3,、不斷被突破的土規(guī)要求。

現(xiàn)狀全市掛起用地已達240.17平方公里,，占市域面積的6.32%,。

與新增土地規(guī)模枯竭形成鮮明對比的是,，佛山存量更新資源規(guī)模巨大,，約占全市現(xiàn)狀建設(shè)用地規(guī)模的41.5%，佛山市約有80多萬畝需要改造,，目前僅改造約11萬畝,，盤活存量是未來佛山國土開發(fā)的重要路徑。而盤活存量,，舊廠房改造是最主要的途徑,，目前佛山市舊廠房規(guī)模約371平方公里，占全市城市更新資源的63%,；舊村居,、舊城鎮(zhèn)各占全市更新資源比例的14%和23%。一方面說明我市在上世紀末自下而上的發(fā)展中積累了大規(guī)模的低效工業(yè)用地,，另一方面也說明舊廠房改造是我市城市更新的重點領(lǐng)域,。

截至2018年10月底,，全市納入省國土資源廳的“三舊”改造地塊總用地面積57.03萬畝,，約占全市建設(shè)用地的26%，累計共啟動項目1570個,，總用地面積12.99萬畝,，占全部應(yīng)改造面積的23%，項目改造預(yù)算投入資金3123.83億元,。雖然改造規(guī)模巨大,，且連續(xù)獲得省三舊改造表彰,，但目前改造進度尚不足總規(guī)模的四分之一，城市更新任務(wù)仍然艱巨,。

佛山市現(xiàn)狀城市更新方式主要有四種,，一是原業(yè)主自行改造，佛山率先突出鼓勵原業(yè)主自行改造,，政府直接通過協(xié)議方式供地給原業(yè)主,，此種方式優(yōu)點是激發(fā)原權(quán)屬人改造意愿，加速推動改造進程,。二是掛賬收儲,，原業(yè)主達成一致的前提下向政府申請公開出讓，出讓金按比例分成,，此種方式優(yōu)點有激發(fā)原權(quán)屬人改造意愿,、公開出讓利益共享、落實和加快已批規(guī)劃實施,。三是公開轉(zhuǎn)讓,，政府同意免儲后，原業(yè)主一致同意前提下允許毛地出讓,，按比例分成,。此種方式優(yōu)點是激發(fā)原權(quán)屬人改造意愿、免于前期土地整理,、公開出讓,。四是引入前期投資人，引入前期投資人進行土地前期整理,，然后交由原業(yè)主開發(fā)或出讓,，投資人利益與原業(yè)主協(xié)商。此種方式優(yōu)點是激發(fā)原權(quán)屬人改造意愿,，引入市場參與前期整理,，較好的避免了釘子戶問題。

佛山市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局相關(guān)負責(zé)人表示,，佛山市全面開放協(xié)議出讓將對其它幾種方式均造成一定的沖擊,，其中沖擊較大的是掛賬收儲模式以及引入前期投資人模式，前者在規(guī)模和數(shù)量上勢必將減少,，后者則在新的政策下更傾向于打通一二級土地市場的整體開發(fā),，現(xiàn)行的改造模式轉(zhuǎn)向全面放開協(xié)議出讓后，面臨著規(guī)劃管控,、出讓方式,、出讓流程、地價計收等一系列的差距,。

二,、佛山市政府進行三舊改造的整體思路

佛山市政府進行三舊改造的整體思路是：

1,、 規(guī)劃先行

（1）規(guī)劃先行是指理順規(guī)劃體系，將城市更新嵌入控規(guī)改革創(chuàng)新,；

（2）以已批法定控規(guī)為前提,，編制科學(xué)合理的單元計劃、單元規(guī)劃后才允許項目改造,；

2,、公益優(yōu)先

公益優(yōu)先是指在三舊改造中確保公益性用地落實。為保障城市更新項目的公益性用地落實,，佛山市城市更新政策從以下方面著手：一是規(guī)劃層面以更新單元為基本單位,，并明確了雙15%（一是滿足單元總規(guī)模的15%，二是要滿足拆除重建范圍的15%）的底線要求和3000平方米的公共設(shè)施獨立占地要求,，其中工改經(jīng)營性開發(fā)項目（不含工改）且人均綠地指標(biāo)不達標(biāo)的應(yīng)提供不低于25%的公益用地,；二是明確分期開發(fā)建設(shè)中要優(yōu)先建設(shè)公益性設(shè)施，將公益性設(shè)施的控制要求明確進監(jiān)管協(xié)議中,；三是將在獎勵建筑面積等方面指定相關(guān)細則,，鼓勵原權(quán)屬人建設(shè)公益性設(shè)施。

3,、以產(chǎn)業(yè)提升和舊村改造為重點,。

（1）以村級工業(yè)園改造提升為主導(dǎo)方向

村級工業(yè)園是用地低效最突出的地區(qū)。佛山市現(xiàn)狀建設(shè)用地低效問題突出,，單位土地面積GDP產(chǎn)出為2.51億元/平方公里,，單位建設(shè)用地財政收入為0.4562億元/平方公里，而村級工業(yè)園是用地低效問題最突出的地區(qū),。

村級工業(yè)園普遍產(chǎn)業(yè)低端價值低,。集中了大量五金、紡織,、家具等傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)以及大良倉儲用地,，企業(yè)規(guī)模普遍小，產(chǎn)業(yè)附加值低,，如2017年村級工業(yè)園內(nèi)百萬納稅企業(yè)的納稅額僅24.28億,，只占全市百萬納稅企業(yè)納稅額的10%。

村級工業(yè)園規(guī)模大,，效率低,，是未來建設(shè)用地提質(zhì)增效的關(guān)鍵區(qū)域。

（2）以中心城區(qū)的舊村居改造為重點區(qū)域

中心城區(qū)舊村居規(guī)模較大且低效,。佛山市中心城區(qū)的城中村規(guī)模較大,，約為42平方公里，同時現(xiàn)狀容積率并不高,，用地總體較為低效,，中心城區(qū)城中村總建筑面積約為4296萬平方米，平均容積率僅約1.02,。

三,、佛山市三舊改造核心政策

佛山市政府針對三舊改造制定了一系列政策，其中核心政策包括以下幾方面：

1,、產(chǎn)保區(qū)政策

（1）佛山市現(xiàn)狀低效工業(yè)規(guī)模較大,。

佛山市現(xiàn)狀建設(shè)用地面積1403平方公里，現(xiàn)狀工業(yè)用地規(guī)模495平方公里,，占比35%,。一方面現(xiàn)狀工業(yè)用地規(guī)模大，比例遠超國標(biāo)30%,；另一方面,，大規(guī)模的工改商住如不加以限制和引導(dǎo)，可能會動搖佛山制造業(yè)立市的基礎(chǔ),。

（2）科學(xué)劃定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模,，建立空間數(shù)據(jù)庫。

劃定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模第一步是根據(jù)鎮(zhèn)的規(guī)模定總量,，第二步是建數(shù)據(jù)庫,，落空間。做到“一保,、兩減,、一加”，一保是指保護重點發(fā)展園區(qū),，明確保留用地,，兩減是指減土規(guī)非建設(shè)用地、減不符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃結(jié)構(gòu),、不屬于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地,，一加是指加符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、屬于產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)用地,。

（3）劃定方案

劃定產(chǎn)保區(qū)產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模349.5平方公里,，劃定園區(qū)95個、街區(qū)141個,、地塊116個,。產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)模為100公頃以上，產(chǎn)業(yè)街區(qū)劃定規(guī)模為20-100公頃,，園區(qū)和街區(qū)范圍設(shè)定依據(jù)《廣東省產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設(shè)指引》,。產(chǎn)業(yè)地塊規(guī)模為2-20公頃，下限設(shè)定依據(jù)《佛山市南海區(qū)關(guān)于進一步推進城市更新（“三舊”改造）工作的實施意見》。另外還有村級工業(yè)園改造提升項目,，村級工業(yè)園改造提升項目指的是各鎮(zhèn)（街道）村（居）組集體建設(shè)用地范圍內(nèi)（可包括部分國有土地）,，占地面積30畝及以上的連片工業(yè)集聚區(qū)。

（4）分級情況

劃定一級管理區(qū)80.65%,，二級管理區(qū)19.35%,。一級控制線是為了保障城市長遠發(fā)展確定的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和重要的產(chǎn)業(yè)街區(qū)范圍界線，二級控制線是為了穩(wěn)定城市一定時期產(chǎn)業(yè)用地總規(guī)模,，未來逐步引導(dǎo)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)街區(qū)和產(chǎn)業(yè)地塊范圍界線,。

（5）配套棕線管理辦法

佛山市人民政府發(fā)布《佛山市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)佛山市城市棕線管理辦法的通知》（佛府辦（2018）28號）），將產(chǎn)業(yè)規(guī)模大小分為產(chǎn)業(yè)園區(qū),、產(chǎn)業(yè)組團,、產(chǎn)業(yè)地塊三類，城市棕線內(nèi)的產(chǎn)業(yè)用地實行規(guī)?？偭靠刂?、動態(tài)維護調(diào)整。該辦法將城市棕線分為兩級控制,，一級控制線是指為了保障城市長遠發(fā)展確定的產(chǎn)業(yè)園區(qū)和重要的產(chǎn)業(yè)組團范圍界線,。二級控制線是指為了穩(wěn)定城市一定時期產(chǎn)業(yè)用地總規(guī)模，未來逐步引導(dǎo)轉(zhuǎn)型的產(chǎn)業(yè)組團和產(chǎn)業(yè)地塊范圍界線,。

城市棕線原則上不得進行修改,，一級控制線確因省級及以上重大項目建設(shè)需要或急需完善市級公益性配套設(shè)施和城市公共服務(wù)功能等情況、二級控制線確因市級及以上重大項目建設(shè)需要或繼續(xù)完善片區(qū)公益性配套設(shè)施和城市公共服務(wù)功能等情況,，方可進行修改,。城市棕線的修改應(yīng)以區(qū)為平衡單位，在空間布局更優(yōu)化,、產(chǎn)業(yè)用地規(guī)模不減少的前提下進行調(diào)整,。

城市棕線內(nèi)不得新增開發(fā)商鋪住宅累經(jīng)營性房地產(chǎn)項目，城市棕線內(nèi)的用地除因公共服務(wù)設(shè)施,、市政和交通基礎(chǔ)設(shè)施,、綠地和廣場、租賃型住房等公共利益需要外,，原則上不得作為其他非產(chǎn)業(yè)用途,。單個城市棕線內(nèi)的產(chǎn)業(yè)用地總面積不得低于該城市棕線范圍面積的60%。

城市棕線內(nèi)除產(chǎn)業(yè)用地外不大于40%配套用地的具體準入要求,，具體如下：

①禁止規(guī)劃居住用地（R類）（租賃性住房除外）,。

②在滿足環(huán)保、安全防護,、消防等相關(guān)要求的前提下可規(guī)劃公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地（A類）.

③可規(guī)劃為工業(yè)倉儲用地配套服務(wù)的零售商業(yè)用地（B11）及餐飲用地（B13）,，但應(yīng)滿足《佛山市商業(yè)網(wǎng)點規(guī)劃修編（2016-2020）》中有關(guān)社區(qū)商業(yè)的規(guī)劃指引要求,，應(yīng)控制適當(dāng)?shù)囊?guī)模，不應(yīng)建設(shè)城市綜合體等大型商業(yè),；允許規(guī)劃公用設(shè)施營業(yè)網(wǎng)點用地（B4）,，但需滿足環(huán)保、安全防護,、消防等相關(guān)要求,。

④允許規(guī)劃道路與交通設(shè)施用地（S）,、公用設(shè)施用地（U）,、綠化廣場用地（G）。

2,、村級工業(yè)園

佛山市村級工業(yè)園207平方公里,，共1025個村級工業(yè)園，包括約11平方公里的零散用地,。村級工業(yè)園分類改造計劃: 產(chǎn)保區(qū)內(nèi)92.4平方公里,，其中拆除重建類42.89平方公里，綜合整理累49.51平方公里,。產(chǎn)保區(qū)外114.87平方公里,，其中復(fù)墾復(fù)綠類42.13平方公里，功能轉(zhuǎn)變類72.74平方公里,。

3,、城市更新實施意見

（1）規(guī)劃先行

規(guī)劃先行的核心是將城市更新規(guī)劃嵌入進我市控規(guī)改革創(chuàng)新的編制和管理體系中、建立以城市更新單元為基本單位,、以“更新單元計劃,、更新單元規(guī)劃為主要內(nèi)容”的城市更新規(guī)劃和開發(fā)建設(shè)體系。

（2）理順管理

把城市更新劃分為“計劃,、規(guī)劃,、實施、監(jiān)管”四大階段,，明確各階段城市更新管理的重點,，涉及到的管理事項和管理部門，構(gòu)建城市更新全流程管理體系,。

（3）產(chǎn)業(yè)提升政策

佛山市產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)提升政策主要呈現(xiàn)以下特點：

土地整合方面,，可以通過多種方式形成單一改造主體，允許更新項目范圍內(nèi)外建設(shè)用地憑證置換,，自主改造的歸宗免過戶,，可減免部分稅費。土地供應(yīng)方面,，允許通過公開出讓,、協(xié)議出讓、土地流轉(zhuǎn)等多方式供地。土地兼容方面,，允許兼容一部分生產(chǎn)生活配套,、行政辦公等設(shè)施，納入市綜合提升的村級工業(yè)園,，允許兼容不超過20%的研發(fā),、租賃住房、公共配套等計容建筑面積,。計劃規(guī)劃方面,，產(chǎn)業(yè)提升項目屬于城市更新單元計劃和規(guī)劃中的可簡化情形，計劃編制中不需要編制前期研究報告,。

（4）舊村改造

推動中心城區(qū)的舊村居改造是佛山市下階段城市誠信的重點領(lǐng)域,，政策方面給予一定優(yōu)惠，主要體現(xiàn)在兩方面,，一是舊村居認定,，允許宅基地搭配不超過總面積50%的其他類型集體用地，一并認定為舊居改造,，值得一提的是,，據(jù)佛山市國土資源和城鄉(xiāng)規(guī)劃局相關(guān)負責(zé)人介紹，該50%的占比,，并未明確規(guī)定是按土地總面積還是凈用地面積計算,。二是舊村居地價計收，一方面認定建筑面積2.2倍以下的不再計收土地出讓金,，另一方面,，同時享受200畝以上連片改造的地價計收優(yōu)惠政策。

（5）城市更新中的地價計收及補償

針對城市更新中的舊廠房改造及舊村居改造,，佛山市政府均制定了出讓金優(yōu)惠政策,。

①舊廠房改造中地價計收及補償

舊廠房改造中地價計收及補償主要分為三大塊：

工改工項目:在符合規(guī)劃、不改變土地用途,、不延長土地使用年限情形下,，不計收地價款；

工改居項目：掛賬收儲類：容積率2.5以下部分,，按公開市場成交價的50%補償,，城市更新項目規(guī)劃容積率2.5以上部分，按公開市場成交價的5%補償,。協(xié)議出讓類：容積率2.5（含）以下部分,，按土地市場價格的50%計收；城市更新項目規(guī)劃容積率2.5以上部分,，按土地市場價格的95%計收,。

工改商項目：掛賬收儲類: 容積率3.0(含)以下部分,，按公開市場成交價的60%補償；城市更新項目規(guī)劃容積率3.0以上部分,，按土地市場價格的30%補償,。協(xié)議出讓類: 容積率3.0(含)以下部分，按公開市場成交價的40%計收,；城市更新項目規(guī)劃容積率3.0以上部分,，按土地市場價格的70%計收。

②舊村居改造中地價計收及補償

舊村居改造主要有三種模式：一是公開轉(zhuǎn)讓模式,，即允許村集體土地轉(zhuǎn)國有性質(zhì)后,，由村集體通過政府公開平臺進行轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓收益在扣除相應(yīng)提留部分后按照一定比例補償村集體,。二是自行改造模式,，即村集體通過將出讓地塊抵押融資,，然后成立公司自行改造,。三是協(xié)議出讓模式，由市場土地進行土地整合后,，政府協(xié)議供地,。涉及協(xié)議床的地價計收，拆建比2.2以內(nèi)免收地價,，拆建比2.2以上的60%免收地價,，充分讓利給市場和村集體。

③舊城鎮(zhèn)改造中地價計收及補償

舊城鎮(zhèn)改造模式一是政府征收模式,，對于改造難度極大的舊城鎮(zhèn)改造項目,，由政府主導(dǎo)通過傳統(tǒng)征收方式推進，比如佛山東華里改造項目,。二是協(xié)議出讓模式,，市場主體可直接與改造單元內(nèi)的原業(yè)主達成一致后向政府申請改造，政府可直接供地給市場主體,。舊城鎮(zhèn)改造采取協(xié)議出讓方式供地的,，地價的計收為拆建比2.2以內(nèi)免收地價，也就是說,，市場主體拆除原業(yè)主1平方的物業(yè)面積,，新規(guī)劃條件下2.2平方的物業(yè)面積免收地價。