最高法觀點：關于農村集體經(jīng)濟組織成員資格問題的幾點思考

農村集體經(jīng)濟組織成員資格是農民享有農村權益的前提和基礎,。在全面推進鄉(xiāng)村振興和農村集體經(jīng)濟組織法立法穩(wěn)步推進背景下，農村集體經(jīng)濟組織成員資格的標準如何規(guī)范以及出現(xiàn)爭議時當事人如何進行救濟,，則是需要研究的重要問題之一,。

01

農村集體經(jīng)濟組織成員資格的確定標準

立法上，2018年修訂的農村土地承包法并未對農村集體經(jīng)濟組織成員資格的確認標準問題進行明確,，而是通過指引性條文進行了立法留白,。在司法解釋層面，最高人民法院在制定《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》過程中曾對農村集體經(jīng)濟組織成員資格的確定問題提出了初步意見,。后經(jīng)最高人民法院審判委員會討論認為,，農村集體經(jīng)濟組織成員資格問題事關廣大農民的基本民事權利，屬于立法法第四十五條第一項規(guī)定的情形,，其法律解釋權在全國人大常委會,，最高人民法院不宜通過司法解釋的形式對此問題予以規(guī)定,。在此情況下，司法解釋未能對此問題予以明確以彌補立法的空白,。實踐中,，涉及農村集體經(jīng)濟組織成員資格的糾紛案件仍具有一定的數(shù)量，且由于立法規(guī)范的缺失,，導致裁判結果的不一,。

為推動相關糾紛的解決，最高人民法院在出臺司法文件中給予指引,，比如2020年發(fā)布的《關于為抓好“三農”領域重點工作 確保如期實現(xiàn)全面小康提供司法服務和保障的意見》中要求,，對于因分配土地補償費、其他集體經(jīng)濟收益等產(chǎn)生的集體經(jīng)濟組織成員資格認定問題,，綜合考慮當事人生產(chǎn)生活狀況,、戶口登記狀況以及農村土地對農民的基本生活保障功能等因素認定相關權利主體。但是,，由于該司法文件并非司法解釋,，且僅強調因分配土地補償費、其他集體經(jīng)濟收益等產(chǎn)生的集體經(jīng)濟組織成員資格認定的處理,，并不能涵蓋全部農村集體經(jīng)濟組織成員資格糾紛,。

在學界，學者們對此進行了大量的研究,，取得了豐碩的研究成果,。實踐中，地方人大,、政府以及高級人民法院通過規(guī)范性文件的方式對農村集體經(jīng)濟組織成員資格的問題進行了明確,。從前述情況看，就農村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定因素基本包括戶籍,、承包關系,、生活保障來源因素以及出生、婚姻,、收養(yǎng)等事實,，進而形成了戶籍標準、以戶籍為基礎的復合標準,、權利義務關系標準等三種做法,。

關于立法應如何規(guī)范農村集體經(jīng)濟組織成員資格的問題，筆者認為,，鑒于農村集體經(jīng)濟組織成員資格問題的復雜性,、立法規(guī)范的抽象性等因素，希冀通過法律條文形成完整,、全面,、具有可操作性的規(guī)范并不具有客觀現(xiàn)實性,。在此情況下，通過法律明確確認基本原則,，同時對于特殊情況的處理授予司法機關根據(jù)當?shù)鼐唧w情況的裁量權不失為一種可選擇的立法技巧,，亦可對實踐給予規(guī)范和引導。

首先,，從相關政策看,，中共中央、國務院出臺的《關于穩(wěn)步推進農村集體產(chǎn)權制度改革的意見》要求確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份,，并提出了確認的原則和標準,，即依據(jù)有關法律法規(guī)，按照尊重歷史,、兼顧現(xiàn)實,、程序規(guī)范、群眾認可的原則,，并按照戶籍關系,、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素統(tǒng)籌考慮,?？梢姡瑢τ谵r村集體經(jīng)濟組織成員資格的確認,，需根據(jù)一定的原則,，并統(tǒng)籌考慮各種因素,。

其次,，從歷史淵源看，農村集體經(jīng)濟組織的自身功能也是一個不斷變化的過程,。我國農村經(jīng)濟組織的形成是基于當時農耕社會的特點而形成的共同生活體,，通過農村集體經(jīng)濟組織的形式維系特定范圍內成員的基本生活保障。隨著社會的發(fā)展,，成員個人與集體經(jīng)濟組織之間的依賴關系相對減弱,，也即集體經(jīng)濟組織維持成員生計最基本保障之作用隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展而減弱。根據(jù)有關統(tǒng)計,，2021年末,，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達64.72%。隨著社會經(jīng)濟以及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展,，農村經(jīng)濟組織成員資格的自身功能的內涵也在發(fā)生變化,。在此情況下，用一個固定的標準難以涵蓋發(fā)展變化的情況,，也不符合集體經(jīng)濟組織的歷史發(fā)展客觀實際,。

再次,，從我國國情看，我國地域遼闊,，各地農村集體經(jīng)濟組織的情況并不一致,，且各地結合本地實際情況，通過法規(guī),、規(guī)章的形式對農村集體經(jīng)濟組織成員問題進行了明確,。各地實際情況的差異性，決定了成員資格認定因素的差異性,。

最后,，從具體實踐看，在統(tǒng)一發(fā)包本集體土地之前,，通常由集體經(jīng)濟組織按照中央有關文件精神和地方政府文件的具體規(guī)定,，統(tǒng)一按照規(guī)定的程序，確認本集體經(jīng)濟組織成員,；在開展集體產(chǎn)權制度改革,、量化集體經(jīng)營性資產(chǎn)之前，以及統(tǒng)一分配集體收益之前,，通常由集體經(jīng)濟組織按照當?shù)厝嗣裾南嚓P規(guī)定,，結合當?shù)氐拇逡?guī)民約，確認本集體經(jīng)濟組織成員,，并進行量化,、分配；在分配補償費之前,，通常由集體經(jīng)濟組織依照當?shù)氐拇逡?guī)民約和具體情況,，確定本集體經(jīng)濟組織成員并進行分配。實踐中各地按照有關政策,、政府規(guī)定,、村規(guī)民約等因素確定本集體經(jīng)濟組織成員的做法，決定了確定標準的復合性,。

02

農村集體經(jīng)濟組織成員資格爭議的救濟路徑

從目前人民法院處理農村集體經(jīng)濟組織成員資格爭議的情況看,，針對不同的訴訟請求，處理結果也存在不同,，主要存在以下兩種情況：一是當事人僅提出確認農村集體經(jīng)濟組織成員資格的訴訟請求,。從裁判情況看，對于當事人的起訴,，法院的處理結果通常為不予受理或駁回起訴,；二是當事人提出有關侵害集體經(jīng)濟組織成員權益等訴訟糾紛中在確定當事人訴訟請求能否成立時，需對是否具備農村集體經(jīng)濟組織成員資格問題進行判斷,。在此情況下,，又存在著兩種不同的處理方式,。一種是直接駁回起訴，另外一種則是根據(jù)相關證據(jù)對當事人是否具備農村集體經(jīng)濟組織成員資格進行判斷,，并在此基礎上對當事人的訴訟請求進行判定,。

從最高人民法院的態(tài)度看，對相關爭議的處理有一個不予受理到有條件保護的過程,。比如,，1994年12月30日，最高人民法院對江西省高級人民法院出具的《關于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復函》中明確,，“征用土地的補償,、安置補助費，除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗的補償費付給個人外,，其余由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安排就業(yè)等事業(yè)?，F(xiàn)雙方當事人為土地征用費的處理發(fā)生爭議，不屬于法院受理案件的范圍,，應向有關機關申請解決,。”2001年7月9日,，最高人民法院研究室在《關于人民法院對農村集體經(jīng)濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》中明確,，“農村集體經(jīng)濟組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛,。當事人就該糾紛起訴到人民法院,，只要符合《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條的規(guī)定，人民法院應當受理,?！贝撕螅谙嚓P的司法文件中明確要依法妥善處理農村集體經(jīng)濟組織成員資格問題,，保護農民基本財產(chǎn)權利,。

立法如何設置當事人的權利救濟途徑，既關涉當事人權利的有效保護問題,，又涉及法院解決此類糾紛的質效?；诩w組織成員資格糾紛的特點以及解決此類糾紛的質效,，筆者認為，應設置民事訴訟的前置程序,，以政府有關部門處理為提起訴訟的前置程序,。

首先，從設置前置程序的理論基礎看,，訴訟前置程序的設置多應遵循程序相稱原理,、系爭外利益保護原理,、程序選擇權保護原理、司法資源合理配置原理等,。針對農村集體經(jīng)濟組織成員資格爭議,，設置民事訴訟前置程序與前述原理并不存在沖突。第一,，農村集體經(jīng)濟組織成員資格糾紛多涉及承包權益,，通常爭議標的金額并不大，案件性質較為簡單,，設置民事訴訟前置程序符合程序相稱原理,；第二，設置民事訴訟前置程序,，通過其他程序解決當事人的紛爭,，可避免當事人通過訴訟而帶來的糾紛解決成本，有利于保護當事人系爭外的利益,。第三,，基于司法資源的有限性，特別是目前基層法官辦案壓力較大的情況下,，通過設置民事訴訟前置程序,，讓當事人通過訴訟外手段解決紛爭，有利于減輕法院的負擔,，節(jié)約司法資源,。

其次，從設置前置程序的現(xiàn)實基礎看,，立法法第八條對只能制定法律的情形予以明確,。訴訟前置程序的設定，既涉及訴訟程序和訴訟方式的規(guī)定內容,，也涉及當事人訴訟權利的行使,，故根據(jù)立法法第八條的規(guī)定，在集體經(jīng)濟組織立法中明確集體經(jīng)濟組織成員資格爭議的訴訟程序和方式符合法律規(guī)定,。同時,，集體經(jīng)濟組織成員資格的認定，通常按照中央有關文件精神和地方政府文件,、當?shù)氐拇逡?guī)民約和具體情況等具體確定,。政府相關部門對農村集體經(jīng)濟組織的歷史變化和情況最為了解，設置民事訴訟前置程序在糾紛的有效化解上是有必要的,。

需要強調的是,，設置訴訟前置程序可能暫時限制當事人向法院請求裁判的權利，但并不會最終妨礙和阻止當事人裁判請求權的實現(xiàn)。在通過訴訟外的其他糾紛解決程序無法解決紛爭或對紛爭結果仍有異議時,，當事人仍可起訴至法院主張權利,。從某種程度而言，該制度設計擴大了當事人解決爭議的方式和途徑,，具有一定的積極意義,。

03

民事訴訟前置程序的糾紛處理主體

在爭議發(fā)生后，有權處理的主體或者當事人可以向哪些部門和機構申請解決呢,？對此問題,，存在不同的認識。有的認為,，在對農村集體經(jīng)濟組織成員資格存有爭議時,，當事人應向農村集體經(jīng)濟組織申請?zhí)幚怼Ｎ丛O立村集體經(jīng)濟組織的,，基于村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能,，故村民委員會也可以作為處理主體。有的認為,，農業(yè)農村主管部門作為統(tǒng)籌推動發(fā)展農村社會事業(yè),、農村公共服務、鄉(xiāng)村治理以及負責承包地,、宅基地改革和管理工作的職能部門,，對于農村集體組織成員資格爭議的糾紛，負有處理之責,。

筆者認為,，在農村集體經(jīng)濟組織成員資格發(fā)生爭議時，由農村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會作為前置程序的處理主體是有失妥當?shù)摹?/span>雖然農村集體經(jīng)濟組織成員資格系本集體經(jīng)濟組織內部事務,，農村集體經(jīng)濟組織對于當事人是否具有集體經(jīng)濟組織成員的情況較為熟悉,，但基于農村集體經(jīng)濟組織是糾紛的當事人，對于糾紛具有利害關系,，特別是在村民委員會代行農村集體經(jīng)濟組織職能的情況下,，有的村民委員會成員不一定是本集體經(jīng)濟組織成員，由村民委員會負責處理,，難免出現(xiàn)不公正的情況,，甚至出現(xiàn)損害農村集體經(jīng)濟組織成員權益的行為。為實現(xiàn)解決爭議的有效性,，及時解決當事人紛爭,，在設置民事訴訟前置程序的情況下，除了農業(yè)農村主管部門作為解決當事人農村集體經(jīng)濟組織成員資格爭議處理主體之外,，基層人民政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）亦可作為爭議解決的處理主體。

首先,，從基層人民政府的職能設置看,，根據(jù)憲法的規(guī)定,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負有執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區(qū)域內的行政工作,。對農村集體經(jīng)濟組織成員資格存在爭議的情況下,，當事人可以向基層人民政府申請?zhí)幚恚朔N處理方式既是基層人民政府的職責所在,，也是就地化解矛盾糾紛的多元解紛機制的具體要求,。

其次，從實際情況看,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對于農村集體經(jīng)濟組織的有關情況相對較為熟悉,，有較為優(yōu)先的條件處理爭議，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：從農村土地承包法的規(guī)定看,，土地承包經(jīng)營及承包經(jīng)營合同的管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責,；從承包地的調整看，承包地調整除了經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意外,，需報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級人民政府農業(yè)農村,、林業(yè)和草原等主管部門批準；從發(fā)包方將農村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包的要求看,，其須經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,，并報鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準。從土地承包經(jīng)營發(fā)生爭議時糾紛解決主體看,，當事人因土地承包經(jīng)營發(fā)生糾紛時,，依法可以請求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等調解解決?；诖?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為爭議處理主體責無旁貸。

最后,，從有關規(guī)范性文件規(guī)定看,，2020年11月4日，農業(yè)農村部印發(fā)的《農村集體經(jīng)濟組織示范章程（試行）》明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級以上農業(yè)農村部門對農村經(jīng)濟組織的指導和監(jiān)督職責,。根據(jù)該規(guī)定,，在農村集體經(jīng)濟組織成員資格存在爭議時，當事人有權向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及縣（市區(qū)）農業(yè)農村主管部門反映,，請求處理,。

來源：人民法院報  趙風暴 最高人民法院