摘要：

PPP模式與政府傳統(tǒng)項目模式中的建設(shè)項目總投資控制有所不同,，對政府方來說，做好PPP項目建設(shè)總投資控制對政府最終的支出責任起著至關(guān)重要的作用,。本文通過項目可行性研究階段,、初步設(shè)計階段、招標階段,、PPP合同階段,，對政府方如何控制PPP項目建設(shè)總投資作了簡要闡述。因全國各地對控制工程項目投資采用的編制辦法的差異性,，所以本文通過對具體案例來進行解析,，以便對闡述的內(nèi)容適用范圍進行界定。

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》 財金〔2014〕113號文,，PPP項目的回報機制包括使用者付費,、政府付費、可行性缺口補助三種不同的模式,。

?使用者付費模式是指由最終消費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù),，項目公司直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設(shè)和運營成本并獲得合理收益,；政府付費模式是指由政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù),，其與使用者付費的最大區(qū)別在于付費主體是政府，而非項目的最終使用者,。

?在政府付費機制下,，政府可以依據(jù)項目設(shè)施的可用性、產(chǎn)品或服務(wù)的使用量以及質(zhì)量向項目公司付費,；

?可行性缺口補助是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報,，而由政府以財政補貼、股本投入,、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式,，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助,。

無論在何種付費模式下，社會資本方均需要通過獲得付費以收回投資成本并獲得合理收益,，而項目建設(shè)總投資是具體付費金額的測算和確定的基礎(chǔ),，它是政府未來給社會資本方支付運營補貼或服務(wù)費用的基準值，對政府最終的支出責任起著至關(guān)重要的作用,，只有合理控制住項目建設(shè)總投資才能相應(yīng)的降低使用者付費的金額或減少政府的支出責任,。

但在三種不同的模式下，政府方所承擔的項目需求風(fēng)險不一樣,，對于項目建設(shè)總投資控制的需求也是不同的,，所以政府方對PPP項目建設(shè)總投資控制不能一概而論，需要針對不同的付費模式及項目基本條件進行分析,。

本文通過云南某市政公用類PPP項目的案例,，對可行性缺口補助模式下政府方如何控制PPP項目建設(shè)總投資作具體的分析和介紹，以期給予相關(guān)參與方一定的指引,，對于政府付費模式下的PPP項目建設(shè)總投資控制可參照本案例使用,。

一、案例項目的基本條件

本項目投資估算已批復(fù),，屬于市政公用類新建PPP項目,，采用“可行性缺口補助”的回報機制，運作方式為BOT,，政府方已招標設(shè)計單位負責本項目的初步設(shè)計和施工圖設(shè)計,，初步設(shè)計、施工圖設(shè)計工作尚未完成,，項目招標社會投資人采用“PPP+施工總承包”的方式,，社會投資人中標后與政府出資代表共同組建項目公司，由項目公司負責本項目的優(yōu)化設(shè)計,、投融資,、建設(shè)、運維及移交工作,。

本案例中的項目按可研批復(fù)投資估算調(diào)整后的金額為45800萬元,，其中建安工程費用32300萬元，工程建設(shè)其他費用7800萬元,，工程預(yù)備費4000萬元,。建設(shè)期利息 1600萬元，鋪底流動資金100萬元,。

項目建設(shè)總投資為計算運營補貼支出數(shù)額的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),。

以下政府方對PPP項目建設(shè)總投資控制均是在上述基本條件下進行。

二,、項目建設(shè)總投資費用組成

2017年9月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布建辦標函[2017]621號,，關(guān)于征求《建設(shè)項目總投資費用項目組成（征求意見稿）》《建設(shè)項目工程總承包費用項目組成（征求意見稿）》意見的函,，項目建設(shè)總投資費用組成如下：

建設(shè)項目總投資是指為完成工程項目建設(shè)并達到使用要求或生產(chǎn)條件，在建設(shè)期內(nèi)預(yù)計或?qū)嶋H投入的總費用,，包括工程造價,、增值稅、資金籌措費和流動資金,。

?工程造價是指工程項目在建設(shè)期預(yù)計或?qū)嶋H支出的建設(shè)費用,，包括工程費用、工程建設(shè)其他費用和預(yù)備費,。

?增值稅是指應(yīng)計入建設(shè)項目總投資內(nèi)的增值稅額,。

?資金籌措費是指在建設(shè)期內(nèi)應(yīng)計的利息和在建設(shè)期內(nèi)為籌集項目資金發(fā)生的費用。包括各類借款利息,、債券利息,、貸款評估費、國外借款手續(xù)費及承諾費,、匯兌損益,、債券發(fā)行費用及其他債務(wù)利息支出或融資費用。

?流動資金系指運營期內(nèi)長期占用并周轉(zhuǎn)使用的營運資金,，不包括運營中需要的臨時性營運資金,。

本案例項目因為可研批復(fù)較早,，故建設(shè)總投資的構(gòu)成暫按原批復(fù),，如征求意見稿確定后則按批復(fù)的《建設(shè)項目總投資費用項目組成》進行控制。

三,、可行性研究階段的項目建設(shè)總投資控制

項目可行性研究的程序前置性,、對項目建設(shè)總投資的控制性地位是毋庸置疑的，可行性研究報告提出的投資估算,，經(jīng)批準后是以后建設(shè)階段投資控制的基本依據(jù),。交通運輸部頒發(fā)的《公路建設(shè)項目可行性究報告編制辦法(交規(guī)劃發(fā)[2010]178號)》的第七條有明確的規(guī)定?！肮こ炭尚行匝芯侩A段投資估算與初步設(shè)計概算之差,，應(yīng)控制在投資估算的10%以內(nèi)”，一方面表明可研提出的投資估算對項目建設(shè)總投資起關(guān)鍵性制約作用,，另一方面,，可研提出的投資估算，還關(guān)系到項目是否成立,，若以后階段的投資變動超過規(guī)定的幅度,，可研將被推翻重做、重新報批,，項目立項也有可能被取消,。從這個意義上來說,，經(jīng)批準的投資估算，對項目可行性研究以后過程的投資控制實際上發(fā)揮著“封頂”作用,。

從2014年起至今,，短短三年多的時間，全國PPP項目累計投資額已突破16萬億元,，PPP項目高速增長背后也存在諸多亂象,。為貫徹落實《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）精神，加強PPP項目管理,，全國開展了PPP項目集中清理工作,，退庫項目中有部分項目因可研和審批缺失、項目內(nèi)容和規(guī)模不符,、概算嚴重超估算等原因需要重新編制可研而申請或被退庫,。因此加強可行性研究報告的決策論證，不僅是項目建設(shè)投資控制的需要,，也是做規(guī)范PPP項目的重要前提,。

目前大部分PPP項目在項目識別和準備階段所用的項目建設(shè)總投資金額為經(jīng)批準的投資估算金額，投資估算成為物有所值定量評價和財政支出責任測算的基礎(chǔ),，也是項目建設(shè)總投資控制的上限,，因此政府方需要加強項目前期可行性研究工作，嚴格執(zhí)行決策論證程序,，提高可行性研究報告質(zhì)量和投資估算精度,，促進投資估算發(fā)揮應(yīng)有約束力的效果，使其成為解決建設(shè)項目投資失控問題的良方之一,。

四,、初步設(shè)計階段的項目建設(shè)總投資控制

在有了切實可行的投資估算后，工程造價的控制從初步設(shè)計階段開始進入詳細圖紙階段,，初步設(shè)計階段的目標定位直接影響工程投資總額,，同時設(shè)計階段的不斷優(yōu)化也是節(jié)約成本的最行之有效的方法。

根據(jù)《中央預(yù)算內(nèi)直接投資項目概算管理暫行辦法》（發(fā)改投資[2015]482號）文件第二條“國家發(fā)展改革委核定概算且安排部分投資的,，原則上超支不補,，如超概算，由項目主管部門自行核定調(diào)整并處理”,。

第三條“除項目建設(shè)期價格大幅上漲,、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災(zāi)害等不可抗力因素外,，經(jīng)核定的概算不得突破”,。

第十三條規(guī)定“項目初步設(shè)計及概算批復(fù)核定后，應(yīng)當嚴格執(zhí)行,，不得擅自增加建設(shè)內(nèi)容,、擴大建設(shè)規(guī)模,、提高建設(shè)標準或改變設(shè)計方案。確需調(diào)整將會突破投資概算的,，必須事前向國家發(fā)展改革委正式申報,，未經(jīng)批準的，不得擅自調(diào)整實施,。

本文案例中的項目為政府方招標的設(shè)計單位負責初步設(shè)計及概算編制,，政府方在此階段一方面加強初設(shè)的審批嚴格控制概算，另一方面在PPP合同中規(guī)定了項目結(jié)算原則上不能突破概算,，如SPV公司原因造成的超出概算由SPV公司承擔,，如因政府方提出項目范圍變更時，SPV公司需要根據(jù)政府方提出的變更要求,，初步估算該變更是否會超出概算10%以上,，如確會超概算10%，則SPV公司需根據(jù)地方政府規(guī)定的概算調(diào)整辦理程序執(zhí)行,，與政府方實施機構(gòu)通過會議,、文件方式進行溝通，以會議紀要,、實施機構(gòu)出具變更要求等形式固定政府方的變更要求,，并提請政府方實施機構(gòu)落實各相關(guān)職能部門，尤其是發(fā)改部門,，以政府班子會議形式落實超概算的重新核準處理辦法,，最終以政府紅頭文件形式確認。政府方在此階段對PPP項目建設(shè)總投資控制,，一方面通過嚴格的初設(shè)審批概算,，另一方面通過規(guī)范的程序解決超概問題,。

五,、招標階段的項目建設(shè)總投資控制

本案例項目招標階段把經(jīng)政府批復(fù)的工程量清單控制價下浮率（安全文明施工費用及規(guī)費不降造）作為采購的競價標的之一，通過競爭對影響項目建設(shè)總投資最大的建安工程費用進行降造,，一方面實現(xiàn)了充分競爭,，另一方面實現(xiàn)了政府方對PPP項目建設(shè)總投資在招標階段的控制。

六,、PPP合同中的項目建設(shè)總投資控制

(一)項目總投資的控制

本項目建設(shè)總投資以實施方案中按可研批復(fù)投資估算調(diào)整后的金額45800萬元為上限,。

(二)各分項投資的控制

1、建設(shè)投資

（1）建安工程費用

除本項目合規(guī)的工程變更外,，建安工程費用在征求社會資本合理意見后以政府批復(fù)的工程量清單控制價,，按中標下浮率降造后進行結(jié)算（安全文明施工費用及規(guī)費不降造）；工程變更的單價參照降造后的工程量清單控制價中的單價,，如果工程量清單控制價中無相應(yīng)的參照單價,，則按編制工程工程量清單控制價的原則編制新增單價并按中標下浮率降造后使用,；

工程變更使用基本預(yù)備費，在基本預(yù)備費中進行控制,。

工程量清單控制價的編制原則如下：

a.采用的依據(jù)

根據(jù)采購文件,、采購答疑、響應(yīng)文件,、合同書及條款,、相關(guān)計價規(guī)范和計量規(guī)則、施工圖紙,、國家及有關(guān)部門的規(guī)定等,，采用工程量清單計價模式（含新增清單項）。

b.計價規(guī)范及定額

《建設(shè)工程工程量清單計價規(guī)范》(GB50500-2013),、《房屋建筑與裝飾工程工程量計算規(guī)范》(GB50854-2013),、《通用安裝工程工程量計算規(guī)范》（GB50856-2013）、《市政工程工程量計算規(guī)范》（GB50857-2013）,、《園林綠化工程工程量計算規(guī)范》（GB50858-2013）,、《構(gòu)筑物工程工程量計算規(guī)范》（GB50860-2013）、《爆破工程工程量計算規(guī)范》（GB50862-2013）等相關(guān)配套規(guī)范說明,。

云南省內(nèi)建設(shè)工程造價計價依據(jù)及相關(guān)配套定額,。

合同簽訂日后除在合同中約定的調(diào)整因素及政策性調(diào)整外，其它原因產(chǎn)生的變化不再進行調(diào)整,。

c.材料,、燃料動力費價格

如果在開工前工程量清單計的控制價已經(jīng)批復(fù)，則以工程量清單控制價中的價格為基準價,；如開工前工程量清單計價模式的控制價尚未批復(fù),，以監(jiān)理簽發(fā)工程開工令發(fā)出當期《X市建設(shè)工程材料價格信息及市場價格》中的Y縣為基期價格；沒有的材料價格按《云南省建設(shè)工程材料及設(shè)備價格信息》X地區(qū)基價確定,；無法通過《X市建設(shè)工程材料價格信息及市場價格》中的Y縣基價和《云南省建設(shè)工程材料及設(shè)備價格信息》X地區(qū)基價確定的材料價格,，由發(fā)包人、承包人,、監(jiān)理,、造價四方通過詢價或招標確定。

當工程施工期間主要建筑材料（水泥,、鋼筋,、鋼材、砌塊,、砂石骨料,、商品混凝土、管材）建設(shè)期內(nèi)的材料價格與基期價格相比上漲或下跌幅度在5%以內(nèi)（含5%）的，其材料價不予調(diào)整,，上漲或下跌幅度在 5%以外的部分給予增加或扣減調(diào)整,。

（2）工程建設(shè)其他費

工程建設(shè)其他費用（建設(shè)單位管理費、土地相關(guān)費用摘出單列）如估算中列有明細的以估算中明細為上限,，以招標或委托的合同價納入決算總投資,；估算中沒有包含的費用，以招標或委托的合同價納入決算總投資,；

建設(shè)單位管理費,，如概算中列有，以概算中所列金額為上限,，如概算未列,，按文件中所列計算辦法計取后作為上限。

與土地相關(guān)的費用,，按當?shù)厝嗣裾鷾实臉藴?，最終以第三方機構(gòu)或?qū)徲嫴块T審核確認的費用計入項目決算總投資；本項決算金額不超過投資估算,，超過的部分,，資金缺口由雙方協(xié)商解決。

決算的全部工程建設(shè)其它費以投資估算為上限,。

（3）預(yù)備費

預(yù)備費包含基本預(yù)備費和漲價預(yù)備費,，基本預(yù)備費主要為解決在施工過程中，經(jīng)上級批準的設(shè)計變更和國家政策性調(diào)整所增加的投資以及為解決意外事故而采取措施所增加的工程項目和費用,。漲價預(yù)備費是用與建設(shè)工程施工過程的價格上漲的支出,。

基本預(yù)備費按批準的設(shè)計變更和國家政策性調(diào)整所增加的投資以及為解決意外事故而采取措施所增加的工程項目和費用進行決算，決算金額不超過估算金額,，如估算中未列此項費用,，按相關(guān)規(guī)定計算后作為上限。漲價預(yù)備費按合同約定進行計算,，決算金額不超過估算金額,，如估算中未列此項費用，按相關(guān)規(guī)定計算后作為上限,。

2,、建設(shè)期利息

在項目建設(shè)期間,，以項目決算總投資扣減社會資本方應(yīng)出資的項目資本金和政府在建設(shè)期累計出資金額為總基數(shù),，按每期投入的金額及合同約定的年利率計算，計算方式為當年付息,。經(jīng)第三方機構(gòu)或?qū)徲嫴块T審核確認的金額計入項目決算總投資,。

3、鋪底流動資金

按建設(shè)主管部門批準并經(jīng)第三方機構(gòu)或?qū)徲嫴块T審核確認的費用計入項目決算總投資；

本項決算金額不超過概算,，如概算中未列此項費用,，按相關(guān)規(guī)定計算后作為上限。

（三）合同中約定的其它可以計入總投資的部分

1,、如項目前期咨詢費用,、績效考核等費用；

2,、除本合同約定及甲方原因造成的費用納入項目決算總投資以外,，其它超出的部分均由項目公司承擔。

（四）設(shè)計優(yōu)化分成

本案例項目中,，項目公司有對本項目進行優(yōu)化設(shè)計的權(quán)利,，對于經(jīng)政府批復(fù)的優(yōu)化設(shè)計所節(jié)約的投資，項目公司享有一定比例的分成,，從而激勵項目公司對設(shè)計進行優(yōu)化,，在保持功能不降低的前提下控制投資。

（五）在PPP合同實施過程中的監(jiān)督措施

1,、由政府招標第三方機構(gòu)進行全過程跟蹤審計,；

2、對建設(shè)期的工期,、質(zhì)量,、投資控制等方面進行績效考核。

以上從項目的可行性研究階段,、初步設(shè)計階段,、招標階段及PPP合同幾個階段，對可行性缺口補助模式下政府方如何控制PPP項目建設(shè)總投資做了解析,，鑒于目前多數(shù)PPP項目實施方案,，甚至部分PPP合同對項目總投資控制未進行詳細的約定，對PPP合同在后期的履行過程中留下一定的隱患,，本文拋磚引玉,，期待有更切實可行的PPP項目建設(shè)總投資控制的相關(guān)約定對PPP合同進行完善，讓PPP項目在提高公共服務(wù)效率的同時,，做到投資上的物有所值,。（來源：水木PPP）