整的香辛料未實施全國統(tǒng)一的食品生產(chǎn)許可的行政復(fù)議答復(fù)思路

案情簡述：

       某舉報人稱以干制的整的“香葉”,、 干制的整的“干辣椒”為原料，預(yù)包裝的“香葉”,、“干辣椒”標示執(zhí)行標準為GB/T 15691,，且未標示食品生產(chǎn)許可證編號，上述經(jīng)營行為違法,。監(jiān)管部門未支持其主張,，遂申請行政復(fù)議。

一,、答復(fù)人認定整的“香葉”,、 整的“干辣椒”為食用農(nóng)產(chǎn)品的事實清楚、證據(jù)充分

（一）經(jīng)答辯人核查,，申請人所稱××農(nóng)業(yè)科技有限公司銷售的預(yù)包裝“香葉”,、預(yù)包裝“干辣椒”的原料屬于干制的整的香葉”,、 干制的整的“干辣椒”，屬于未改變干制的整的香葉”,、 干制的整的“干辣椒”的基本自然性狀和化學性質(zhì)的食用農(nóng)產(chǎn)品,。

（二）認定整的“香葉”、 整的“干辣椒”為食用農(nóng)產(chǎn)品的的依據(jù),。

1. 香葉是月桂葉的俗稱,首次發(fā)布的現(xiàn)行國家標準《月桂葉》（GB/T 30387-2013）將月桂葉分為整的,、碎葉。首次發(fā)布的現(xiàn)行國家標準《辣椒》（GB/T 30382-2013）將辣椒分為整的,、粉狀,。

2.現(xiàn)行國家標準《天然香辛料 分類》（GB/T 21725-2017）第2.1條將“天然香辛料”定義為“可直接使用的具有賦香、調(diào)香,、調(diào)味功能的植物果實,、種子、花根,、莖,、葉、皮或整植株等天然植物性產(chǎn)品,?！痹鹿鹑~屬于GB/T 21725-2017表3中編號E3規(guī)定的“淡香型天然香辛料”，辣椒屬于GB/T 21725-2017表2中編號P18規(guī)定的“辛辣型天然香辛料”,。

3.現(xiàn)行國家標準《香辛料和調(diào)味品 名稱》（GB/T 12729.1-2008）規(guī)定了68種（根據(jù)GB/T 21725-2017的規(guī)定,，現(xiàn)應(yīng)為67種）我國常用食品調(diào)味、能產(chǎn)生香氣和滋味的香辛料植物性產(chǎn)品,。月桂葉,、辣椒分別屬于該標準表1中序號40、序號21的所列的香辛料植物性產(chǎn)品,。

4.現(xiàn)行國家標準《香辛料調(diào)味品通用技術(shù)條件》（GB/T 15691-2008）規(guī)定了單一型,、復(fù)合型的粉狀、顆粒狀（包括整的）香辛料調(diào)味品的術(shù)語定義,、產(chǎn)品分類、技術(shù)要求等內(nèi)容,。整的月桂葉,、整的辣椒香辛料植物性產(chǎn)品屬于該標準的適用范圍。

5.現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)部,、食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于加強食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》（農(nóng)質(zhì)發(fā)〔2014〕14號）關(guān)于“食用農(nóng)產(chǎn)品是指來源于農(nóng)業(yè)活動的初級產(chǎn)品,，即在農(nóng)業(yè)活動中獲得的、供人食用的植物,、動物,、微生物及其產(chǎn)品,。“農(nóng)業(yè)活動”既包括傳統(tǒng)的種植,、養(yǎng)殖,、采摘、捕撈等農(nóng)業(yè)活動,，也包括設(shè)施農(nóng)業(yè),、生物工程等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活動?！爸参?、動物、微生物及其產(chǎn)品”是指在農(nóng)業(yè)活動中直接獲得的以及經(jīng)過分揀,、去皮,、剝殼、粉碎,、清洗,、切割、冷凍,、打蠟,、分級、包裝等加工,，但未改變其基本自然性狀和化學性質(zhì)的產(chǎn)品,。”的規(guī)定,、現(xiàn)行《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》（2016年食品藥品監(jiān)管總局令第20號）第五十七條第二款“食用農(nóng)產(chǎn)品,，指在農(nóng)業(yè)活動中獲得的供人食用的植物、動物,、微生物及其產(chǎn)品,。農(nóng)業(yè)活動，指傳統(tǒng)的種植,、養(yǎng)殖,、采摘、捕撈等農(nóng)業(yè)活動,，以及設(shè)施農(nóng)業(yè),、生物工程等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活動。植物,、動物,、微生物及其產(chǎn)品，指在農(nóng)業(yè)活動中直接獲得的，以及經(jīng)過分揀,、去皮,、剝殼、干燥,、粉碎,、清洗、切割,、冷凍,、打蠟、分級,、包裝等加工,，但未改變其基本自然性狀和化學性質(zhì)的產(chǎn)品”的規(guī)定，以及《食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理有關(guān)問題的通知》（食藥監(jiān)食監(jiān)二〔2016〕72號）關(guān)于“食用農(nóng)產(chǎn)品,，指在農(nóng)業(yè)活動中獲得的供人食用的植物,、動物、微生物及其產(chǎn)品,。農(nóng)業(yè)活動,，指傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖,、采摘,、捕撈等農(nóng)業(yè)活動，以及設(shè)施農(nóng)業(yè),、生物工程等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活動,。植物、動物,、微生物及其產(chǎn)品,，指在農(nóng)業(yè)活動中直接獲得的，以及經(jīng)過分揀,、去皮,、剝殼、干燥,、粉碎,、清洗、切割,、冷凍,、打蠟、分級,、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學性質(zhì)的產(chǎn)品,。以食用農(nóng)產(chǎn)品作為原料進行食品生產(chǎn)的,，應(yīng)當取得食品生產(chǎn)許可證”的規(guī)定,。    由上所述，申請人所稱××農(nóng)業(yè)科技有限公司銷售的預(yù)包裝“香葉”,、預(yù)包裝“干辣椒”的原料是干制的整的香葉”,、 干制的整的“干辣椒”， ××農(nóng)業(yè)科技有限公司僅通過揀選,、分裝而未改變干制食用農(nóng)產(chǎn)品的基本自然性狀和化學性質(zhì),。

二、國家鼓勵食用農(nóng)產(chǎn)品預(yù)包裝

（一）現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二十八條對“按照規(guī)定應(yīng)當包裝或者附加標識的”農(nóng)產(chǎn)品之外的其他農(nóng)產(chǎn)品,，未禁止其包裝或者附加標識,。

（二）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的通知》（國辦發(fā)〔2013〕106號）要求“要督促農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營者落實主體責任，建立健全產(chǎn)地環(huán)境管理,、生產(chǎn)過程管控,、包裝標識、準入準出等制度,?！?/span>

（三）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步促進農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2016〕93號）要求“以糧食、油料,、薯類,、果品、蔬菜,、茶葉,、菌類和中藥材等為重點，……,，促進商品化處理,，減少產(chǎn)后損失?！薄肮膭钇髽I(yè)打造全產(chǎn)業(yè)鏈,。引導農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)向前端延伸帶動農(nóng)戶建設(shè)原料基地，向后端延伸建設(shè)物流營銷和服務(wù)網(wǎng)絡(luò),。鼓勵農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)與上下游各類市場主體組建產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟,，與農(nóng)民建立穩(wěn)定的訂單和契約關(guān)系，以'保底收益,、按股分紅’為主要形式,，構(gòu)建讓農(nóng)民分享加工流通增值收益的利益聯(lián)結(jié)機制?！?/span>

（四）現(xiàn)行《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》（2016年食品藥品監(jiān)管總局令第20號）第三十四條第二款規(guī)定“鼓勵采取附加標簽,、標示帶、說明書等方式標明食用農(nóng)產(chǎn)名稱、產(chǎn)地,、生產(chǎn)者或者銷售者名稱或者姓名,、保存條件以及最佳食用期等內(nèi)容?！?/span>

（四）現(xiàn)行國家標準《鮮活農(nóng)產(chǎn)品標簽標識》（GB/T 32950-2016）第1章“范圍”規(guī)定“本標準適用于鮮活農(nóng)產(chǎn)品的標簽標識,，包括預(yù)包裝、散裝,、裸裝,、儲運包裝以及現(xiàn)制現(xiàn)售的可食用鮮活農(nóng)產(chǎn)品和非食用鮮活農(nóng)產(chǎn)品的標簽標識?！?/span>

由上所述,，國家鼓勵投放市場銷售的農(nóng)產(chǎn)品進行預(yù)包裝并附加標識。

三,、生產(chǎn)經(jīng)營食用農(nóng)產(chǎn)品依法不需要取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可

（一）現(xiàn)行《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》未規(guī)定其第二十八條所稱的“農(nóng)產(chǎn)品收購的單位”,，在從事香辛料農(nóng)產(chǎn)品收購時應(yīng)取得行政許可。

（二）現(xiàn)行《食品安全法》第三十五條第一款規(guī)定“……,，銷售食用農(nóng)產(chǎn)品和僅銷售預(yù)包裝食品的,，不需要取得許可。僅銷售預(yù)包裝食品的,，應(yīng)當報所在地縣級以上地方人民政府食品安全監(jiān)督管理部門備案,。”

（三）現(xiàn)行《食品生產(chǎn)許可分類目錄》（市場監(jiān)管總局公告2020年第8號）中“0305調(diào)味料”的“3.固體調(diào)味料”中規(guī)定：實行食品生產(chǎn)許可的香辛料調(diào)味品僅包含“香辛料調(diào)味粉”,。

（四）現(xiàn)行調(diào)味料產(chǎn)品的生產(chǎn)許可審查細則,，是2006年原國家質(zhì)檢總局公布的《調(diào)味料產(chǎn)品生產(chǎn)許可證審查細則（2006版）》（國質(zhì)檢食監(jiān)〔2006〕646號附件5）。該審查細則第一條“發(fā)證產(chǎn)品范圍及申證單元”中規(guī)定“實施食品生產(chǎn)許可證管理的調(diào)味料產(chǎn)品是指除醬油,、食醋,、味精、雞精調(diào)味料,、醬類外的其他調(diào)味品,。按其形態(tài)可分成固態(tài)調(diào)味料、半固態(tài)（醬）調(diào)味料,、液體調(diào)味料和食用調(diào)味油,。固態(tài)調(diào)味料包括雞粉調(diào)味料、畜,、禽粉調(diào)味料,、海鮮粉調(diào)味料、各種風味湯料,、醬油粉以及各種香辛料粉等,?！保窗ǜ芍频恼南闳~”,、 干制的整的“干辣椒”,。

由上所述，××農(nóng)業(yè)科技有限公司銷售的預(yù)包裝“香葉”,、預(yù)包裝“干辣椒”，不需要取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可,。

四,、申請人所述同類產(chǎn)品有標示食品生產(chǎn)許可證編號，系各地依法的自選動作,，全國并未統(tǒng)一

根據(jù)《食品生產(chǎn)許可管理辦法》（2020年市場監(jiān)管總局令第24號）第八條第二款“省,、自治區(qū)、直轄市市場監(jiān)督管理部門可以根據(jù)本行政區(qū)域食品生產(chǎn)許可審查工作的需要,，對地方特色食品制定食品生產(chǎn)許可審查細則,，在本行政區(qū)域內(nèi)實施，并向國家市場監(jiān)督管理總局報告,。國家市場監(jiān)督管理總局制定公布相關(guān)食品生產(chǎn)許可審查細則后,，地方特色食品生產(chǎn)許可審查細則自行廢止”的規(guī)定，部分地方將“凈菜”“干制蔬菜”“干制的整的香辛料”納入食品生產(chǎn)許可發(fā)證范圍,，是各地依據(jù)上述規(guī)定的自選動作,，全國尚未統(tǒng)一實施此類產(chǎn)品的食品生產(chǎn)許可。

五,、現(xiàn)行國家標準《香辛料調(diào)味品通用技術(shù)條件》（GB/T 15691-2008）的技術(shù)內(nèi)容,，與現(xiàn)行食品質(zhì)量國家標準清理原則有沖突，依法應(yīng)及時修訂并與市場監(jiān)管總局“國市監(jiān)提〔2019〕87號”函件所規(guī)定的原則保持一致

（一）《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化標準化工作改革方案的通知》（國發(fā)〔2015〕13號）要求“在標準范圍上,，合理界定各層級,、各領(lǐng)域推薦性標準的制定范圍，……,?！笔袌霰O(jiān)管總局標準技術(shù)司《關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議第2205號（商貿(mào)旅游類079號）提案答復(fù)的函》（國市監(jiān)提〔2019〕87號）中明確食品和食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量國家標準清理的原則“一是根據(jù)《食品安全法》，明確食品和食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量國家標準不涉及食品安全內(nèi)容和指標,；二是根據(jù)《標準化法》,，明確食品和食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量國家標準的制定重點為基礎(chǔ)通用和技術(shù)引領(lǐng)的標準?！眹覙藴饰蛾P(guān)于印發(fā)〈2021年全國標準化工作要點〉的通知》（國標委發(fā)〔2021〕7號）第10條要求“積極推進食品質(zhì)量國家標準體系建設(shè),，……?！?/span>

（二）根據(jù)原國家衛(wèi)生計生委辦公廳《關(guān)于通報食品安全國家標準目錄和食品相關(guān)標準清理整合結(jié)論的函》（國衛(wèi)辦食品函〔2017〕697號）的附件4“不納入食品安全國家標準體系的標準名單”的規(guī)定,，現(xiàn)行國家標準《香辛料調(diào)味品通用技術(shù)條件》（GB/T 15691-2008）不納入食品安全國家標準體系,。

（三）現(xiàn)行國家標準《香辛料調(diào)味品通用技術(shù)條件》（GB/T 15691-2008）是依據(jù)《標準化法（1988年版）》制訂并公布的推薦性標準，適用于粉狀,、顆粒狀（包括整的）香辛料調(diào)味品,，既包括現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品、也包括經(jīng)過生產(chǎn)加工的香辛料調(diào)味粉,，適合當時的《食品衛(wèi)生法》和經(jīng)濟社會發(fā)展,、技術(shù)進步的需要。當時國家未實行食品生產(chǎn)許可制度,；沒有“食用農(nóng)產(chǎn)品”的法定定義,；GB/T 15691-2008當時所規(guī)范引用的條文強制國家標準《預(yù)包裝食品標簽通則》（GB 7718-2004）版本，未規(guī)定預(yù)包裝食品標簽要標示“食品生產(chǎn)許可證編號”?，F(xiàn)行《食品安全法》第二條第二款規(guī)定供食用的源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品是食用農(nóng)產(chǎn)品,，明確了國家實行食品生產(chǎn)許可制度。現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)部,、食品藥品監(jiān)管總局關(guān)于加強食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作的意見》（農(nóng)質(zhì)發(fā)〔2014〕14號）,、《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》（2016年食品藥品監(jiān)管總局令第20號）規(guī)定了“食用農(nóng)產(chǎn)品”的法定定義。由此可見,，現(xiàn)行法律,、規(guī)章和行政規(guī)范文件對“食用農(nóng)產(chǎn)品”已經(jīng)作出新的界定，GB/T 15691-2008所規(guī)定的技術(shù)內(nèi)容已不符合市場監(jiān)管總局標準技術(shù)司的“國市監(jiān)提〔2019〕87號”函件中關(guān)于“根據(jù)《食品安全法》,，明確食品和食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量國家標準不涉及食品安全內(nèi)容和指標”的要求,，應(yīng)當依法及時修訂。

（四）答辯人已委托成都市標準化協(xié)會的專家依據(jù)市場監(jiān)管總局標準技術(shù)司的“國市監(jiān)提〔2019〕87號”函件,，在國家標準委網(wǎng)站的“全國標準信息公共服務(wù)平臺-'國家標準實施信息反饋’欄目”,，反饋“建議GB/T 15691-2008按照市場監(jiān)管總局標準技術(shù)司的'國市監(jiān)提〔2019〕87號’函件中關(guān)于'根據(jù)《食品安全法》，明確食品和食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量國家標準不涉及食品安全內(nèi)容和指標’,，及時修訂該標準”的建議,。

六、現(xiàn)行國家標準《香辛料調(diào)味品通用技術(shù)條件》（GB/T 15691-2008）規(guī)范性引用GB 7718,，并未改變GB/T 15691-2008的推薦性國家標準的屬性

（一）現(xiàn)行國家標準《香辛料調(diào)味品通用技術(shù)條件》（GB/T 15691-2008）規(guī)范性引用GB 7718,，并未改變GB/T 15691-2008的推薦性國家標準的屬性。按照現(xiàn)行《標準化法》第二條第三款“國家鼓勵采用推薦性標準”,、第二十七條第二款“企業(yè)應(yīng)當按照標準組織生產(chǎn)經(jīng)營活動,，其生產(chǎn)的產(chǎn)品、提供的服務(wù)應(yīng)當符合企業(yè)公開標準的技術(shù)要求”的規(guī)定,，申請人未提供證據(jù)證實××農(nóng)業(yè)科技有限公司銷售的預(yù)包裝“香葉”,、預(yù)包裝“干辣椒”，不符合GB/T 15691-2008第6章規(guī)定的“技術(shù)要求”,。   （二）根據(jù)《食品安全法》第三十五條第一款關(guān)于銷售食用農(nóng)產(chǎn)品不需要取得許可的規(guī)定,、《標準化法》第三十六條“生產(chǎn),、銷售、進口產(chǎn)品或者提供服務(wù)不符合強制性標準,，或者企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品,、提供的服務(wù)不符合其公開標準的技術(shù)要求的，依法承擔民事責任”,、 第三十七條“生產(chǎn),、銷售、進口產(chǎn)品或者提供服務(wù)不符合強制性標準的,，依照《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》,、《中華人民共和國進出口商品檢驗法》、《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》等法律,、行政法規(guī)的規(guī)定查處，記入信用記錄,，并依照有關(guān)法律,、行政法規(guī)的規(guī)定予以公示；構(gòu)成犯罪的,，依法追究刑事責任”的規(guī)定,，原國家衛(wèi)生計生委辦公廳《關(guān)于通報食品安全國家標準目錄和食品相關(guān)標準清理整合結(jié)論的函》（國衛(wèi)辦食品函〔2017〕697號）的附件4關(guān)于不將現(xiàn)行國家標準《香辛料調(diào)味品通用技術(shù)條件》（GB/T 15691-2008）納入食品安全國家標準體系的規(guī)定，答辯人不支持申請人的主張,，程序合法,，事實認定于法有據(jù)。