摘要 作為一種新型議事協(xié)調機構形式,“工作專班”近年來頻繁進入公眾視野,。本文通過二手數據分析和深度訪談,對“工作專班”基本情況,、運行環(huán)節(jié)和成立原因展開分析,,并在此基礎上深入解讀其背后的組織邏輯。本文發(fā)現,,區(qū)別于領導小組,、指揮部等傳統(tǒng)議事協(xié)調機構,工作專班具有履行執(zhí)行職能和承擔個體責任的雙重特性,,包含了周期性會商,、現場處置、信息溝通和督導檢查等基本工作內容,。從組織社會學的角度來看,,工作專班設立的原因一是提高協(xié)調效率,減輕資源依賴,;二是增強創(chuàng)新韌性,,提升治理能力;三是明確責任分解,,優(yōu)化組際控權,。總體來說,,工作專班并非簡單重復傳統(tǒng)議事協(xié)調機構的運行邏輯,,而是在沿襲傳統(tǒng)議事協(xié)調機構功能基礎上進行了改善與創(chuàng)新,從而在日趨復雜的行政環(huán)境中既促進政策執(zhí)行,,又在一定程度上分解可能需要承擔的行政責任,,為治理體系和治理能力現代化增加一塊“拼圖”。 作者簡介 劉鵬,,中國人民大學公共管理學院教授,,博士生導師; 劉志鵬(通訊作者),,北京師范大學政府管理學院講師,,農村治理研究中心研究員。 文章結構 一,、問題的提出 二,、工作專班與議事協(xié)調機構 (一)議事協(xié)調機構的成因與典型實踐 (二)工作專班在議事協(xié)調機構中的定位 三,、工作專班的基本內涵與運行情況 (一)工作專班的基本情況介紹 (二)工作專班的基本運行情況 四、工作專班成立的原因分析 (一)提高協(xié)調效率,,減輕資源依賴 (二)增強創(chuàng)新韌性,,提升治理能力 (三)明確責任分解,優(yōu)化組際控權 五,、討論與結論 1 問題的提出 新冠肺炎疫情發(fā)生以來,,各級政府聞令即動,積極投入到疫情防控工作之中,。為有效協(xié)調各部門各種力量,,“議事協(xié)調機構”再一次出現在公眾視野中,上到中央層面成立了中央疫情防控領導小組,,建立了國務院聯(lián)防聯(lián)控機制,;下到各地方政府紛紛仿照而成立本地區(qū)的疫情防控領導小組及其辦公室和工作組等協(xié)調機構。在這些協(xié)調機構中,,“工作專班”是一類比較新,、數量多的組織,成了一個被反復提到的協(xié)調機構而頻繁進入公眾視野,。 實際上,,“工作專班”并非是近期疫情防控的專屬“產品”,這一名詞最早見于教育領域,,主要指教育強化學習,,特別是開展政治學習。之后引入政府治理領域,,成為一個涵括“工作組,、工作隊”的寬領域名詞,如早期的湖北廣濟紅旗公社成立的查蟲專班,。此后,,專班越來越多地出現在政府文件中,“專人專班”成為政府治理的重要抓手,。一般認為,,當政府需處理緊急和復雜事務時,彈性化組織可與科層制相互補充,,相互受益,,即議事協(xié)調機構多產生于政府需面臨的突發(fā)和繁重的事件之中。 但是,,在實踐中,,“工作專班”不僅出現于突發(fā)事件或者需要通過“運動式治理”開展的工作中,各地還大量存在著諸如“招商引資工作專班”和“白酒產業(yè)發(fā)展工作專班”等政府常規(guī)工作和具體工作之中,。從已有的工作專班運轉情況來分析,,雖然有些工作專班和領導小組等傳統(tǒng)議事協(xié)調機構并無實質差別或僅有輕微差別,,但也有相當數量的工作專班和領導小組存在明顯差異,表現為“領導小組——辦公室——工作專班”或“領導小組——工作專班——工作小組”等形式,,甚至一些領域還出現了由工作專班取代領導小組的情況,。那么在我國公共管理的治理實踐中,為何在已有傳統(tǒng)議事協(xié)調機構的同時,,近兩年又涌現出了同樣具有議事協(xié)調功能但又遭到一些質疑的“工作專班”,?當前“工作專班”和以領導小組為代表的傳統(tǒng)議事協(xié)調機構有何區(qū)別?其運行機制和產生動因分別是什么,? 本文以“工作專班”字樣展開網絡檢索,,選取各級政府網站以及主要新聞媒體門戶網站公開的相關資料(人民網、光明網和騰訊網,、網易網等),獲取了2018年以來513個工作專班的基本情況,,并針對工作專班成員進行深度訪談,,從而明確工作專班的運行環(huán)節(jié)和基本工作內容,在此基礎上探究工作專班產生的動因,,并分析它與包括早期“工作組”在內的傳統(tǒng)議事協(xié)調機構的差異,。 2 工作專班與議事協(xié)調機構 (一)議事協(xié)調機構的成因與典型實踐 韋伯式的科層制被認為是現代社會所對應的理想官僚制模型,其主要特征在于等級分明,、權責明晰,、非人格化和專業(yè)分工。從理想的層面分析,,這種科層制明確了各個部門的職責邊界,,且部門之間分工明確、職責清晰,、合作協(xié)調,。但是,當前政府治理所面臨的是一個變化,、復雜和非線性的行政環(huán)境,,“動蕩不安和問題的相互連通是大多數公共組織環(huán)境的共同特點”,具有不確定性,、跨部門性,、復雜性和突發(fā)性的治理任務此起彼伏,而機械和冷冰冰的規(guī)章制度也意味著刻板和僵化,,一旦突發(fā)事件發(fā)生,,習慣于墨守成規(guī)的行政人員便會反應遲鈍,即“訓練有素的無能”,,進而導致組織無法及時對外部環(huán)境的突變進行調適,,難以在動態(tài)復雜的條件下實現組織的目標,。 面對多變且復雜的任務環(huán)境,韋伯式的科層制不可避免地存在一定的不完備性和治理困境,,因此需要跨組織結構來制定和執(zhí)行相應的政策,。復雜的社會問題需要各種復雜組織共同應對,必須變革組織以建立一個“更有適應性的反應系統(tǒng)”,,但傷筋動骨式的機構改革不可能成為政府的常態(tài)選擇,。因此,在組織設置架構難以變化的條件下,,與其花大力氣推動組織架構重構,,不如優(yōu)化組織之間的協(xié)同合作。除此之外,,議事協(xié)調機構的設立也是組織為了獲得維持生存的必要資源而采取的重要手段,。由于組織內部的資源存在稀缺性,且任何組織都需要對外進行資源交換,,因此組織之間需要通過交流合作來擺脫對資源的過度依賴,。 “領導小組(Small Leading Groups)”是中國政治生活中一個獨特的現象,是開展政府組織協(xié)調和政策執(zhí)行最為常見的措施,,是廣泛存在于中國各級黨政機關,,以議事協(xié)調機構和臨時機構名義長期存在的一種特殊政治組織模式。領導小組的重要功能在于協(xié)調政策執(zhí)行過程中的部門關系,,從而降低協(xié)調與合作成本,。相關研究觀察到,開展運動式治理時會設置領導小組,,起因是政府部門之間缺乏良好的合作機制,,運動式治理通過建立領導小組等議事協(xié)調機構促進政府部門間的合作,可以將各個部門的局部目標提升為政府層面的全局目標,,強化召集者的資源獲取能力和權威性,,其主要職責是決策,針對臨時性或者常態(tài)化的工作任務做出重大決定,,如中央財經工作領導小組,、中央外事工作領導小組等。領導小組的組成結構,,一般包括領導成員,、組成部門、辦事機構這三個部分,。領導小組一般進行集體決策,,因此承擔集體責任。 除了領導小組外,我國存在著大量的其他議事協(xié)調機構,,如工作組(隊),、指揮部等。工作組(隊),,作為一級公共組織針對特定工作任務的派出組織,,其主要職責也是促進上級政策的執(zhí)行。指揮部則往往出現于“急,、難,、險、重”的工作任務之中,,主要的職責是決策,。由于亟待處理的事務性質,需要決策者快速做出決斷,,因此指揮部的權力集中于上,,決策的責任則自然集中于個人,如指揮長,。而正式科層制內部也有負責議事協(xié)調的部門——辦公室,。辦公室的主要職責是協(xié)調和執(zhí)行,是各級黨委政府的內設機構,,幾乎所有的一級公共組織都會設立辦公室負責各個職能部門之間的協(xié)調和信息溝通。作為科層制內部的具有協(xié)調職能的正式部門,,其遵循科層制的責任原則,,即通過一系列的規(guī)章制度規(guī)避個人責任,承擔集體責任,。 (二)工作專班在議事協(xié)調機構中的定位 作為一種新興的議事協(xié)調機構,,工作專班在實踐中和領導小組這一經典議事協(xié)調機構存在著三種關系。一是同義使用,。工作專班和領導小組沒有差別,,工作專班之下也設立工作專班辦公室,其主要特征是強調該機構的組織和領導作用,,負責研究相關工作涉及的重要事項和重大問題,,一般由一級黨委或者政府的主要領導擔任工作專班召集人,比如陜西省安康市的穩(wěn)就業(yè)工作專班,,其目的是切實加強穩(wěn)就業(yè)工作的組織領導,,由市長擔任專班召集人。 二是輕微差異,。工作專班與領導小組略有差別,,是領導小組的常設機構,等同于原先的領導小組辦公室,其主要特征是強調該機構的統(tǒng)籌和協(xié)調作用,。如部分地區(qū)為開展安全生產三年行動計劃同時成立了領導小組和工作專班,,明確領導小組負責專項整治工作的組織領導,工作專班則負責統(tǒng)籌協(xié)調,。又如山東省德州市成立的推動開發(fā)區(qū)體制機制改革創(chuàng)新試點工作專班,,其主要負責改革的日常工作,其職能和領導小組辦公室近似,。 三是明顯不同,。工作專班和領導小組是各有邊界的組織,此類情況占比最高,,其特征是強調具體工作執(zhí)行和形勢研判,。一般而言,有兩種具體的形態(tài):一是領導小組下設辦公室作為協(xié)調機構,,領導小組辦公室又下設工作專班作為具體的執(zhí)行機構,,比較典型的是河南省衛(wèi)健委成立的鄉(xiāng)村振興工作領導小組,該領導小組成立辦公室,,其下設若干工作專班,,負責全省衛(wèi)生系統(tǒng)鄉(xiāng)村振興工作的協(xié)調和督導;二是領導小組直接領導工作專班,,將其作為領導小組的執(zhí)行機構,;而有的工作專班之下又設立具體的工作小組。如固原市交通運輸局在已有的安全生產專項整治領導小組的基礎上,,成立了落實具體規(guī)劃的工作專班,,專班又下設三個具體執(zhí)行小組,負責處理安全工作相關事務(見圖1),。 需要強調的是,,工作專班與領導小組既有共同之處,也有較大差別,。共同點的最突出特征是雙方并不是分割而孤立存在的,,領導小組一般間接或者直接指導著工作專班。這種指導往往體現在組織和人事層面,,領導小組成員往往是各個工作專班的負責人,,領導具體事項的執(zhí)行和落實。如浙江省舟山市衛(wèi)生健康領導小組由八位成員組成,,這些成員各自或者共同領導八個工作專班,,落實小組決策部署。領導小組與工作專班之間是領導與被領導的關系,,在組織人事上體現著很高的共通性,。 但是,兩者在權力靈活性和責任確定性上還是存在區(qū)別。在權力運用上,,出于實務和實用的考慮,,工作專班往往涉及多方面利益。原有的科層制結構無法有效動員跨部門機構的合作,,而工作專班的組織形式形成了權力交流匯聚的平臺,,在短時間內密集使用“會商”“督導”等形式,在處理專項事務時更具有優(yōu)勢,。在責任定位上,,工作專班比領導小組有著更加明確的責任定位,這種定位既體現在定責在人的確定性管理,,同時也體現在定期調度會議上的過程管理,。例如河南省為新興產業(yè)鏈工作推進而成立的工作專班,既有人員定責的明確要求,,同時也強調了清單管理,,按月調度過程追蹤。 綜上,,本文主要討論的是和領導小組有著明顯差異的第三種類型的專班,。工作專班的主要職責是執(zhí)行,針對某項具體工作而設立,,責任到人,,專職負責聯(lián)絡和推動工作執(zhí)行,其形式類似線下的“微信群”,,可以將與該項工作相關的各類人員都囊括進來,,將責任壓實到個人。換言之,,工作專班有兩個最主要特征,一是促進具體工作的執(zhí)行,,二是將責任分解到個人,,這既是工作專班區(qū)別于其他議事協(xié)調機構的特點,也同樣是各級公共組織設立工作專班的原因,。 除此之外,,當前的工作專班和歷史上的“工作隊”也有一定的差別。一是涉及領域方面,,歷史上的“工作隊”一般是從事重要政治任務,、軍事任務或緊急的社會治理任務,如愛國衛(wèi)生運動,、指導“四清”工作等,,而當前的“工作專班”則主要開展常規(guī)的經濟社會發(fā)展任務,也兼有執(zhí)行社會治理任務,如招商引資,、安全生產和重點基礎建設等工作,。二是工作方式方面,歷史上的“工作隊”主要通過群眾運動的方式開展各項工作,,特別是采用“樹立典型”的方式實現民眾“比,、學、趕,、幫,、超”,強化和民眾的聯(lián)系,,而當前的工作專班主要通過既有的規(guī)章制度和治理技術開展工作,,其主要功效體現在組織內部流程改造上,而非引入外部民眾力量推進工作,。 然而,,現有的研究文獻主要聚焦于對以領導小組為代表的議事協(xié)調機構的研究,但對于不同議事協(xié)調機構的聯(lián)系,、差異及其背后的設置原因缺乏深入的分析,,特別是對于近年來不斷出現的工作專班這樣一種新型議事協(xié)調機構缺乏足夠的關注,一些描述分析基本上也是把工作專班等同于領導小組來進行分析,,沒有深入探究工作專班的多樣性及其和其他議事協(xié)調機構的差異,,甚至簡單地持批評態(tài)度。因此,,本文將在對工作專班基本運行情況分析的基礎上,,討論工作專班設立的原因及其特性,借以探究我國科層制運行中的新變化,。 3 工作專班的基本內涵與運行情況 (一)工作專班的基本情況介紹 基于公開的新聞報道,,截止到2021年8月31日,作者共通過主流搜索引擎和政府網站獲取各級各類工作專班513個,,最早的是見諸于2018年4月16日《浙江日報》報道的浙江省開化縣成立了基層社會治理,、群團改革、掃黑除惡,、生態(tài)工業(yè)園建設等23個工作專班,。 1.設立時間分布 本研究收集的513個工作專班中,有24個成立于2018年,,27個成立于2019年,。進入2020年,以穩(wěn)投資工作專班為起始,,各地陸續(xù)出現新冠肺炎疫情防控專班,,全年見諸公開報道的專班為222個,。2021年僅前八個月,各地共新報道設立專班240個,。由此可見,,專班數量整體在快速增加,特別是2020年以來,,有更為明顯的上升,。雖然專班最早產生于社會治理領域,但其快速增長和發(fā)展確實跟新冠疫情防控工作密不可分,,同時借助疫情防控工作也擴散到其他的一些常態(tài)化工作之中,。 2.設立單位級別分布 工作專班的設置遍布各級組織,其中縣級政府及其所屬部門設立工作專班162個,,地市級政府及其所屬部門設立工作專班217個,,省級政府及其所屬部門設立工作專班126個,國務院及其所屬部門設立工作專班8個,。這說明除中央政府外,,各級政府都在大量設立工作專班,尤其以地級市最為突出,,這一議事協(xié)調機構并非為哪一級別所特有或主要設立,。 3.設立單位性質分布 工作專班遍布各級組織,而且它也不僅僅為執(zhí)行機關所獨有,,立法機關,、事業(yè)單位也會設置工作專班。比如江蘇省和廣西壯族自治區(qū)人大設置工作專班,,分別用于推動行政處罰內容專項清理工作和落實綠色化工新材料產業(yè)集群工作,。高等院校也會設立工作專班,用于處理突發(fā)輿情和事件,,有的高校也會因為常態(tài)化的征兵工作而設立專班,。 4.負責職能領域 工作專班在各個政府職能領域都有涉及,但密度確有差異,。在政治與行政改革領域,,共設立了129個工作專班,其中政法隊伍整頓的專班占比則超過一半,。在經濟發(fā)展與基礎設施建設領域,共設立了189個工作專班,,主要由招商引資專班和重點項目建設專班構成,。在教科文衛(wèi)事業(yè)領域,共設立工作專班94個,,主要由73個疫情防控工作專班構成,,占比達到77.66%,。在社會建設與民生改善領域,則成立了88個工作專班,,主要為災后重建和道路與安全生產工作,。在生態(tài)環(huán)保領域,專班數量則較少,,僅收錄到13個工作專班,,涉及包括“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”,固態(tài)廢物處理等工作,。 5.專班負責人性質分布 由一級黨委/政府主要領導擔任專班負責人的占12.59%,,由一級黨委/政府分管領導擔任專班負責人的占32.89%,由部門正職領導擔任專班負責人的占26.57%,,由部門副職領導擔任專班負責人的占25.87%,,其他非領導序列公務員擔任專班負責人的占2.08%。 (二)工作專班的基本運行情況 根據目前已經公開的信息資料,,工作專班一般都具有周期性會商,、現場處置、信息縱向傳遞和橫向溝通,、督導檢查等環(huán)節(jié)和內容,。 1.周期性會商 工作專班均建立工作例會制度,用以開展工作會商和工作調度,。如固原市交通運輸局安全生產專項整治三年行動工作專班實行專班負責人“周碰頭”,,牽頭各單位、科室月例會,,工作專班“季分析,、通報、報告”,,領導小組“半年小結,、年總結”的會議制度①。一些工作專班實行“每周一調度,、每月一會商”的會議制度,,通過周期性召開工作例會,推動具體工作執(zhí)行,。此外,,一些工作專班在周期性會商的基礎上建立臺賬管理制度。例如,,寧夏固原安全生產專項整治三年行動工作專班通過建立問題隱患清單,、制度措施清單,從而明確各縣(區(qū))交通運輸主管部門及各牽頭單位,、科室的重點任務,、年度目標,、治理責任、工作措施,,實時掌握工作進度,。 2.現場辦公與處置 工作專班需要深入一線進行現場辦公和處置,從而提高政策執(zhí)行的效率,,開展現場核查處置,。如福建省仙游縣楓亭鎮(zhèn)進口冷鏈食品疫情防控工作專班要求成員單位,結合工作職責,,視核查處置情況,,指導督促涉事屬地村(居)做好責令停止生產經營、切斷傳播途徑,、開展環(huán)境消殺等現場處置,,以及追查控制等工作,必要時派出專業(yè)人員前往涉事地區(qū)指導防控工作,,將產品流向鎮(zhèn)外情況通報流入鄉(xiāng)鎮(zhèn),。各牽頭單位、科室及時互通情況,,指定聯(lián)絡員,,加強協(xié)作配合,協(xié)調解決工作中遇到的難點問題,,開展聯(lián)合執(zhí)法檢查等,。 3.信息傳遞與溝通 工作專班還需要開展工作信息的橫向傳遞和縱向溝通。一般來說,,工作專班各成員單位會指定一名聯(lián)絡員,,負責周期性報送信息。有的工作專班要求“日通報”,,即每日印發(fā)工作簡報,,及時向上級政府通報工作進展情況;有的則要求“月通報”,,即每月底前將當月任務完成情況報工作專班辦公室,,工作專班辦公室匯總各個專班工作開展情況以及工作成效,形成專報,。還有的則采取每季度一通報,、每季度一新聞或信息發(fā)布,例如廣東省東莞市道滘鎮(zhèn)建立的“六個一”工作制度:每周一簡報,、每周一調度,、每月一會商、每季度一通報,、每季度一新聞或信息發(fā)布,、每月一督導檢查,比較完整和快速地推進信息傳遞與溝通,。 此外,,還有的專班根據國家相關部委的要求對重大項目推進情況實行信息日報和周總結制度。如河南省發(fā)改委穩(wěn)投資工作專班要求相關工作組每日下班前將重點項目,、中央投資項目進展情況報送綜合組,,再由專班的上級領導小組辦公室分別報送國家發(fā)展改革委對口司局。周總結制度則要求各工作組每周周五上午12點前將本周重大項目推進情況,、開展的主要工作,、取得的工作成效、存在的問題,、下一步工作計劃及有關建議等報綜合組匯總,,綜合組匯總后及時報送國家有關部委對口部門。 4.督導檢查機制 除了周期性的會商和信息通報外,,工作專班也會進行周期性的督導檢查,,并建立定期評價標準?;诖?,根據工作方案,在每年定期實行一次工作評價,,為工作約談和督查工作提供依據,。同時建立約談機制,對工作不力的部門,,由專班主任或領導小組組長,、副組長進行約談,并報督查室進行工作督導,。如安全生產專項整治三年行動中,,其工作專班還建立安全生產違法違紀問題線索移交查辦工作機制,采取約談,、警示,、曝光、移交查處等措施,,開展工作檢查督促,,及時協(xié)調解決重大問題,推動專項整治主體責任落實,。 4 工作專班成立的原因分析 不同于傳統(tǒng)的議事協(xié)調組織形式,,工作專班機制的形成和推廣并不是一個偶然現象,是傳統(tǒng)議事協(xié)調機構基于環(huán)境因素的挑戰(zhàn)而產生的功能性嬗變,,是一種組織功能的適應性創(chuàng)新,,不僅在經驗分析上具有解釋性的價值,,而且對于認識議事協(xié)調機構的適應性和多樣性具有理論價值。 (一)提高協(xié)調效率,,減輕資源依賴 相對于領導小組而言,,設立工作專班機制的重要目的在于提高議行協(xié)調效率,強化組織間的整合力,。“專班是針對具體事的,。領導小組更多的是應付檢查的”。領導小組雖然有助于提高跨部門協(xié)調的效率,,但是其協(xié)調的部門依然是在原有的分工體系中,,且2013年之后設立程序趨于復雜,審批要求較高,,人員構成必須為正式編制人員,,專班則十分靈活,可吸納輔警等非編制人員和事業(yè)單位人員等進入,。而另一個常見的議行協(xié)調的組織——調度會也存在著一定的運行問題,,已經喪失了多部門進度協(xié)調的主要功能,變成了“加壓會”,。受訪者明確指出:“調度會現在有點變味了,,原來是通報進度,大家對對標對對表,,說說重點,、難點,談談不足?,F在搞成了加壓會,,不解決問題,就是給你加壓,,沒完成進度就批評,。調度會已經不是解決問題的了,變成了變相約談了,?!?/em>專班還打破了原有分工,特別是可以跨行政,、立法等公共系統(tǒng),,形成更加有效的協(xié)調合作機制,如一些招商引資專班還吸納人大,、政協(xié)的領導和工作人員加入,。 從組織資源角度分析,工作專班設立的過程所實現的提高議行效率、強化不同組織間整合力的效果,,其實質是改變傳統(tǒng)議事協(xié)調機構對外部環(huán)境的資源過多依賴,,強化自身組織自主性的過程。資源依賴理論認為,,組織的生存需要在與環(huán)境的交換中獲得關鍵性資源,,而環(huán)境通常包含其他組織。為了減少對環(huán)境資源的依賴,,組織可以采用機構合并、垂直整合,、組織間融合協(xié)作,、改組核心決策層、采取政治游說行動以及核心決策人員平穩(wěn)繼任等,,最終提升組織相對于外部環(huán)境中其它組織的自主性,。 領導小組等傳統(tǒng)議事協(xié)調機構的設立,其最重要的目的在于突破科層制專業(yè)分工的局限,,以更加靈活的機制來應對治理任務,。然而,由于傳統(tǒng)議事協(xié)調機構納入的組織主要限于核心決策部門,,數量相對較少,,特別是具體執(zhí)行層面的中層和基層組織十分有限,使得其在決策協(xié)調層面雖然有足夠多的資源,,但是在連接決策和執(zhí)行環(huán)節(jié),,以及確保政策執(zhí)行質量上經常面臨資源不足的困境,致使在政策執(zhí)行過程階段存在組織交易成本高,、協(xié)調難度大等問題,。而工作專班機制的設立,將組織范圍從單純的決策部門擴展到執(zhí)行部門,,推動此前傳統(tǒng)議事協(xié)調機構之外的更多執(zhí)行組織進一步融合與嵌入,,實際上是通過機構合并和組織融合協(xié)作的策略來納入更多的執(zhí)行組織資源,從而提升對政策執(zhí)行環(huán)境的資源整合,,有效避免可能出現的決而不行,、行而不果的問題。 正是以領導小組為代表的傳統(tǒng)議事協(xié)調機構中決策層和執(zhí)行層分割,,加大了政策執(zhí)行過程當中組織資源成本,,尤其是中層和基層組織的溝通和落實成本,這才凸顯工作專班優(yōu)勢,,其合并了政府決策層和執(zhí)行層,,打通上下級之間的溝通界限,更有效地讓決策在一個會議室中貫徹傳達,更快捷地將外部資源內化從而減輕資源依賴,,進一步提高政策效率,。 工作專班的這一功能,也體現在很多公開報導的新聞資料中,,既包括中央部委層面的典型,,也有地方政府層面的個例。例如國務院聯(lián)防聯(lián)控春運工作專班,,這一專班組成單位不僅涉及人社部,、交通運輸部,同時還涵括衛(wèi)健委,,文旅部等15個單位,,比較明確地落實了特殊情況下的春運安全工作。同時,,還有一些工作專班超越了傳統(tǒng)議事協(xié)調機構單一層級的特征,,將下級層級的有關機構和人員也納入議事過程,實質上也暗含了通過一定程度的垂直整合,,來降低對下級執(zhí)行部門的資源依賴性的邏輯,,由此來提升工作專班在決策和執(zhí)行過程中的組織自主性。此外,,在地方層面,,如湖北宜昌西陵公安局成立的禁毒打零專班,這一專班既有帶編的禁毒民警,,同時又抽調輔警中的精干力量,,成功動員多方資源,破獲了一大批販毒案件,,維護了社會治安穩(wěn)定,。 (二)增強創(chuàng)新韌性,提升治理能力 通過降低資源依賴程度,,工作專班的政策過程自主性明顯提升,,而要適應復雜的治理挑戰(zhàn)形勢,還需要進一步提升組織的治理能力,。組織治理能力是一個系統(tǒng)和復雜的概念,,既包括宏觀制度層面的適應力、包容力,、修復力,、學習力等,也涵蓋了微觀個體層面的決策力,、執(zhí)行力,、控制力等,。 首先,工作專班設立,,可以有效彌補正式制度安排的不足,,增強組織創(chuàng)新韌性,進而強化組織對環(huán)境的適應力,。例如,,作為一項重要的政府創(chuàng)新,各級地方政府紛紛成立政務服務大廳,,通過協(xié)調整合相關部門,,提高行政審批運作的整體效率和效果。但是政務服務大廳也依然有一定的限制,,如程序依然復雜,、審批時間較長、服務功能不全,、人事變動頻繁等問題。為了進一步優(yōu)化營商環(huán)境,,處理具體的“疑難雜癥”相關工作專班成立,。如海南省優(yōu)化營商環(huán)境工作專班就是為了進一步加快行政審批速度,在現有的政務服務大廳這一正式制度的基礎上,,協(xié)調更多的政府部門,,突破現有行政審批的框架和限制,做到“一事一議”,,在較短時間內完成審批流程,,成為正式制度的有益補充。“工作專班就是幫助企業(yè)搞定前期一系列手續(xù)的幫辦,,各個部門都有專人設崗,,有問題直接解決。你可以理解它是一種綠色通道,,畢竟走一站式服務大廳肯定還是有一個基礎時間的,,這種專班可以實現特事特辦?!?/em> 本文發(fā)現,,“協(xié)調力-專業(yè)力”的二元能力框架適合解釋工作專班的設立過程,而這個分析框架也被用來解釋一些專業(yè)性較強的監(jiān)管改革,,即相對于傳統(tǒng)議事協(xié)調機構,,工作專班可以更好地突破“協(xié)調力-專業(yè)力”的治理能力建設困境。傳統(tǒng)議事協(xié)調機構最主要的優(yōu)勢在于通過半制度化的方式,,借助于正式制度的權威,,將涉及決策內容相關的部門進行有效整合,有效化解常規(guī)科層制中難以解決的組織協(xié)作問題,從而有效提升組織間的協(xié)調治理能力,。隨著政府面臨治理問題復雜性的不斷增強,,特別是像新冠疫情這種不確定性和專業(yè)性都非常強的公共問題的出現,僅有較強的協(xié)調治理能力是難以應對的,,還需要有效提升議事協(xié)調機構的專業(yè)治理能力,。然而,傳統(tǒng)議事協(xié)調機構的成員主要由相關行政職能部門的一把手或者分管副職領導組成,,他們的協(xié)調整合和資源動員能力確實具有優(yōu)勢,,但由于負責管理的事務范圍較廣,面臨的決策問題性質差異較大,,不論是知識結構,,還是工作經驗,都難以做到勝任所有的治理場景,。 相形之下,,工作專班的組織設計,一方面沿襲了傳統(tǒng)議事協(xié)調機構的高規(guī)格,、重決策,、善協(xié)商的傳統(tǒng),保留了其強協(xié)調力的功能優(yōu)勢,,另一方面將一部分直接長期從事具體工作業(yè)務的中基層領導者,,以及部分對特定治理問題具有研究專長的專家學者也直接納入組織體系,這就將政策制定和執(zhí)行規(guī)劃的場景提升到了一個更加專業(yè)和理性的水平,。相對于傳統(tǒng)議事協(xié)調機構的外部鏈接資源的方式而言,,工作專班機制能夠更加制度化和快速地將專業(yè)智識資源納入決策和執(zhí)行規(guī)劃過程,讓不同執(zhí)行經驗,、知識結構和學科背景的技術官員和專家學者對一個具體的政策問題進行類似于醫(yī)院臨床會診式的協(xié)商討論,,一些工作專班為了提升決策工作的專業(yè)性,甚至還設立了更多的二級和三級專班,。尤其是在疫情防控過程當中,,以國務院聯(lián)防聯(lián)控機制科技攻關小組為代表的專班就下設藥物、疫苗,、檢測,、溯源、中醫(yī)藥九個二級工作專班掛圖作戰(zhàn),,將技術官員和專家學者有效組織,。作為理論專家的學者和作為實務專家的中基層領導者,能夠在同一個場景下形成更加有效的專業(yè)知識供給和交流,,并將其結果直接實時和無偏差地傳導給決策者,,有效地提升了組織的專業(yè)治理能力,,從而讓行政偏好和科學理性形成更好的制度化互動平臺,有效突破長期以來議事協(xié)調機構“協(xié)調力-專業(yè)力”的能力建設困境,。 (三)明確責任分解,,優(yōu)化組際控權 通過深入的實證調研,我們發(fā)現工作專班機制能夠在組織問責和控權方面,,發(fā)揮比領導小組更大的優(yōu)勢,。和領導小組協(xié)調“機構”相比,工作專班實現了“定人定崗定責”,,協(xié)調的是具體的“人”,。所有的工作專班在成立的時候都明確到組成的具體人員,有的則稱作“聯(lián)系人”,,這樣使得協(xié)調工作可以找到具體部門的對接人,,明確責任。這點體現在專班成立的文件通知中強調“層層壓實責任”“明確專責”等,。而在運行機制中也有對工作進度較慢的個人及其派出單位進行監(jiān)督和約談,,確保責任到人。受訪對象也指出:“領導小組的協(xié)調的基本單位還是各委辦局,,是組織,,其實還是沒有解決責任落實的問題;而工作專班則是把責任落實到人,,是你這個人來開的會,,來負責對接的,,以后有活有事各單位都知道該具體去找誰,。這樣就變成了'一對一’,而非'一對多’,。說白了,,領導小組協(xié)調的是'組織’,工作專班協(xié)調的是'人’,?!?/em> 此外,工作專班的存在也有助于分解上級的責任,。作為具體執(zhí)行機構的工作專班,,明確對接到個人,有助于責任做細做實,,實現責任的分散與下移,。如陜西省安康市穩(wěn)就業(yè)工作專班,雖然由市長擔任組長,,但同時在文件中任命了“責任副組長”,,由常務副市長擔任,。在實際調研的訪談中,訪談對象的介紹和感受更加明確了設立工作專班對于責任分解的考慮: “比如在我們安全生產領域,,從市里到住建局,,再到監(jiān)管處,再到質監(jiān)站,,層層設專班,,層層傳導壓力和責任。萬一某個領域出了事,,上面就能對應查到那個聯(lián)絡員,,是沒傳達到位還是工作不夠細。這兩年問責壓力是很大的,,比前幾年都大,,又要干事又怕出錯,所以這(設立工作專班)也是無奈的'發(fā)明’,?!?/em> 責任分解背后的邏輯是要實現更加有效的問責。經典問責理論強調在組織運行中,,問責具有非常鮮明的多功能性,,包括內控、外聯(lián),、角色,、價值、適應等,,以及跟組織的多態(tài)性結構(polymorphism)緊密相聯(lián),。傳統(tǒng)議事協(xié)調機構的設立,雖然能夠在決策階段集思廣益,,民主協(xié)商,,但由于其在本質上是屬于集體組織決策,因此在決策政治責任的歸屬上,,一般也是采用集體負責的形式,,這在運行實踐過程中,很容易出現為了有效避免具體職能部門和個人承擔責任,,決策問題事無巨細,,只要可能存在問責的風險,就會被提升到機構的議事日程上,,以議事協(xié)調機構的名義加以合法化,。如此有意識的避責行為,不僅會大大增加議事協(xié)調機構的工作任務,,浪費寶貴的決策資源,,帶來形式主義的泛濫,,降低議事決策效率,而且會致使集體問責陷入問而無責,、甚至無責可問的尷尬境地,。同時,由于傳統(tǒng)議事協(xié)調機構主要負責決策,,對于政策執(zhí)行的方向只能宏觀把握,,很多時候政策失誤的原因既有決策層面的,也有執(zhí)行層面的,,兩個層面的責任區(qū)分并不明顯,,導致議事協(xié)調機構成為主要的問責對象,最后可能倒逼傳統(tǒng)議事協(xié)調機構在決策過程中更加謹慎保守,。 工作專班機制的設立,,是對以上傳統(tǒng)議事協(xié)調機構組織間控權和有效問責問題的一種有益嘗試。一方面,,雖然工作專班繼續(xù)堅持了黨領導一切的政治原則,,但在具體議事過程中,將政策執(zhí)行負責人也納入其中,,要求政策執(zhí)行者現場明確分工,、各司其職,這實際上是在繼續(xù)維持政治責任核心地位的前提下,,進一步有效地區(qū)分領導責任和直接責任,,避免出現決策者承擔全責而執(zhí)行者完全避責的情況,進而提升決策過程的主動性和創(chuàng)新性,。“某種程度上,,有了工作專班后領導責任的確會輕些,不會推來推去踢皮球,,出了事這個專班的職責明確,,該(追責)誰就是誰,。以往一個事壓在一個部門做,,出了事就要給公眾一個交代,就緊著一個部門從重處罰,?!?/em> 另一方面,與傳統(tǒng)議事協(xié)調機構集體協(xié)商和共同承擔責任不同的是,,工作專班機制更加強調行政首長負責制,,即雖然決策過程是集體協(xié)商討論,但最后承擔主要責任的仍然是行政首長,,而行政首長又會通過層層機制將問責的壓力,,通過縱向和橫向的方式傳導到執(zhí)行層,,最后在事實上將責任分解到了基層的執(zhí)行者層面,也確實有利于問責對象的明確和具體化,,從而在一定程度上彌補傳統(tǒng)議事協(xié)調機構在集體問責制度上存在的漏洞,,對組織的權力進行有效的約束和控制。例如內蒙古自治區(qū)疫情防控口岸城市專班,,針對節(jié)假日疫情防控松懈,,人員失職瀆職的情況,處分了負責人員調配管理的專班綜合組組長,,精準定位了問責主體和問責對象,。當然,工作專班在問責方面跟傳統(tǒng)議事協(xié)調機構仍然有很多延續(xù)性,,并沒有脫離議事協(xié)調機構的總體范疇,,這種探索并不是要對政治和行政責任進行制度意義上的區(qū)分,其主要目的在于提升具體責任分解的精準程度,,從而對組織的權力運行和績效產出提供有效控制機制,。 5 討論與結論 作為近年來一種迅速發(fā)展和推廣的議事協(xié)調組織,工作專班設立很容易被人理解是一種“新瓶裝舊酒”的現象,,是領導小組式的傳統(tǒng)議事協(xié)調機構的翻版,。本文發(fā)現,工作專班機制雖然沿襲了傳統(tǒng)議事協(xié)調機構的協(xié)調整合功能,,但更多地產生了一些新的功能,,對治理過程及其效果產生了一些新的影響,并非簡單的“新瓶裝舊酒”,。 第一,,工作專班是聚焦政策執(zhí)行和明確個體責任雙重挑戰(zhàn)推動的結果,議事協(xié)調機構具有多種不同的類型,,而不同類型的選用與特定的環(huán)境及其任務要求密不可分,。如果機構設置的目的主要在于推動決策,并強調集體承擔責任的情況下,,領導小組將成為首選的形式,,而在決策過程中如果要進一步將責任明確到首長負責制下的個體責任,則更傾向于采取指揮部的機制,。相形之下,,如果機構設置更加聚焦于政策執(zhí)行,以確保政策執(zhí)行跟決策有效銜接,,同時堅持集體責任的原則,,那么辦公室或工作組的形式更受青睞,而在聚焦政策執(zhí)行的同時如果明確個體責任的要求更明顯,,工作專班的機制就會更加適合,。因此,,與領導小組相區(qū)別(見表1),工作專班能夠較好地面對政策執(zhí)行不利和問責過于粗放兩種挑戰(zhàn),,而這兩種挑戰(zhàn)恰恰也是新時期國家治理過程中表現較為突出的問題,。 第二,工作專班在運作機制具有豐富性,,同時在設立原因上也存在多樣性,。在運行機制上,工作專班一般都具有周期性會商,、現場處置,、信息縱向傳遞和橫向溝通、督導檢查等議事協(xié)調機構共同的機制,。同時,,不同環(huán)境下的工作專班在設置原因上也有一定差異,但綜合起來的共性包括彌補現有正式科層制面對創(chuàng)新任務治理效能的不足,,并具有進一步明確和分解問責的考慮,,同時試圖更好地提高決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)協(xié)調的效率?;诖?,設立工作專班,并非只是簡單的重復建設或機構膨脹,,而是在包括新冠疫情在內的復雜社會治理的挑戰(zhàn)下,,地方政府結合自身所面臨的治理難題而做出的適應性調整。當然,,在一些地區(qū)和部門,,也確實存在濫設工作專班的情況,因此下一步對于工作專班的設立范圍,、標準以及運行規(guī)范等,,也應當納入各地此前出臺的議事協(xié)調機構管理辦法中進行統(tǒng)一規(guī)范化管理(見圖2)。 第三,,除了協(xié)調整合之外,,工作專班加入了明確責任、聚焦執(zhí)行,、吸納資源,、提升專業(yè)性等新元素,。我們從資源,、能力和控制三個角度對工作專班機制背后的組織邏輯進行了深入剖析,結果發(fā)現工作專班在繼承了傳統(tǒng)議事協(xié)調組織的協(xié)調整合功能的基礎上,,同時又能夠更好地降低組織對外部環(huán)境和其它組織的資源依賴,,加強議事協(xié)調機構在政策制定和執(zhí)行中的組織自主性,,彌補傳統(tǒng)議事協(xié)調機構專業(yè)治理能力欠缺的短板,促使其綜合協(xié)調與專業(yè)能力同步提升,,進而更好地實現對組織的有效問責和權力約束,。此外,在加強黨的全面領導的新形勢下,,工作專班的設立,,可以有效彌合之前板塊式分割帶來的黨政部門之間工作縫隙,避免政策制定與政策執(zhí)行的人為割裂,,將治理重點轉移到確保政策執(zhí)行效果上來,。 值得期待的是,雖然本研究有助于從宏觀上對工作專班機制的基本特征和邏輯進行梳理和解釋,,但對于工作專班的中微觀層面的考察和分析還需要進一步深化,。影響不同類型工作專班和其他議事協(xié)調機構選用的具體因素有哪些?如何評估不同工作專班的工作產出及其績效,,其促進政策執(zhí)行的具體機制如何,?如何有效遏制可能存在的工作專班的濫設現象?這些問題都需要未來的研究者通過更加深入的實證研究來加以回答和解釋,。 文章來源:《中國行政管理》2022年第5期 編輯:小王 校對:牛坤在 審核:光涵 |
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