整合與規(guī)范：我國機(jī)關(guān)公文“文種”改革路向透視

      有史以來,，政府公文在公文發(fā)展史上占據(jù)重要地位,。在數(shù)千年歷史長河中，政府公文的“文種”不斷推陳出新,，出現(xiàn)新文種,、淘汰舊文種。中華人民共和國成立后,，僅行政機(jī)關(guān)公文的“文種”先后就淘汰了“便函”“指令”“布告”“指示”“簽報”等,，新增了“請示”“公告”“紀(jì)要”“議案”“意見”等，“決定”“決議”“公告”等文種多次設(shè)置,，又多次被廢止,，最后又予以保留。因此,，機(jī)關(guān)公文“文種”的增刪,、嬗變絕非隨心所欲，必然要受到社會制度,、政策形態(tài)下來自于文化,、管理、體制等多方面的影響,，遵循相關(guān)的原則,。

      1.1 時代性。文種是時代的縮影，反映著統(tǒng)治階段的秩序和關(guān)系,。自古而今,，文種從名稱到功能不斷更替，本質(zhì)原因不外乎兩個方面：第一,，由于某些文種本身反映了落后的文化觀念,，比如封建時代“奏”“諭旨”等文種的消亡，即屬于此,；第二,，與統(tǒng)治階級的執(zhí)政理念密切相關(guān)。比如建國初期的“簽報”,，顯然與當(dāng)下的集體決策要求相悖,。

      1.2 理事性。直到目前為止,，學(xué)界和公文實踐界不少人仍然把管理規(guī)章,、規(guī)范性文件與機(jī)關(guān)法定公文的性質(zhì)職能混為一談。雖然三者的行文主體可能都是機(jī)關(guān),，但前二者屬于制度文書,，價值在于規(guī)范、約束,；而后者屬于事務(wù)文書,，價值在于實務(wù)與理事，是屬于性質(zhì)完全不同的兩種類型文書,。法定的機(jī)關(guān)公文作為管理工具之一,，其主要作用就在于處理日常事務(wù)，它對下級機(jī)關(guān),、相關(guān)組織具有約束力,，但絕非“可反復(fù)使用”的制度文書。

      1.3 廣域性,。機(jī)關(guān)公文的文種到底以多少數(shù)量為宜,，并無特別規(guī)定。民國時期,，政府公文文種最多的時候達(dá)到30多個,，僅“令”一類文種,，就細(xì)化為大總統(tǒng)令,、院令、部令,、委任令,、訓(xùn)令、指令、策令,、申令,、告令、批令等等,，[4]令人眼花繚亂,，確實過于繁瑣。但筆者以為,，文種數(shù)量與類型也并非越簡越少就越好,。文種多少應(yīng)該服務(wù)并服從于工作需要，文種數(shù)量,、類別應(yīng)該覆蓋機(jī)關(guān)日常管理的所有領(lǐng)域,，盡量減少空白。

      1.4 精準(zhǔn)性,。任何概念都包括內(nèi)涵和外延兩個屬性,，文種是工具價值和終極價值高度統(tǒng)一的結(jié)合體，[5]因此對文種的概念解釋應(yīng)該強(qiáng)化精準(zhǔn),。完備的公文管理規(guī)章,，首先應(yīng)該對文種的適用主體、客體,、對象,、內(nèi)容、范圍等諸項,，做出細(xì)致描述,；其次，在文種功能解釋上,，要標(biāo)明立法宗旨,，不僅要列出文種的工具價值，還要對文種的終極價值進(jìn)行詮釋,。文本語言應(yīng)該精當(dāng),、準(zhǔn)確，盡量使用規(guī)范化的法律語言,，以減少歧義,。

      2012《條例》在文種設(shè)置與適用規(guī)定上緣何受到學(xué)界苛評，重要原因之一就在于《條例》是在1996年《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》和2001年《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》的基礎(chǔ)上整合起來的,，文種類型設(shè)置與相關(guān)適用表述照搬照抄,，明顯帶有拼合痕跡。

      2.1 “適用對象”模棱兩可,，不夠清晰,。主要表現(xiàn)在發(fā)文主體不夠清晰,。既然2012《條例》是規(guī)范共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)公文的，法理上說《條例》中的15個文種,，兩類機(jī)關(guān)均可使用,。事實上，15個文種除“議案”明確規(guī)定為“各級人民政府”使用之外,，其它如“命令”文種,，因為無特別規(guī)定，所以黨的機(jī)關(guān)能否使用這個文種,，學(xué)界就見仁見智：有的認(rèn)為不宜使用[6]（蘇武榮,，劉文森，崔成前等）,，有的認(rèn)為應(yīng)該賦予黨的機(jī)關(guān)使用“命令”的功能（欒照鈞）,。再比如“決議”和“公告”這兩個文種，學(xué)界分歧也很大,，[7]有的認(rèn)為前者只能黨的機(jī)關(guān)使用,，后者只能行政機(jī)關(guān)使用，還有學(xué)者認(rèn)為黨政機(jī)關(guān)都可以用,?！皼Q議”這個文種，1981年《國家行政機(jī)關(guān)公文處理暫行辦法》中設(shè)置了這個文種,，但令人不解的是,，1994年、2000年修訂的行政機(jī)關(guān)公文管理規(guī)定中,，又去掉這個文種,。那么2012《條例》將之列入其中，其立法初衷是否想恢復(fù)行政機(jī)關(guān)使用這個文種的資格,，不得而知,。

      2.2 “適用范圍”邊界不清，區(qū)分困難,。比如“公告”與“公報”,，2012《條例》規(guī)定，前者“適用于公布重要決定或者重大事項”,，后者“適用于向國內(nèi)外宣布重要事項或者法定事項”,。兩個文種的規(guī)定顯然存在的問題：一是“重大事項”和“重要事項”怎么區(qū)分。二是“公報”明確公布的范圍是國內(nèi)外,，那么“公告”的發(fā)布范圍是否只允許在國內(nèi),？如果允許向國外發(fā)布，那么“公報”的規(guī)定中就不必多此一舉,，加上“向國內(nèi)外宣布”的限定,。再比如“報告”，規(guī)定其適用于“向上級機(jī)關(guān)匯報工作,、反映情況,，回復(fù)上級機(jī)關(guān)的詢問”，這個規(guī)定比較明確地限定這個文種在同一序列機(jī)關(guān)上下級的發(fā)文關(guān)系,，如下級黨組織向上級黨組織報告工作,，下級行政機(jī)關(guān)向上級行政機(jī)關(guān)報告工作。那么跨機(jī)關(guān)發(fā)文,，比如行政機(jī)關(guān)依法向人大報告工作,，是不是使用“報告”這個文種。如果是,，那么按照《條例》“向上級機(jī)關(guān)匯報工作”的規(guī)定,，同級人大就應(yīng)該是同級政府的上級，這顯然又不合適,。

      2.3 “適用情形”交叉重疊,，實踐異化。按照法規(guī)制訂的嚴(yán)謹(jǐn)性,，《條例》中的每個文種,，法理上說，都應(yīng)該并且只能適用于一種或多種同類工作情形,。比如“批復(fù)”只能適用于答復(fù)下級“請示”的一種工作情形,，而“報告”則適用向上級匯報和答復(fù)上級詢問兩種工作情形，但其本意都是“向上級匯報工作”的多種同類工作情形,。但能否因此可以反過來說,，一種或多種同類工作情形，允許從《條例》中選擇多個文種來行文,。如果允許,，極易造成公文實踐上的混亂。比如“決定”文種,，無論從語詞含義,，還是從其在《條例》中的規(guī)定看，這個文種的功能就在于對人,、對事“下結(jié)論”,，具體包括“對重要事項作出決策”“獎懲有關(guān)單位和人員”“撤銷或變更下級機(jī)關(guān)不恰當(dāng)?shù)臎Q定事項”三個功能，并非部署指揮性文種,。但令人不解的是,，《條例》中卻標(biāo)明該文種具有“部署”職能?！安渴稹笔墙M織落實,、布置工作,。而“通知”就擔(dān)負(fù)這個功能，很顯然賦予“決定”的“部署”功能是不恰當(dāng)?shù)?。再比如“批?fù)”的作用就是答復(fù)“請示”,，這一點從“批復(fù)”在《條例》中的“適用于答復(fù)下級機(jī)關(guān)請示事項”的規(guī)定就可以看出。然而,，近幾年的公文實踐中大量出現(xiàn)使用“通知”來回復(fù)“請示”,，學(xué)界稱為“通知代復(fù)”現(xiàn)象。這種用法實際上賦予通知“答復(fù)+部署”的功能,，對這種異化現(xiàn)象怎么看,，到底允許不允許其存在。與此類似的,，還有“函代批復(fù)”,，即上級機(jī)關(guān)辦公室（廳）用“函”答復(fù)下級機(jī)關(guān)的“請示”；“通知代令”,，即以“通知”來印發(fā)本應(yīng)由“命令”發(fā)布的行政法規(guī)和規(guī)章,；“通知與決定混搭”，即在“決定”文書中提出貫徹落實要求,，以“通知”要求來寫作“決定”文書等,，都應(yīng)該加以規(guī)范。

      2.4 “規(guī)范功能”超越本意,，缺乏依據(jù),。據(jù)筆者研究，目前全國有24個省級政府以及10個中央政府部門制訂了規(guī)范性文件管理規(guī)章,。其中只有3個單位規(guī)定規(guī)范性文件文種只能使用“辦法”“規(guī)定”“規(guī)程”,。其余21個單位認(rèn)為可以使用“決定”“通告”“通知”“意見”“公告”“命令（令）”等6個《條例》中的文種。[8]使用《條例》中的相關(guān)文種兼具“規(guī)范職能”,，是否合適,，值得商榷。根據(jù)《條例》,，黨政機(jī)關(guān)公文是“傳達(dá)貫徹黨和國家的方針政策,，公布法規(guī)和規(guī)章，指導(dǎo),、布置和商洽工作,，請示和答復(fù)問題，報告,、通報和交流情況等的重要工具”,。本原說，《條例》中所有文種功能均應(yīng)定位于處理日?！耙淮涡浴笔聞?wù),，不具有也不應(yīng)該具有規(guī)范性文件應(yīng)有的“相對穩(wěn)定”“反復(fù)使用”特點,。[9]事實上，根據(jù)《條例》的適用規(guī)定,，“通知”本身就不具備規(guī)范功能,。“公告”和“命令”只具有發(fā)布規(guī)范性文件功能,，本身不具備規(guī)范功能,。雖然“通告”適用于“在一定范圍內(nèi)公布應(yīng)當(dāng)遵守或者周知的事項”,，“決定”對“重要事項做出決策”,，“意見”對“重要問題提出處理辦法”，似乎可以用為規(guī)范性文件的名稱,，但上述3個文種的規(guī)約事項,，都屬于“一次性”規(guī)定，不屬于“反復(fù)使用”的規(guī)定,?！耙庖姟蔽姆N由于概念語詞意義的商洽性，有學(xué)者質(zhì)疑用作規(guī)范性文件,，強(qiáng)制性和規(guī)范性不強(qiáng),。[10]事實上，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》中,，已經(jīng)明確把通知,、決定、報告,、紀(jì)要,、通報等排除在規(guī)范性文件之外。這可能也是1996年《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理條例》中,，將1989年《中國共產(chǎn)黨各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)文件處理條件（試行）》中的“條例”“規(guī)定”兩個規(guī)范性文件文種予以刪除的主因,。因此，剝離《條例》中相關(guān)文種的規(guī)范性功能,，明確規(guī)范性文件名稱只允許使用“條例”“規(guī)程”“辦法”“細(xì)則”等辨識度很高的名稱,，對于規(guī)范性文件的范圍界定、日常運用,，有百利而無一弊,。

      文種作為體現(xiàn)機(jī)關(guān)之間工作關(guān)系、處理機(jī)關(guān)事務(wù)的重要載體,，其適用方面的內(nèi)涵與外延的確定性,、對應(yīng)性不容忽視?；谖覈?012《條例》當(dāng)中存在如上所述的相關(guān)弊端,，迫切需要從制度層面,、管理層面、實踐層面等方面都出改革和優(yōu)化,。

      3.1 堅持多標(biāo)合一,，實現(xiàn)法規(guī)體系、管理的一元化,。前已述及,，我國目前規(guī)范機(jī)關(guān)公文文種設(shè)置的制度文本，除了處于“母法”地位的2012《條例》之外,，其他類型的機(jī)關(guān)和黨政部門也出臺了諸多管理辦法,。有學(xué)者統(tǒng)計，2012年《條例》公布后,，中央機(jī)關(guān)有74家,，地方黨委政府有8家出臺了實施細(xì)則，甚至一些央企,、高校也出臺相關(guān)規(guī)定,。[11]這些辦法或細(xì)則在文種適用規(guī)定方面，對《條例》中均有所改革甚至突破,。比如云南省的細(xì)則中,，對部分文種的使用機(jī)關(guān)類型作了原則性規(guī)定：黨的機(jī)關(guān)一般不使用命令（令）、公告,、通告,、議案；行政機(jī)關(guān)一般不使用決議文種,。最高人民檢察院的辦法中,，規(guī)定“命令”功能之一為“適用于發(fā)布強(qiáng)制性的指令性文件”，對《條例》中規(guī)定的適用范圍有所放寬,。有學(xué)者認(rèn)為,，如果這些規(guī)章、細(xì)則違背了《條例》規(guī)范,，甚至相左,，容易造成政出多門的混亂局面，不利于公文的規(guī)范化,，[12]筆者以為這種觀點是有道理的,。既然其他類型的機(jī)關(guān)如最高院、最高檢,、軍委等均主動將《條例》視為“母法”,，因此筆者建議宜于秉持系統(tǒng)、統(tǒng)一原則，采取整體設(shè)計,，實行多規(guī)合一,，可以由中央統(tǒng)一組織修訂適用于各類機(jī)關(guān)的新《條例》，使用一個新《條例》或者必要的配套細(xì)則,，來規(guī)范所有類型的機(jī)關(guān)公文,，就有可能減少和避免疊床架屋的現(xiàn)象，節(jié)約立法資源,，提高普法效率,，增強(qiáng)公文法規(guī)的普適性。

      3.2 堅持適度擴(kuò)充,，推進(jìn)文種類型,、數(shù)量的多樣化。如果實行各類機(jī)關(guān)公文管理規(guī)定的多規(guī)合一,，那么必須在文種數(shù)量,、類型上必須采取廣覆蓋,、寬領(lǐng)域,、重應(yīng)用策略，保證機(jī)關(guān)各類日常事務(wù)處理,，在文種安排上做到“一一對應(yīng)”,、“事文合轍”。如果這樣,，像多年來學(xué)界爭論未停,、認(rèn)為“紀(jì)要”文種“內(nèi)容缺乏效用”應(yīng)該從機(jī)關(guān)公文中排除出去的問題，[13]就不是一個值得爭論的問題,。筆者以為,，甚至像機(jī)關(guān)常用的計劃、致詞,，以及被歷次公文管理規(guī)定清除出去的如“批示”“指示”等文種,，在當(dāng)下我國強(qiáng)化“一元化”領(lǐng)導(dǎo)和堅持“兩個維護(hù)”的背景下，都應(yīng)該予以恢復(fù),。當(dāng)然,，對于一些如《軍隊機(jī)關(guān)公文處理條例》（2017）中的“通令”等“個性化”文種的處理（根據(jù)《中國人民解放軍紀(jì)律條令》規(guī)定，書面下達(dá)的獎勵決定,，嘉獎和三等功,、二等功、一等功,，采取“通令”形式）,，筆者建議根據(jù)我國機(jī)關(guān)管理特性和六大機(jī)關(guān)的不同職能，在新《條例》中，可以將所有文種分為通用型和專用型兩類,。通用型文種對所有類型的機(jī)關(guān)都適用,，專用型文種是某些機(jī)關(guān)的專用文種。像2012《條例》中的“議案”就作為行政機(jī)關(guān),、司法機(jī)關(guān)等的專用型文種,。

      3.3 堅持清晰表達(dá)，強(qiáng)化適用對象,、范圍的精準(zhǔn)化,。當(dāng)下《條例》中相關(guān)文種適用在公文實踐上見仁見智、出現(xiàn)兩難,，問題就出在相關(guān)文種的適用表述不清,。筆者以為，每一個文種,，都要對適用主體,、客體、內(nèi)容,、范圍,、情形等五要素，做出精準(zhǔn)表達(dá),。在適用主體,、客體上，哪一個文種適用于哪些機(jī)關(guān)類型,、哪些文種限于哪些機(jī)關(guān)使用,，都要表達(dá)清楚。對于適用工作情形,，要注意從公文的工具價值與終極價值兩個層面,，做出合理歸類，避免功能交叉,。比如上已述及的“通知”文種,，其本職在于工作部署、安排,，而又賦予“決定”對“重要事項”做出“部署”,，顯然在表述上有些隨意。還有適用范圍的界定問題,，對于“重大”“重要”“有關(guān)單位”等模糊概念,，以及相關(guān)文種在選用上易于混淆的現(xiàn)象，新《條例》的制訂部門要通過“附則”或必要的配套文件加以解釋,。譬如2001年《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》頒布之后,，社會和學(xué)界對包括文種適用方面在內(nèi)的諸多問題存疑，國務(wù)院辦公廳當(dāng)年就專門出臺《國務(wù)院辦公廳關(guān)于實施<國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法>涉及的幾個具體問題的處理意見》加以解釋，這不失為一個處理相關(guān)爭議問題的成功做法，值得借鑒。

      3.4 堅持規(guī)范管理,，減少實踐異化、衍變的自由化,。法理上說，不同文種有不同功能,，實踐使用時既不能“缺位”,，也不能“越位”，更不能“錯位”,。被中央機(jī)關(guān)多次使用的“通知代復(fù)”公文用例,，本身就是一種文種功能“錯位”和“越位”現(xiàn)象。以“通知”文種來替代“批復(fù)”回復(fù)“請示”用法,，至少有三個不妥：一是《條例》已經(jīng)明確規(guī)定“批復(fù)”適用于“答復(fù)下級機(jī)關(guān)請示事項”,，如此用法，一方面使“批復(fù)”閑置,，另一方面“通知”的適用規(guī)定中,，本就不具有“批復(fù)”功能，如此公文實踐,，缺乏法理依據(jù),；二是紊亂公文功能,?！芭鷱?fù)”為上級機(jī)關(guān)“許可”，屬于“批示性公文”,，而“通知”是上級“部署工作”,，屬于“指揮性公文”，二者功能風(fēng)馬牛不相及,；三是從文件歸檔看,，檔案業(yè)務(wù)通常遵循“批復(fù)在前，請示在后”原則,，如此用法,，勢必會形成“通知在前，請示在后”現(xiàn)象,，這樣使檔案管理變得不倫不類,。因此，前述的“函代批復(fù)”“通知代令”“通知決定混搭”等文種實踐異化現(xiàn)象,，在公文管理實踐中應(yīng)該予以禁止,，防止自由化和隨意性。

      黨的十八屆三中全會，將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”列為全面深化改革的總目標(biāo)之一,。公文作為管黨治國的重要工具,，是治理方法的重要載體。文種體現(xiàn)著時代的政治意識,、文化觀念和管理方式,。走進(jìn)新時代，邁向新階段,，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)特征的科學(xué)論斷,，“一元化”的機(jī)關(guān)體制管理已經(jīng)走向縱深，因此機(jī)關(guān)公文必須主動適應(yīng)體制變革的新要求,，大力加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè),。而機(jī)關(guān)公文“文種”的規(guī)范化，既是公文改革的突破口,，也是著力點,，應(yīng)該成為公文改革中首當(dāng)其沖的命題。

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