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作者：朱可安（浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士研究生）最高法院判例：“一行為一訴”原則——馬生忠訴固原市政府行政批復(fù),、固原市住建局房屋拆遷行政裁決案二、“一行為一訴”規(guī)則的法律基礎(chǔ)（一）前端：如何識別復(fù)數(shù)程序標(biāo)的（二）后續(xù)：如何充分保護(hù)訴權(quán)摘要：“一行為一訴”規(guī)則,，要求在一個(gè)行政訴訟程序中，原告的訴訟請求通常不得指向兩個(gè)或兩個(gè)以上行政行為,，否則將構(gòu)成訴訟請求不明確,，不滿足法定起訴條件“有具體的訴訟請求”。然而,，對于具體的訴訟請求,，“實(shí)體權(quán)利主張說”“合法權(quán)益說”“類型化說”“訴訟標(biāo)的表明說”均未對被訴行政行為提出唯一性要求。通過澄清被訴行政行為是程序標(biāo)的而非訴訟標(biāo)的,，且闡釋保持訴訟法體系一致和確定訴訟類型的需要,，可導(dǎo)出“單一程序標(biāo)的表明說”，說明“一行為一訴”規(guī)則的必要性,。公報(bào)案例“馬案”具有指導(dǎo)意義,。為充分保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，應(yīng)經(jīng)過識別訴訟請求是否指向復(fù)數(shù)程序標(biāo)的,、判斷是否存在例外情形,、法院釋明、由原告固定訴請等步驟,。關(guān)鍵詞：行政訴訟,；一行為一訴；起訴條件,；具體的訴訟請求,；程序標(biāo)的；訴訟標(biāo)的“一行為一訴”又被稱為“一案一訴”，最高人民法院將其視為行政訴訟立案程序的慣常要求,。2019年,，最高人民法院首次以公報(bào)案例的形式明確“一行為一訴”是行政訴訟立案受理原則。在公報(bào)案例“馬生忠與寧夏回族自治區(qū)固原市人民政府等房屋拆遷補(bǔ)償糾紛上訴案”（以下簡稱“馬案”）中,，“一行為一訴”規(guī)則指一般不得在一個(gè)行政案件中將兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政行為列為被訴行政行為,，否則將構(gòu)成訴訟請求不具體，不符合起訴條件,。經(jīng)“馬案”明示,，2019年起直接引用“一行為一訴”規(guī)則的裁判文書數(shù)量激增。然而,，由于學(xué)界尚未對該規(guī)則展開廣泛的討論,，司法適用爭議較多：（1）合法性存疑。在《行政訴訟法》及其司法解釋中,，無法找到關(guān)于“一行為一訴”的規(guī)范表述,，當(dāng)事人頻繁質(zhì)疑該規(guī)則沒有法律及法理依據(jù)，恐產(chǎn)生選擇性司法的弊端,。（2）裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,。司法實(shí)踐中，法院如何對同一訴訟程序中出現(xiàn)多個(gè)被訴行政行為進(jìn)行識別,，尚無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),。（3）起訴權(quán)利易受侵害。該規(guī)則可能帶來助長濫訴,、增加當(dāng)事人訴累,、“官了民不了、案結(jié)事不了”等不良后果,。上述爭議分別存在于“一行為一訴”規(guī)則的源起,、識別及應(yīng)用階段，貫穿規(guī)則適用的全過程,。本文試圖論證“一行為一訴”規(guī)則的合法性,，并探究“馬案”在司法適用中如何發(fā)揮統(tǒng)一裁判尺度的功能。2018年,，馬生忠以固原市政府和市建設(shè)局為被告提起行政訴訟，以房屋拆遷,、安置事實(shí)侵犯其合法權(quán)益為由,，提出多項(xiàng)訴訟請求：（1）判決確認(rèn)政府所作3號批復(fù)的行政行為違法；（2）判決撤銷建設(shè)局所作2號拆遷裁決,；（3）判決確認(rèn)政府停止執(zhí)行該市政府第5號令部分內(nèi)容的行政行為違法,；（4）一并審查規(guī)范性文件83號通知和87號通知,；（5）一并解決安置居住生活問題；（6）判決被告賠償兩次拆除國有土地上房屋,，未按規(guī)定補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)損失,；（7）訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)。原審法院以相關(guān)行政行為均超過法定起訴期限為由,，裁定不予立案。馬生忠不服,，向最高人民法院提起上訴,。最高人民法院審查認(rèn)為：（1）本案的核心爭議為起訴是否符合法定起訴條件，《行政訴訟法》第49條第3項(xiàng)規(guī)定的“有具體的訴訟請求”便是法定起訴條件之一,。通常認(rèn)為,，“有具體的訴訟請求”主要是指要有確切具體的被訴行政行為。被訴行政行為構(gòu)成人民法院進(jìn)行合法性審查的對象,，亦決定了人民法院審理和裁判的范圍,。在一個(gè)行政案件中，被訴行政行為一般僅指一個(gè)行政機(jī)關(guān)作出的一個(gè)行政行為,，或兩個(gè)及兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)作出的同一個(gè)行政行為,。盡管公民、法人或其他組織在起訴時(shí)可以提出多項(xiàng)具有內(nèi)在邏輯牽連的訴訟請求,，但作為訴訟請求基礎(chǔ)的被訴行政行為卻須只有一個(gè),。此即通常所謂的“一行為一訴”的行政訴訟立案受理原則。……該原則實(shí)為行政訴訟規(guī)律使然,。（2）上訴人提出的前六項(xiàng)訴訟請求系對多個(gè)行為提出起訴,，有違“一行為一訴”行政訴訟立案受理原則，構(gòu)成訴訟請求不具體,，不符合法定起訴條件,，對其上訴請求不予支持；（3）原審裁定未顯示原審法院進(jìn)行了相關(guān)指導(dǎo)和釋明,，有欠妥當(dāng),，但從對上訴人所提訴訟請求逐項(xiàng)分析的情況看，此種欠妥并未影響到上訴人訴權(quán)的依法合理行使,。就上訴人所提六項(xiàng)訴訟請求單個(gè)而論,，亦均不符合法定起訴條件。原審法院籠統(tǒng)地以超過法定起訴期限為由裁定駁回上訴人的起訴,，認(rèn)定事實(shí)及適用法律存在瑕疵,，但結(jié)果正確，予以維持,。一是如何從起訴條件“具體的訴訟請求”中解釋出“一行為一訴”規(guī)則,？“馬案”的爭議焦點(diǎn)在于起訴是否符合法定起訴條件。最高人民法院以《行政訴訟法》第49條第3項(xiàng)規(guī)定的“有具體的訴訟請求”構(gòu)建大前提，將其解釋為“要有確切具體的被訴行政行為”,，并推導(dǎo)出“作為訴訟請求基礎(chǔ)的被訴行政行為須只有一個(gè)”,，將“一行為一訴”簡單概括為“行政訴訟規(guī)律使然”，卻未從正面論證合法性,，這體現(xiàn)前文提及的第一種爭議“合法性存疑”,。二是如何在同一訴訟程序識別出多個(gè)被訴行政行為？在“一行為一訴”規(guī)則的小前提構(gòu)建中,，最高人民法院指出“馬案”中同時(shí)存在多個(gè)訴訟請求,，各訴訟請求又對應(yīng)于不同的被訴行政行為。然而,，實(shí)踐中即便原告僅提出了一個(gè)訴訟請求,，法院也可能從中識別出存在多個(gè)被訴行政行為，說明法院的識別方式并不固定,，這體現(xiàn)前文提及的第二種爭議“裁判標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一”,。三是如何充分保護(hù)當(dāng)事人的起訴權(quán)利？“馬案”的原審法院未對原告進(jìn)行釋明和指導(dǎo),，最高院認(rèn)為欠妥并全面審查法定起訴條件,，但仍認(rèn)定原審法院的釋明缺位并未影響到原告的訴權(quán)行使，駁回起訴的結(jié)果正確,。“馬案”表明,，在“一行為一訴”規(guī)則的司法適用中較易發(fā)生前文提及的第三種爭議“起訴權(quán)利易受侵害”。 從“馬案”中整理出的三個(gè)問題,，分別對應(yīng)于“一行為一訴”規(guī)則的三大爭議,。其中，第一個(gè)問題涉及“一行為一訴”規(guī)則的法律基礎(chǔ),，是司法適用的前提,，后兩個(gè)問題涉及“一行為一訴”規(guī)則在司法適用前后兩端發(fā)生的具體爭議，均構(gòu)成本文討論的對象,。二,、“一行為一訴”規(guī)則的法律基礎(chǔ)《行政訴訟法》第49條第3項(xiàng)規(guī)定“具體的訴訟請求”是法定起訴條件之一。“一行為一訴”規(guī)則源于法院對“具體的訴訟請求”所作的法解釋,。筆者以“具體的訴訟請求”概念為對象進(jìn)行學(xué)理考察,，卻發(fā)現(xiàn)此種認(rèn)識并非學(xué)界對“具體的訴訟請求”的既有認(rèn)識，而是最高院在已有學(xué)說基礎(chǔ)上發(fā)展出了的新解釋論“訴訟標(biāo)的表明說”,，豐富了“具體的訴訟請求”之內(nèi)涵,。對此，筆者主張應(yīng)糾正概念使用,，改為“程序標(biāo)的表明說”,，并輔以單一程序標(biāo)的之必要性,，才可構(gòu)成“一行為一訴”規(guī)則的法律基礎(chǔ)。 我國第一部《行政訴訟法》（1989）將“具體的訴訟請求”作為行政案件的起訴條件,，主要參照了《民事訴訟法（試行）》（1982）第81條第2款,，即起訴必須有“明確的被告、具體的訴訟請求和事實(shí)根據(jù)”之規(guī)定,。對于“具體的訴訟請求”,，既有正面評價(jià)認(rèn)為其符合“便利人民群眾訴訟，便利人民法院辦案”的兩便原則,；也有負(fù)面評價(jià)認(rèn)為其需要經(jīng)過實(shí)體審理后才能確認(rèn)是否具備,，將其作為行政訴訟案件的構(gòu)成要件，不利于當(dāng)事人訴權(quán)的充分實(shí)現(xiàn),。如何理解“具體的訴訟請求”中的“具體”，我國現(xiàn)存三種基本主張,。（1）實(shí)體權(quán)利主張說,。此為通說，認(rèn)為具體的訴訟請求是指原告對被告提出的實(shí)體性權(quán)利主張和對人民法院作出何種判決的要求,。有學(xué)者認(rèn)為,，“具體”指涉請求主體、請求客體,、請求內(nèi)容和請求期限四大要件,，包括撤銷被訴的行政行為、要求履行何種法定職責(zé),、賠償?shù)拇_定費(fèi)用等,。該說將訴訟定位于原告希望實(shí)現(xiàn)的具體權(quán)利要求，避免訴狀只表明不服情緒的宣泄,，有助于行政訴訟法立法目的的實(shí)現(xiàn),。（2）合法權(quán)益說。合法權(quán)益說在實(shí)體權(quán)利主張說的基礎(chǔ)上,，進(jìn)一步要求請求內(nèi)容的合法性,，其認(rèn)為原告請求法院通過審判程序保護(hù)自己權(quán)益的具體內(nèi)容，必須是法律上保護(hù)的合法權(quán)益,，而不是違法的或法律不保護(hù)的權(quán)益,。這表明該說將“具體的訴訟請求”歸于起訴條件中的實(shí)質(zhì)要件，而非形式要件,。（3）類型化說,。該說以列舉具體情形的方式對“具體”作解釋?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《行訴解釋》）第68條以列舉加兜底的方式,，將相同,、類似的訴訟請求歸入特定的訴訟類型中，明確了8種典型形式,。該說以訴訟請求內(nèi)容作為推定類型化最基本的標(biāo)準(zhǔn),，其目的是強(qiáng)化訴訟的類型化。在三種學(xué)說中,，“實(shí)體權(quán)利主張說”是最本質(zhì)和基礎(chǔ)的理解,，但對司法實(shí)踐的具體指導(dǎo)上有所欠缺。“合法權(quán)益說”對原告的請求內(nèi)容提出了超越“具體性”的“正確性”要求,，與《行政訴訟法》第49條對起訴條件所采取的形式審查標(biāo)準(zhǔn)相沖突,。“類型化說”并非一種有意義的獨(dú)立學(xué)說，回答不了“具體”的判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么,。因此,，既有的三種學(xué)說并不能為紛繁的司法實(shí)踐提供足夠的學(xué)理支持。實(shí)務(wù)中,，面對當(dāng)事人提出的各種樣態(tài)的訴訟請求,，最高人民法院的法官提出了不同于既有三種學(xué)說的新主張，筆者將其概括為“訴訟標(biāo)的表明說”,。江必新,、梁鳳云法官指出，“具體的訴訟請求”不僅要求原告明確實(shí)體權(quán)利請求,，還要求起訴人在訴狀上明確訴訟標(biāo)的,，這在訴訟法理論上稱為“訴訟標(biāo)的表明”。在行政訴訟中,，訴訟標(biāo)的是包括行政行為合法性在內(nèi)的行政法律關(guān)系,，起訴人有表明訴訟標(biāo)的的義務(wù)，這體現(xiàn)處分權(quán)主義和裁判主義,。立法權(quán)威亦認(rèn)為,，由于行政訴訟是當(dāng)事人對行政行為不服提起的訴訟，因此,，具體的訴訟請求應(yīng)當(dāng)指向有關(guān)行政行為,。筆者認(rèn)為，“訴訟標(biāo)的表明說”從原告義務(wù)的面向解釋“具體的訴訟請求”,，豐富了“實(shí)體權(quán)利主張說”的內(nèi)涵,，要求原告的訴訟請求必須表明訴訟標(biāo)的，具有一定的進(jìn)步性,。但該說對“訴訟標(biāo)的”概念的使用存在偏差,，且未能回答具體的訴訟請求需要指向的“有關(guān)行政行為”數(shù)量如何。江必新,、梁鳳云法官特別指出,，在起訴階段訴訟標(biāo)的表現(xiàn)為彰顯訴訟請求,，此處的“訴訟標(biāo)的”并非是指作為訴的要素的“訴訟標(biāo)的”。筆者認(rèn)為,，此論述混淆了訴訟標(biāo)的和程序標(biāo)的,，兩位法官真正要求訴訟請求表明的，當(dāng)是學(xué)理上的“程序標(biāo)的”,，而非“訴訟標(biāo)的”概念,，“訴訟標(biāo)的表明說”宜修正為“程序標(biāo)的表明說”。在我國行政法學(xué)界,，當(dāng)使用“訴訟標(biāo)的”一詞時(shí),，并不總是指代相同內(nèi)容，即對于“訴訟標(biāo)的”的不同認(rèn)識始終存在,，主要分為行政行為和行政行為違法性兩種觀點(diǎn),。第一種較主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，訴訟標(biāo)的指被訴行政行為,，又稱訴訟客體,，由原告具體的請求內(nèi)容決定。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為,，具體行政行為不可能直接作為行政訴訟標(biāo)的，因?yàn)樗皇窃V訟請求指向的對象（訴訟客體）,，被訴行政行為的違法性（或合法性）才是訴訟標(biāo)的,。訴訟標(biāo)的應(yīng)從起訴條件中分離出來。作為訴訟理論中的基礎(chǔ)概念,，行政訴訟中的訴訟標(biāo)的,，為何沒有形成統(tǒng)一理解？筆者通過查閱文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn),，上述兩種觀點(diǎn)在德語中原本對應(yīng)兩個(gè)不同的詞匯,。但我國在繼受大陸法系國家的訴訟法理論時(shí)，基于中文特性對程序標(biāo)的和訴訟標(biāo)的常不作嚴(yán)格區(qū)分,，概譯為“訴訟標(biāo)的”或“標(biāo)的”,，可能正因如此，學(xué)理及實(shí)務(wù)常有混用之處,。此種混用在我國臺灣地區(qū)被更早地發(fā)現(xiàn)和強(qiáng)調(diào),。上述第一種觀點(diǎn)所稱“訴訟標(biāo)的”，對應(yīng)德語中的“Gegenstand des Klagebegehrens”,，是德國行政訴訟法中“起訴聲明的對象”,，指向被訴行政行為，是原告應(yīng)當(dāng)在起訴書中載明的在程序上以何種行為作為爭執(zhí)的對象,。我國臺灣學(xué)者蔡志方糾正了前人認(rèn)識,，將其譯為“程序標(biāo)的”或“訴訟對象”,，并指出行政訴訟之程序標(biāo)的是形成行政訴訟標(biāo)的最重要的因素，但兩者有本質(zhì)上的不同,。程序標(biāo)的,，是行政訴訟制度所欲糾正之對象或據(jù)以提供救濟(jì)之原因“基礎(chǔ)”，主要發(fā)揮建構(gòu)行政訴訟種類,，界定行政訴訟范圍,，決定行政訴訟標(biāo)的及其變更等作用。因此,，上述第一種觀點(diǎn)所謂“訴訟標(biāo)的是被訴行政行為”,，應(yīng)被修正為“程序標(biāo)的是被訴行政行為”。上述第二種觀點(diǎn)所稱“訴訟標(biāo)的”,，對應(yīng)德語中的“Streitsgegenstand”,，指被訴行政行為的合法性，是訴訟法意義之爭訟標(biāo)的,，也是真正被法院裁判的對象,，它才是應(yīng)被譯作“訴訟標(biāo)的”的概念。訴訟標(biāo)的主要發(fā)揮確定訴訟參加,、判斷共同訴訟,、確定既判力范圍等作用。“訴訟標(biāo)的是訴的要素之一”即屬此語境,，因?yàn)樵鎸Ρ辉V行政行為（程序標(biāo)的）本身,，亦即被訴行政行為的存否或內(nèi)容為何并無爭議，被訴行政行為所規(guī)制的事實(shí)問題無須成為訴的要素之一,。我國臺灣學(xué)者翁岳生曾明確指出,，德國行政訴訟法不采用“訴訟標(biāo)的”（Streitgegenstand）用語，而使用“起訴聲明之客體”（Gegenstand des
Klagebegehrens）,，理由在于“避免類如民事訴訟之嚴(yán)格要求與因而伴隨之法效果,，換言之，旨在為一種較為寬松的要求”,。在我國大陸地區(qū),，程序標(biāo)的和訴訟標(biāo)的之區(qū)分并不被行政法學(xué)界重視。雖然在1989年,，就有學(xué)者對第一種觀點(diǎn)提出批評,，認(rèn)為訴訟標(biāo)的和訴訟客體應(yīng)當(dāng)在實(shí)體和程序上進(jìn)行劃分，但該觀點(diǎn)并未成為主流,。此后,，學(xué)者馬立群指出上述第一種觀點(diǎn)“在德國現(xiàn)已無學(xué)者使用”，并區(qū)分了訴訟標(biāo)的與程序標(biāo)的：程序標(biāo)的是訴訟對象,，受程序法的原則支配,；訴訟標(biāo)的是審判對象,，是原告請求法院裁判的具體內(nèi)容。但即便如此,，關(guān)于訴訟對象（程序標(biāo)的）的討論仍然融于訴訟標(biāo)的之論爭中,，將被訴行政行為等同于訴訟標(biāo)的之認(rèn)識依然普遍，不利于學(xué)界的溝通和知識的傳播,。綜上所述,，在行政訴訟中，程序標(biāo)的是被訴行政行為,，訴訟標(biāo)的是被訴行政行為的違法性（或合法性）,。由于原告提出訴訟請求發(fā)生在起訴階段，起訴條件“具體的訴訟請求”要求原告明確的是程序標(biāo)的而非訴訟標(biāo)的,。為了學(xué)理概念的準(zhǔn)確表述,，“訴訟標(biāo)的表明說”應(yīng)修正為“程序標(biāo)的表明說”，要求原告的訴訟請求指向特定的被訴行政行為,，即特定的程序標(biāo)的,。相較于“程序標(biāo)的表明說”要求“具體的訴訟請求”應(yīng)當(dāng)表明程序標(biāo)的，“一行為一訴”規(guī)則卻進(jìn)一步對程序標(biāo)的之?dāng)?shù)量提出了要求,。筆者將“一行為一訴”規(guī)則所象征的學(xué)理觀點(diǎn)概括為“單一程序標(biāo)的表明說”,。筆者認(rèn)為，如果要證成“一行為一訴”規(guī)則,，有必要分析單一程序標(biāo)的在行政訴訟中的必要性,，理由可分為兩方面：（1）保持法體系的一致。整部《行政訴訟法》以單一程序標(biāo)的為前提進(jìn)行構(gòu)建,。《行政訴訟法》（2014）條文出現(xiàn)多處“被訴行政行為”和“行政行為”的語詞,，此種以“被訴行政行為”為軸心展開的立法設(shè)計(jì)默認(rèn)了一起訴訟中的程序標(biāo)的僅為一個(gè),。由于不同行政行為的主體、依據(jù),、程序,、事實(shí)有異，人民法院進(jìn)行合法性審查的范圍,、內(nèi)容,、強(qiáng)度等不完全一致，若存在多個(gè)程序標(biāo)的,，將非?？简?yàn)法官的司法審查能力。正如“馬案”所言,，“若在一個(gè)行政案件中同時(shí)對兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政行為提出起訴,，勢必對人民法院聚焦被訴行政行為,、納爭議焦點(diǎn)、組織舉證質(zhì)證,、認(rèn)定案件事實(shí),、安排法庭辯論、準(zhǔn)確適用法律,、作出清晰明確的裁判等訴訟活動的有序開展產(chǎn)生阻礙”,。（2）確定訴訟類型。在我國臺灣地區(qū),，程序標(biāo)的是構(gòu)成不同訴訟種類的核心基礎(chǔ),，通常以單一程序標(biāo)的構(gòu)成單一訴訟種類，并將據(jù)以提起特別訴訟種類的程序標(biāo)的作明文規(guī)定,。對于不同的行政訴訟種類,，法院采取不同的先行程序、起訴期間及其他要件限制,。在我國大陸地區(qū)雖未將行政訴訟類型以立法形式確定下來,，但在司法實(shí)踐中，訴訟類型已在法院的審判邏輯中運(yùn)作,，結(jié)合當(dāng)事人的訴訟請求,，通常可推定存在確認(rèn)之訴,、撤銷之訴,、變更之訴、賠償之訴和履行之訴等五種訴訟種類,。原告可以提出多項(xiàng)互不排斥的訴訟請求,，但若這些請求無法指向單一程序標(biāo)的，則會導(dǎo)致無法確定訴訟類型,，使法院的審查范圍,、判決方式以及訴訟費(fèi)用均處于一個(gè)不確定的狀態(tài)。正因如此,，最高院才會認(rèn)為將多個(gè)類型的案件一并起訴不符合“具體的訴訟請求”,。綜上所述，“具體的訴訟請求”作為法定起訴條件之一,，要求原告提出的訴訟請求能指向特定且唯一的被訴行政行為（程序標(biāo)的）,，此為“一行為一訴”規(guī)則的基礎(chǔ)邏輯，其背后的學(xué)理觀點(diǎn)是“單一程序標(biāo)的表明說”,。單一程序標(biāo)的對于行政訴訟雖具有必要性,，但有規(guī)則就必有例外。“馬案”裁判要旨寫道，“在無法律規(guī)定的情況下,，除非存在關(guān)聯(lián)事實(shí)等特殊情況及出于訴訟經(jīng)濟(jì)的便宜考慮,，一般不得在同一個(gè)行政案件中將兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政行為列為被訴行政行為”，此言點(diǎn)明“一行為一訴”規(guī)則存在法定和酌定兩種例外情形,。原則上,，一個(gè)行政訴訟程序只審查一個(gè)被訴行政行為，但法律若有明確規(guī)定,，則允許同一訴訟程序中共存多個(gè)程序標(biāo)的,。例如：（1）復(fù)議維持決定與原行政行為?！缎姓V訟法》第26條第2款關(guān)于復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為的,，原行政行為機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)為共同被告的規(guī)定，是一種特殊的行政訴訟制度設(shè)置,，也是“一行為一訴”規(guī)則的法定例外,。（2）其他情形。例如,，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2010〕15號）第5條第2款規(guī)定,，房屋的首次轉(zhuǎn)移登記行為及后續(xù)轉(zhuǎn)移登記行為作為兩個(gè)程序標(biāo)的，可以在一個(gè)行政訴訟程序中合并審理,。又如《行訴解釋》第8條第2款規(guī)定：“對行政機(jī)關(guān)基于同一事實(shí),，既采取限制公民人身自由的行政強(qiáng)制措施，又采取其他行政強(qiáng)制措施或者行政處罰不服的,，由被告所在地或者原告所在地的人民法院管轄,。”根據(jù)最高院的釋義，該款要求“人民法院應(yīng)當(dāng)將兩個(gè)訴訟請求合并審理”,。“應(yīng)當(dāng)合并”意味著訴的不可分性,，這與復(fù)議維持下的共同被告制度一樣——本質(zhì)上是一個(gè)訴卻涉及兩個(gè)被訴行政行為，從而構(gòu)成“一行為一訴”之例外情形,。“一行為一訴”規(guī)則的例外不僅由法律規(guī)定,，還可由司法裁量酌定。“一行為一訴”并非強(qiáng)制性規(guī)定,。行政訴訟原告同時(shí)提出多個(gè)訴訟請求的，法院可具體判斷,，當(dāng)原告所訴多個(gè)行政行為符合合并審理的條件時(shí),，人民法院可以裁量決定在同一訴訟中對多個(gè)具有關(guān)聯(lián)性的行政行為進(jìn)行合并審理。已經(jīng)作為一個(gè)案件立案的,，在審理中如發(fā)現(xiàn)不同訴訟請求中存在不符合法定起訴條件的,，也可采用“一裁一判”的方式，對符合起訴條件的訴訟請求進(jìn)行審理并作出判決，不符合起訴條件的訴訟請求以裁定方式駁回起訴,。“一行為一訴”規(guī)則的酌定例外情形體現(xiàn)法院基于實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的訴訟經(jīng)濟(jì)考慮,，在特殊情況下對復(fù)數(shù)程序標(biāo)的持包容態(tài)度。（一）前端：如何識別復(fù)數(shù)程序標(biāo)的1.現(xiàn)狀：籠統(tǒng)型訴訟請求與分散型訴訟請求并存適用“一行為一訴”規(guī)則的前提是存在多個(gè)被訴行政行為,，即需要對復(fù)數(shù)程序標(biāo)的進(jìn)行識別。司法實(shí)務(wù)中,，同一個(gè)原告可以提出一個(gè)或多個(gè)訴訟請求,，若這些訴訟請求指向一個(gè)或多個(gè)行政機(jī)關(guān)的多個(gè)行政行為，則構(gòu)成復(fù)數(shù)程序標(biāo)的,。在“馬案”中,，原告提起6項(xiàng)訴訟請求，分別涉及3號批復(fù),、2號拆遷裁決,、83號通知、87號通知等4個(gè)程序標(biāo)的,。本文將與“馬案”類似的訴訟請求統(tǒng)稱為“分散型訴訟請求”,，指同一原告提出的指向多個(gè)獨(dú)立行政行為的多個(gè)訴訟請求。分散型訴訟請求普遍存在于司法實(shí)務(wù)中,，例如,，當(dāng)事人同時(shí)請求撤銷補(bǔ)償決定公告和征收決定，涉及兩個(gè)不同的行政行為,；又如,，當(dāng)事人同時(shí)對建筑物是否違法的認(rèn)定和強(qiáng)制拆除行為提起訴訟，雖是具有因果關(guān)系的兩個(gè)行為,，但卻具有截然不同的作出程序,，應(yīng)分別提起訴訟尋求救濟(jì)。然而,，現(xiàn)實(shí)中還存在另一種不同樣態(tài)的訴訟請求,，雖然訴訟請求的數(shù)量僅為1個(gè)，但法院也能識別出復(fù)數(shù)程序標(biāo)的,，本文將其稱作“籠統(tǒng)型訴訟請求”,。籠統(tǒng)型訴訟請求,，指原告對一個(gè)籠統(tǒng)的行政過程行為提出訴訟請求,，而該行政過程行為具有復(fù)合性，能被拆分為多個(gè)行政決定,。例如,，原告請求確認(rèn)征收土地行為違法,，因征地行為由多個(gè)各自獨(dú)立的行政行為構(gòu)成，無法判斷是否屬于人民法院的審理范圍,，最高人民法院認(rèn)為此屬于被訴行政行為不明確,。此外，籠統(tǒng)型訴訟請求還包括請求解決行政協(xié)議爭議,、請求履行行政管轄職責(zé),、請求確認(rèn)拆遷行為違法、請求確認(rèn)合村并城行為違法,、請求確認(rèn)公務(wù)員錄用行為違法,、請求確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的處置行為違法等。在“馬案”之前,，法院在分散型和籠統(tǒng)型訴訟請求中均能識別出復(fù)數(shù)程序標(biāo)的,，即“一行為一訴”規(guī)則同時(shí)適用于分散型和籠統(tǒng)型訴訟請求。從形式上看,，這兩種訴訟請求相去甚遠(yuǎn),，不利于復(fù)數(shù)程序標(biāo)的識別標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。2.應(yīng)面向分散型訴訟請求和拆分轉(zhuǎn)化后的籠統(tǒng)型訴訟請求適用《最高人民法院公報(bào)》是最高人民法院公開介紹典型裁判范例的官方文獻(xiàn),，對人民法院的審判工作具有權(quán)威性和指導(dǎo)性,。在眾多類案中，最高人民法院唯獨(dú)選取“馬案”作為公報(bào)案例,，是對其裁判方式的肯定,，包括復(fù)數(shù)程序標(biāo)的之識別方式。這意味著與“馬案”類似的分散型訴訟請求才是“一行為一訴”規(guī)則的典型適用對象,。提起籠統(tǒng)型訴訟請求的當(dāng)事人,，很可能是不了解行政行為的學(xué)理分類，便以日常生活中對行政機(jī)關(guān)“行為”的直觀感受代替專業(yè)的法律術(shù)語,。例如,，當(dāng)事人請求確認(rèn)拆遷行為違法，卻并不知曉作為日常用語的“拆遷行為”實(shí)際包含了拆遷許可,、拆遷裁決,、強(qiáng)制搬遷等多個(gè)行政行為，其真實(shí)意圖未必是對上述行政行為均提出異議,。故法院必須對“行政過程行為由多個(gè)獨(dú)立行政行為組成”進(jìn)行釋明,，對籠統(tǒng)型訴訟請求進(jìn)行拆分，完成籠統(tǒng)型向分散型訴訟請求的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)化之后,，才可以繼續(xù)適用“一行為一訴”規(guī)則,。（二）后續(xù)：如何充分保護(hù)訴權(quán)法院識別出復(fù)數(shù)程序標(biāo)的后作何裁判，屬于規(guī)則適用的后續(xù)問題,。由于“一行為一訴”規(guī)則主要作用于行政訴訟的起訴階段，與行政相對人的訴權(quán)行使密切相關(guān)，因此,，如何正確行使審判權(quán),，充分保護(hù)訴權(quán)的行使，是司法適用“一行為一訴”規(guī)則的重要課題,。面對指向復(fù)數(shù)程序標(biāo)的訴訟請求,，筆者歸納我國法院現(xiàn)存三種裁判方式：第一種裁判方式，表現(xiàn)為法院一旦在原告的訴訟請求中識別出復(fù)數(shù)程序標(biāo)的,，在未予指導(dǎo)和釋明的情況下,，即以“訴訟請求不明確”為由徑直裁定駁回起訴或不予受理；第二種裁判方式,，法院同樣未予指導(dǎo)和釋明,，但法院代替原告選擇了其中一個(gè)被訴行政行為作為程序標(biāo)的進(jìn)行審理；第三種裁判方式,，法院進(jìn)行充分釋明及指導(dǎo),，若原告仍拒絕明確其訴訟請求或變更后訴訟請求仍指向多個(gè)行政行為，此時(shí)法院才裁定不予受理或駁回起訴,。筆者認(rèn)為,，在第一種裁判方式中，法院未經(jīng)釋明即駁回起訴,，是漠視訴權(quán)的表現(xiàn),；在第二種裁判方式中，法院代替原告選擇某個(gè)程序標(biāo)的作實(shí)體審理,，又是過度干預(yù)訴權(quán)的表現(xiàn),。唯有第三種裁判方式，法院在識別出存在復(fù)數(shù)程序標(biāo)的之后對原告進(jìn)行釋明和指導(dǎo),，由原告自行固定訴訟請求,，使訴訟請求僅指向單一程序標(biāo)的，這才是正確行使審判權(quán)和起訴權(quán)的表現(xiàn),，兩者相輔相成,。起訴權(quán)是當(dāng)事人權(quán)益得到司法救濟(jì)的前提。在行政訴訟中,，充分保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)主要有兩方面意義：一方面,，顯現(xiàn)當(dāng)事人的訴訟主體地位，塑造公民與行政機(jī)關(guān)在訴訟中的平等關(guān)系,；另一方面,，制衡人民法院的行政審判權(quán)，確保行政訴訟的啟動和運(yùn)行均依賴行政訴權(quán)的行使,?！吨醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國重大問題決定》（2014）,、《行政訴訟法》（2014）第3條、《行訴解釋》（2018）第53條均體現(xiàn)了人民法院應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人的起訴權(quán)利,，對應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理,，不得附加其他非法定條件限制當(dāng)事人行使訴權(quán)的法治精神。下文將論述“馬案”對法院審判權(quán)和原告起訴權(quán)正確行使的示范意義,。因法律知識不足,，原告的訴訟請求不明確是很常見的，但人民法院若放任原告遭受起訴不被受理的法律后果,，則是惰于行使審判權(quán),、漠視人民訴權(quán)的表現(xiàn)。因此,，在大陸法系國家普遍存在法官釋明制度,，要求法院出于實(shí)質(zhì)正義的理念，通過釋明來幫助訴訟資源和實(shí)力比較薄弱的原告方補(bǔ)正起訴狀,。人民法院若不予釋明,，可能導(dǎo)致原告在起訴時(shí)不知道如何補(bǔ)正起訴狀，進(jìn)而產(chǎn)生對法院的抵觸情緒,，影響司法權(quán)威,。在德國，當(dāng)事人錯(cuò)誤選擇訴訟類型的,，法院應(yīng)通過提示,、解釋或轉(zhuǎn)換等方式提供建議，不得以訴訟類型選擇不當(dāng)為由拒絕受理原告的起訴,。在我國臺灣地區(qū),，審判長在行政訴訟程序中亦負(fù)有旨在保護(hù)及輔助當(dāng)事人的闡明義務(wù)。當(dāng)訴訟類型選擇錯(cuò)誤時(shí),，若法院未闡明便裁定駁回起訴,，則法院反而自陷于違法的境地。我國現(xiàn)行法規(guī)范已經(jīng)明確法官應(yīng)當(dāng)對訴訟請求不明確的當(dāng)事人履行釋明義務(wù),。如《行政訴訟法》第51條規(guī)定：“起訴狀內(nèi)容欠缺或者有其他錯(cuò)誤的,，應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并一次性告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容,。不得未經(jīng)指導(dǎo)和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀,。”然而，我國卻尚未規(guī)定釋明缺位或釋明錯(cuò)誤的法律后果,，釋明與否主要依靠法官的自覺,。大陸法系一般認(rèn)為未履行釋明義務(wù)構(gòu)成違反訴訟程序的情形，其判決可能在上訴審程序中被撤銷,。但我國立法依然認(rèn)為訴訟類型還是一個(gè)新生事物,，需要經(jīng)驗(yàn)的積累,，目前不宜規(guī)定釋明不當(dāng)?shù)姆珊蠊＜幢闳绱?，部分法官依然認(rèn)為指導(dǎo)和釋明是人民法院必須履行的義務(wù),，不履行將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，并通過裁判進(jìn)行了積極探索,。比如將法院不予釋明補(bǔ)正視作可以對抗超越起訴期限的理由；或?qū)⒎ㄔ横屆麇e(cuò)誤視作該案訴訟期間非因當(dāng)事人自身原因耽誤的情形,，允許在以該訴訟為前提的后續(xù)權(quán)利救濟(jì)中排除相應(yīng)的期間,。“馬案”也是此種探索的重要一環(huán)，最高院通過逐項(xiàng)分析各訴訟請求是否滿足其他起訴條件,，以補(bǔ)正原審法院未釋明“訴訟請求不明確”的程序瑕疵,。通過“馬案”等先例為法院不履行釋明義務(wù)設(shè)置相應(yīng)法律后果，可避免法院因怠于行使審判權(quán)而漠視訴權(quán),。法院對訴訟請求的指導(dǎo)和釋明也要注意度的掌握,，主要在于形式而非實(shí)質(zhì)，始終保持中立,，不能過多干預(yù)訴權(quán),。在過去的司法實(shí)踐中，當(dāng)原告的訴訟請求指向復(fù)數(shù)程序標(biāo)的時(shí),，存在法院代為固定訴訟請求的現(xiàn)象：法院只對某個(gè)被訴行政行為進(jìn)行實(shí)體審理,，對其他被訴行政行為不予理涉，或根據(jù)原告訴求的實(shí)質(zhì)性質(zhì),，代為選擇某種訴訟類型和判決方式,，或?qū)υV訟請求進(jìn)行歸納總結(jié)，代為指定程序標(biāo)的,。起訴權(quán)是當(dāng)事人自身意志自主支配的領(lǐng)域,，必須保持其獨(dú)立和完整，又因訴訟請求是訴權(quán)的具體表現(xiàn)和載體之一,，訴訟請求指向的程序標(biāo)的也應(yīng)由原告決定,。判例表明，上述做法已被最高人民法院否定：“如何行使訴權(quán),、包括選擇和固定訴訟請求是屬于當(dāng)事人的權(quán)利,，人民法院不能代為行使”。面對分散型訴訟請求,，法院不能在諸多被訴行政行為中僅選其一進(jìn)行審理,，否則可能剝奪當(dāng)事人正當(dāng)?shù)钠鹪V權(quán)利，屬于審判程序違法,；面對籠統(tǒng)型訴訟請求,，法院亦不能自行推定被訴行政行為,。可見,，原告才是固定訴訟請求和承擔(dān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)的主體,。基于單一程序標(biāo)的表明說，“一行為一訴”規(guī)則是法定起訴條件“具體的訴訟請求”的內(nèi)在要求,，可見公報(bào)案例“馬案”是法院“通過個(gè)案解釋和發(fā)展法律”的又一例證,。當(dāng)原告權(quán)益受同一機(jī)關(guān)多個(gè)行政行為侵害時(shí)，宜起訴終局性對外發(fā)生法律效力的單一行政行為,，必要時(shí)求助專業(yè)人士,，避免提出分散型或籠統(tǒng)型訴訟請求。司法審查時(shí),，筆者建議法院首先對原告的起訴是否指向多個(gè)被訴行政行為進(jìn)行識別,。除法定例外情形或裁量決定對部分符合起訴條件的訴訟請求進(jìn)行審理之外，原告起訴多個(gè)行政行為,，且經(jīng)釋明不予變更的,，法院可直接裁定駁回起訴或不予受理。法院行使審判權(quán)既應(yīng)充分履行釋明義務(wù),，協(xié)助當(dāng)事人固定訴訟請求,，避免“一行為一訴”淪為限制訴權(quán)行使的非法定條件；又要充分尊重訴權(quán)的相對獨(dú)立性,，避免代替當(dāng)事人選擇程序標(biāo)的,。
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