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農(nóng)村.農(nóng)業(yè).農(nóng)民 （下） 2022年4月第4期 作者：張國慧 李逸嫻 饒倩 摘 要：城鄉(xiāng)差距和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施在一定程度上造成農(nóng)民選擇進城務工和農(nóng)村宅基地及房屋大量閑置。如何有效地利用農(nóng)村閑置宅基地及房屋,，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿Τ蔀猷l(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施的關(guān)鍵,。本文在問卷調(diào)查和實地走訪的基礎(chǔ)上，分析了農(nóng)村宅基地的現(xiàn)狀,、閑置原因及法律困境,。閑置宅基地及房屋不斷增加，超面積使用宅基地逐年上升,，村民期待宅基地流轉(zhuǎn)回收利用,；閑置的主要原因在于現(xiàn)有立法限制了宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的權(quán)能實現(xiàn),，宅基地退出補償機制與標準缺失，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理法律制度不完善,；并從法律的“廢改立”,、閑置宅基地確權(quán)頒證、完善退出補償機制與標準,、落實宅基地集體所有權(quán)等方面提出了確保宅基地用益物權(quán)權(quán)能充分實現(xiàn)的法律對策,。 關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；“空巢”宅基地,；利用,；法律 我國農(nóng)村宅基地制度實施以來，在保障農(nóng)民住房和生產(chǎn)生活方面發(fā)揮了重要作用,。農(nóng)民依法享有無償使用農(nóng)村集體土地建造房屋的權(quán)利,。城鎮(zhèn)化速度加快，農(nóng)民逐漸向城市流動,，導致農(nóng)村“空巢”宅基地越來越多,。宅基地在農(nóng)村集體建設(shè)用地中占比最高，是農(nóng)民最主要的財產(chǎn),。隨著農(nóng)民權(quán)利意識的覺醒,、城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略的實施和鄉(xiāng)村振興的全面推進，農(nóng)民越來越看重宅基地的財產(chǎn)價值,，宅基地由單一的居住保障功能逐漸向居住,、經(jīng)營、財產(chǎn)增值等復合功能轉(zhuǎn)型[1],。我國以農(nóng)民集體成員身份為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)制度已無法適應現(xiàn)階段國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的要求,。為準確把握當前湖北農(nóng)村宅基地及房屋利用情況，課題組2021年7～8月選取湖北省十堰市鄖西縣天河口村和竹山縣雙河村,、荊門市鐘祥市沿山村,、孝感市隔蒲鎮(zhèn)陳劉村、襄陽市牛首鎮(zhèn)花園村等5個村進行實地走訪和問卷調(diào)查,，旨在掌握湖北農(nóng)村宅基地利用的現(xiàn)狀,，分析影響農(nóng)村宅基地有效利用的原因和法律困境，提出相應的法律對策,。每個村平均發(fā)放問卷40份,，總計發(fā)放200份，回收問卷200份,有效回收率達100%,。本次調(diào)查對象以中老年人為主,，覆蓋200人。問卷統(tǒng)計顯示,，75%的村民對宅基地政策“略有耳聞”,，12%的村民“沒有聽說過相關(guān)政策”,，只有13%的村民對宅基地政策“十分了解”。 一,、農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀 ?。ㄒ唬┺r(nóng)村“空巢”宅基地及房屋不斷增加 據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，截至2016年年底,，99.5%的農(nóng)戶擁有自己的住房,，其中擁有1處住房的農(nóng)戶占比為87%，擁有2處和3處住房的農(nóng)戶所占比重分別為11.6%和0.9%,，擁有商品房的農(nóng)戶占全部農(nóng)戶的比重為8.7%[2],。此次調(diào)研顯示，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村閑置宅基地過多,，且資源的開發(fā)利用效率低下,，高達68%的宅基地處于閑置狀態(tài)，13%的宅基地上交集體,，只有19%的宅基地被盤活利用,。主要原因有三個：一是去城市發(fā)展有更多機遇誘使更多的人離開原來生活的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選擇遷往城市就業(yè)生活，“兩棲居民”人數(shù)逐年增加,；二是村中留守老人去世后,，老舊宅基地無人管理；三是村民成家立業(yè)后不愿居住在原來老舊房屋而選擇新建房屋,。若不采取措施,，閑置宅基地的數(shù)量將不斷增加,。調(diào)研中比較特別的是襄陽市牛首鎮(zhèn)花園村,，因其美麗鄉(xiāng)村建設(shè)成績顯著，是“樊城區(qū)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)先進單位”,、2020年度“全國美麗休閑鄉(xiāng)村”,，2020年以來宅基地閑置率明顯下降。因此可以預見,，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)實施,，農(nóng)村閑置宅基地及房屋將會逐步減少。 ?。ǘ┏娣e使用宅基地逐年上升 對農(nóng)民來說,，宅基地承載著“祖業(yè)”和鄉(xiāng)土情結(jié)。宅基地的農(nóng)村集體所有權(quán)虛化,，農(nóng)民有著根深蒂固的宅基地歸自己所有的觀念,。不少村民在“鼓了腰包”后將原有老宅翻新擴建，“多吃多占”宅基地,，或是聽從風水先生的建議去村鎮(zhèn)周邊建新房而不是“原拆原建”,；也有很多村民在自家責任田或自留地中易地新建,，一戶多宅現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)；還有村民以設(shè)施農(nóng)用地為由圈地,在耕地紅線的邊緣徘徊,，發(fā)展養(yǎng)殖業(yè),、畜牧業(yè)，以此來增加自家收入,。以上種種原因?qū)е麓逯谐霈F(xiàn)無序建房,、超面積使用宅基地的現(xiàn)象[3]。 ?。ㄈ┐迕衿诖亓鬓D(zhuǎn)回收利用 對襄陽市牛首鎮(zhèn)花園村的調(diào)研顯示,，2016年以來返鄉(xiāng)回村發(fā)展的人數(shù)迅猛增加,贊同對宅基地流轉(zhuǎn)回收利用的村民自2019年快速增加，遠遠超出反對者,。村民希望國家出臺更加強有力的政策,，吸引青壯年人帶技術(shù)回村創(chuàng)業(yè)，盤活利用宅基地,，激活鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展,。近年來不斷興起的鄉(xiāng)村游、城市周邊游讓一些投資者將眼光瞄準了鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村住宿,，村民也想通過給游客提供餐飲,、住宿等服務來賺取收入，相當一部分村民更期待流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán),。此外,，村民尤其是從事經(jīng)商等行業(yè)資金需求較大的人，也期待通過抵押宅基地的使用權(quán)或者宅基地上建筑物的所有權(quán)從金融機構(gòu)獲得貸款,，以解決資金短缺之急,。 二、農(nóng)村“空巢”宅基地利用的法律困境 ?。ㄒ唬┈F(xiàn)有立法限制了宅基地使用權(quán)用益物權(quán)的權(quán)能實現(xiàn) 土地的核心價值在于被利用,。我國現(xiàn)行的宅基地制度是以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為基礎(chǔ)，以保障農(nóng)民住有所居為基本功能[4],。這一制度使宅基地使用權(quán)受到嚴格限制,。 《民法典》物權(quán)編規(guī)定，“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利”,，缺乏“處置權(quán)”和“收益權(quán)”的權(quán)能實現(xiàn)[5]?，F(xiàn)行法律通過限定宅基地的使用權(quán)，限制了宅基地上房屋的財產(chǎn)權(quán)權(quán)能實現(xiàn),。第一,，現(xiàn)行制度框架下宅基地使用權(quán)只能在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)，城鎮(zhèn)想到農(nóng)村養(yǎng)老的居民也無法通過購買農(nóng)村房屋獲得宅基地使用權(quán),?！锻恋毓芾矸ā返诰艞l規(guī)定“宅基地屬于農(nóng)民集體所有”,，而農(nóng)民對其宅基地上的房屋享有所有權(quán)，房地本是無法分割的一體,，農(nóng)民對農(nóng)村住宅享有包括處分和流轉(zhuǎn)在內(nèi)的所有權(quán),，卻無權(quán)隨意處置農(nóng)村宅基地，農(nóng)村房屋只能在集體經(jīng)濟組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn),，這限制了農(nóng)民閑置宅基地上房屋的流轉(zhuǎn),。第二，《土地管理法》第六十二條第五款規(guī)定,，農(nóng)村村民出賣,、出租、贈與住宅后不得再申請宅基地,。農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓房屋時,，要面臨更大的風險。第三,，《民法典》第三百九十七條規(guī)定：“以建筑物抵押的,，該建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押?！钡谌倬攀艞l規(guī)定“宅基地使用權(quán)禁止抵押”,，堵死了農(nóng)民通過抵押宅基地上的房屋獲得生產(chǎn)經(jīng)營資金的通路。2015年國務院印發(fā)《國務院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》（國發(fā)〔2015〕45號）,，在試點地區(qū)啟動農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款,，但試點經(jīng)驗還未上升為法律規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā沸抻喓娃r(nóng)村新一輪宅基地改革以來,，中央雖鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，但宅基地“三權(quán)分置”尚未以法律形式明確,。 ?。ǘ┱赝顺鲅a償機制與標準缺失 2019年修訂的《土地管理法》第六十二條規(guī)定“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”,，但有償退出,、盤活利用的途徑、回收程序和補償標準缺少具體規(guī)范,。政府尚未確立引導農(nóng)民主動退出宅基地的有效機制,導致宅基地退出可操作性差,。由于法律沒有規(guī)定,國家也沒有統(tǒng)一規(guī)范,各地對宅基地的退出規(guī)范衡量有一定的自由性[6]。在我們調(diào)研的一些地區(qū),有的實行“以房換房”,，即以閑置的宅基地換取政府建筑的安置房,既集中了村中人口,也是對當?shù)卣氐氖栈?。有的地區(qū)對退出宅基地的農(nóng)戶給予一定的物質(zhì)獎勵或補貼。由于農(nóng)村宅基地屬于一種無償?shù)母＠┙o,具有社會保障功能,且在傳統(tǒng)思想中處于 “祖宅”和“鄉(xiāng)根”的地位,因此很多農(nóng)民不愿意輕易放棄這種資源,。政府對宅基地退出政策的管控投入成本較大,政策推進面臨較大的阻礙,。 ?。ㄈ┺r(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)管理法律制度不完善 當前，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)方式主要分為置換,、繼承或是被國家征用,。我國集體建設(shè)用地入市尚未完全放開，尚未建立起統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)注冊登記制度,，缺乏完善的宅基地流轉(zhuǎn)市場機制及法律支撐,，宅基地的流轉(zhuǎn)登記市場比較隱蔽，造成一些地區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)混亂,。比如,，房屋交易價格不透明、交易資料未公開,、交易過程不規(guī)范等,，甚至出現(xiàn)違規(guī)將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給不具備受讓資格身份的人的隱形流轉(zhuǎn)宅基地現(xiàn)象，嚴重破壞市場秩序,，不利于保護交易安全,。宅基地及其房屋流轉(zhuǎn)的前提是權(quán)屬清晰。我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記工作于2008年啟動,，因全國宅基地數(shù)量眾多,，信息化基礎(chǔ)薄弱，持續(xù)10多年才基本完成地籍調(diào)查和權(quán)屬調(diào)查,。2020年年底才基本完成宅基地,、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記，但還有些地方至今未完成房地一體的宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證,。 三,、農(nóng)村“空巢”宅基地有效利用的法律對策 （一）盡快完善相關(guān)立法,，確保宅基地用益物權(quán)的權(quán)能充分實現(xiàn) 深化宅基地制度改革是落實中央更好地保障和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要舉措,，也是實現(xiàn)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的關(guān)鍵。中央提出的探索宅基地所有權(quán),、資格權(quán),、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革，為加快閑置宅基地和農(nóng)房盤活利用指明了方向,。要全面梳理我國現(xiàn)有的土地權(quán)利體系相關(guān)法律制度,，做好法律制度的“廢改立”，明確并豐富宅基地的用益物權(quán)權(quán)能,，肯定農(nóng)民享有宅基地的用益物權(quán),，保障農(nóng)民土地物權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益權(quán)[7]。盡快將“三權(quán)分置”和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的成熟經(jīng)驗上升為法律，明確社會主體宅基地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能[8],。修改《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》《不動產(chǎn)登記暫行條例》等法律法規(guī),，加快《不動產(chǎn)登記法》立法進程[9]。 ?。ǘ┘涌燹r(nóng)村閑置宅基地確權(quán)頒證,，完善退出補償機制與標準 一是結(jié)合各地的實際情況，開展“空心村”和閑置宅基地,、閑置住宅,、“一戶多宅”的調(diào)查清理工作，明確宅基地產(chǎn)權(quán)歸屬,加快農(nóng)村土地確權(quán)和不動產(chǎn)統(tǒng)一登記進程,，全面完成房地一體的宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證,。二是盡快出臺統(tǒng)一的鄉(xiāng)村宅基地退出補償機制、流程和補償標準,充分聆聽村民意愿,，根據(jù)退出宅基地的實際情況提供安置房或其他方式補償,。三是建立宅基地用途擴展審批備案制度和宅基地“三權(quán)分置”審批備案制度[8]，政府優(yōu)化完備登記及備案手續(xù),，優(yōu)化服務,，為村民退出、流轉(zhuǎn)宅基地提供最大便利,。村委會和當?shù)卣畱⒂行C制,發(fā)揮黨員帶頭作用,，引導群眾自愿有償退出宅基地。 ?。ㄈ┞鋵嵳厮袡?quán)集體屬性 一是在“三權(quán)分置”改革推進過程中,，要重視并落實集體土地所有權(quán)，在宅基地分配,、流轉(zhuǎn),、退出等環(huán)節(jié)重視成員的共益權(quán)；宅基地流轉(zhuǎn)要強化集體所有權(quán)利益的實現(xiàn),，對宅基地用于經(jīng)營性用途收取土地增值收益調(diào)節(jié)金[8],，夯實集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟基礎(chǔ)，為鄉(xiāng)村振興提供保障,。二是將宅基地所有權(quán)歸屬確權(quán)到不同層級的集體,，明確宅基地所有權(quán)主體的權(quán)利范疇，包括宅基地規(guī)劃,、分配,、調(diào)整,、收益分配,、使用的監(jiān)督管理等[10]。三是支持地方政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行農(nóng)村閑置宅基地整治,依照法律規(guī)劃宅基地布局。 四,、結(jié)語 穩(wěn)妥審慎地推進宅基地所有權(quán),、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”改革,，是盤活農(nóng)村閑置宅基地和房屋資源的有效途徑,，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的必然要求。要協(xié)同推進宅基地的“三權(quán)分置”改革和農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”改革,，始終堅持農(nóng)村集體土地所有權(quán),，保證農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織資格權(quán)和土地承包權(quán)，放活宅基地使用權(quán),，用法律和制度保障農(nóng)村集體,、農(nóng)民個人和社會主體等不同主體之間的利益平衡，發(fā)揮農(nóng)村土地資源的最大效用,。 參考文獻： [1]吳宇哲,于浩洋.農(nóng)村集體建設(shè)用地住宅用途入市的現(xiàn)實約束與賦能探索[J].中國土地科學,2021,35(05):93-99. 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