一百年來,，中國共產(chǎn)黨對中央和地方政府間財政關(guān)系的探索和實踐始終圍繞發(fā)揮中央和地方兩個積極性展開。根據(jù)不同時期政治和經(jīng)濟(jì)形勢,，以及黨的工作重點(diǎn)確立和調(diào)整中央和地方之間的關(guān)系,，讓財政體制適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,，滿足不同時期革命、建設(shè),、改革的需要,。中國共產(chǎn)黨對央地關(guān)系的適時和恰當(dāng)調(diào)整，對于實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局目標(biāo)具有不可替代的作用,。

　　統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 分級負(fù)責(zé),。在新民主主義革命時期，中國共產(chǎn)黨在我國的大江南北建立了多個不同形式的紅色區(qū)域政權(quán),，探索建立了根據(jù)地“戰(zhàn)時財政”體制以保障軍隊供給和支持根據(jù)地民生發(fā)展,。在土地革命戰(zhàn)爭前期，因條件所限,，根據(jù)地沒有制定具體的財政收支計劃,，而是采用隨籌隨用、自收自用的財政模式,。到了土地革命中期,，隨著根據(jù)地逐漸增多，戰(zhàn)爭規(guī)模逐漸擴(kuò)大,，迫切需要穩(wěn)定和可靠的收入來源以保障部隊大量軍需,。因此，根據(jù)地財政收支模式調(diào)整為統(tǒng)籌統(tǒng)支,，部隊后勤保障開始由各根據(jù)地政權(quán)統(tǒng)一管理,，各地各單位所需經(jīng)費(fèi)由根據(jù)地邊區(qū)政府統(tǒng)籌分配。

　　根據(jù)地政府統(tǒng)籌統(tǒng)支的財政模式雖然順利解決了當(dāng)時的財政困難,，但在相對分散的游擊作戰(zhàn)背景下,，過于集中的財政模式不利于調(diào)動廣大基層的積極性。因而在1941年“皖南事變”后,，基于根據(jù)地發(fā)展形勢的需要,，開始實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”（也稱“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),、分區(qū)統(tǒng)籌”）的財政體制,。中央與地方關(guān)系的突出特點(diǎn)就是，由中央政府統(tǒng)一制定財政政策,、制度和收支標(biāo)準(zhǔn),，地方政府通過包干方式統(tǒng)分區(qū)域統(tǒng)籌供給，中央根據(jù)實際情況補(bǔ)助供應(yīng),。這種財政體制在保證中央政府全局性統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時,，放手發(fā)動地方政府從而實現(xiàn)各級分工負(fù)責(zé)。

　　新民主主義革命時期,，中央和地方政府間財政關(guān)系在集權(quán)與分權(quán)上的有益探索為新中國成立后我國財政體制改革,，合理處理中央與地方財政關(guān)系積累了經(jīng)驗,。

　　中央統(tǒng)收統(tǒng)支。1949年新中國成立之后,，受蘇聯(lián)影響,，我國建立了高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制，其特征是生產(chǎn)資料公有制和以計劃代替市場進(jìn)行資源分配,。當(dāng)時國民經(jīng)濟(jì)計劃涵蓋人財物和產(chǎn)供銷等國民經(jīng)濟(jì)的各個方面,，財政收支計劃是整個國民計劃的一部分，由中央政府制定,，服從國家總體目標(biāo)的需要,。計劃體制下的中央和地方之間的關(guān)系突出表現(xiàn)為中央政府“統(tǒng)收統(tǒng)支”，即地方財政的收入和支出基本上由中央政府根據(jù)整個國民經(jīng)濟(jì)計劃決定,，地方政府自行安排財政收入和財政支出的自主權(quán)很小,。這一時期，除個別年份實行的是“劃分收支,、分級管理”的財政體制以外,，地方政府的年度財政預(yù)算均須得到中央的“核實”后方能執(zhí)行，地方政府能夠自由支配的財政收入十分有限,。

　　適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)建立起來的統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制,，充分保證了地方財政收入和支出符合總體國家計劃，為計劃的執(zhí)行提供了保障,。但同時地方政府的自主權(quán)和積極性也受到部分限制,，我們黨充分認(rèn)識到了這一點(diǎn)，并在財政體制上進(jìn)行了多種嘗試,，以調(diào)動地方政府的積極性,。此外，中央政府還通過調(diào)整地方預(yù)算的預(yù)備費(fèi),、超收分成或增收分成,、支出結(jié)余等機(jī)動財力的方式，擴(kuò)大地方政府自主權(quán)以激發(fā)地方政府的積極性,。

　　財政包干,。1978年,，我國開始實施改革開放,，對內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革的主要任務(wù)之一就是簡政放權(quán)，通過允許多種所有制形式并存和導(dǎo)入市場價格機(jī)制,，讓地方政府,、企業(yè)、個人等各種經(jīng)濟(jì)主體具有更多的自主權(quán),。財政體制領(lǐng)域的改革為 “財政包干”（也稱“分灶吃飯”）,。雖然不同的年份財政包干制的形式有所不同,，但基本做法大致相同，即在劃分中央和地方收支范圍之后,，地方政府可在劃定的范圍內(nèi)自行組織收入,、自主安排支出、自求收支平衡,。這種以地方分權(quán)為主要內(nèi)容的財政包干制,，極大地調(diào)動和刺激了地方政府發(fā)展生產(chǎn)的積極性。但財政包干制下國家預(yù)算收入占國民收入的比重和中央財政收入占國家預(yù)算收入的比重（“兩個比重”）出現(xiàn)下降,，嚴(yán)重制約了中央政府宏觀調(diào)節(jié)能力和縮小地區(qū)間財力差距的能力,。這也成為1994年分稅制財政體制改革的直接原因。

　　分稅制,。自1994年1月1日起,，我國開始實施分稅制財政管理體制，在維持中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分大體不變的前提下,，對財政收入進(jìn)行了重新劃分,。一個重要的內(nèi)容就是把稅收按稅種屬性劃分為地方稅、中央稅和共享稅三大類,，又以共享稅占比最大,。基于地區(qū)財政收入和財政支出范圍的對比,，針對財力較弱的落后地區(qū),，中央通過轉(zhuǎn)移支付予以支持，過渡期轉(zhuǎn)移支付按公式法予以規(guī)范分配,。這也成為我國一般性轉(zhuǎn)移支付的雛形和起點(diǎn),。實施分稅制財政管理體制后，財政收入占GDP的比重及中央財政收入占全國財政收入比重均大幅提高,，大大加強(qiáng)了中央政府的宏觀調(diào)控能力和地區(qū)間財力均等化的能力,。分稅制下，政府在保護(hù)民營經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán),、擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資,、積極招商引資等方面的努力，為地區(qū)乃至整個中國經(jīng)濟(jì)的高速增長作出了不可替代的貢獻(xiàn),，成為過去20余年中國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要支撐,。

　　然而，分稅制改革主要對收入劃分進(jìn)行了調(diào)整,，中央和地方的支出劃分基本維持不變,，由此產(chǎn)生的地方政府支出缺口和財政困難隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步顯現(xiàn)出來，發(fā)揮地方政府積極性要求對財政支出和轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改革。

　　加快建立現(xiàn)代財政制度,。中國特色社會主義進(jìn)入新時代,，黨中央從國家發(fā)展全局出發(fā)，對財政管理體制做出了進(jìn)一步改革部署,。2013年黨的十八屆三中全會提出“發(fā)揮中央和地方兩個積極性,，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任”,。2014年6月30日,，中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，新一輪財稅體制改革的序幕拉開,，其中調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系是此次改革中難度最大的一項,，其改革重點(diǎn)是中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任的劃分及轉(zhuǎn)移支付制度改革。2017年黨的十九大報告明確提出,，“加快建立現(xiàn)代財政制度,，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào),、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”,。這為構(gòu)建新型中央與地方財政關(guān)系指明了方向。

　　在調(diào)整中央和地方財政關(guān)系上,，新一輪財政體制改革是改革開放以來,，甚至是新中國成立以來，第一次將改革重點(diǎn)放在政府間事權(quán)和支出責(zé)任改革上,。其在維持中央和地方財力大體“五五”格局的前提下,，把重點(diǎn)放在支出劃分以及中央地方共同事權(quán)改革上，對于明晰事權(quán),、規(guī)范中央地方關(guān)系,、保障落后地區(qū)基本公共服務(wù)提供具有非常重要的意義?！笆奈濉逼陂g,，我國要加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰,、財力協(xié)調(diào),、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系，還需進(jìn)一步調(diào)整和明確中央和地方在基本公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分中的范圍和責(zé)任,，并相應(yīng)對轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行改革,，保障最低水平的教育、醫(yī)療,、社會保障等基本公共服務(wù)（即基本公共服務(wù)國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)）的提供,?？梢云诖?，隨著新一輪財稅體制改革措施的推進(jìn)和實施,，全國各地尤其是中西部落后地區(qū)基本公共服務(wù)的供給將得到顯著的改善。

　　回顧百年來中央和地方政府財政體制變遷可以看出,，央地財政關(guān)系的調(diào)整始終順應(yīng)不同時期政治和經(jīng)濟(jì)形勢以及國家整體目標(biāo)的需要,，并以最大限度發(fā)揮中央和地方兩個積極性為重要內(nèi)容。充分發(fā)揮“兩個積極性”的央地財政體制改革為市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了基礎(chǔ)性激勵和制度保障,，對于發(fā)揮財政在國家治理體系中的基礎(chǔ)和重要支柱作用具有重要意義,。

　　（本文系國家社科基金項目“我國轉(zhuǎn)移支付改革與政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革銜接問題研究”（17BJY175）階段性成果）

　　（作者單位：北京交通大學(xué)北京產(chǎn)業(yè)安全與發(fā)展研究基地）

　來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)-中國社會科學(xué)報　作者：賈曉俊