行政規(guī)范性文件,，指的是除行政法規(guī)和規(guī)章以外，由行政機關制定的具有普遍約束力的通知,、命令,、決定，包括一般俗稱的“紅頭文件”等規(guī)范性文件。雖然由國務院部委或地方政府制作的規(guī)范性文件位階層級較低,，但在實踐中卻起著較大的影響作用,。新行政訴訟法修改后，對規(guī)范性文件的合法性審查也納入到司法審判過程中,，這有利于從源頭上解決行政爭議,。今天，北京京康律師事務所主任,、西北政法大學物權與土地研究所聯(lián)席所長史西寧律師簡要介紹一下行政訴訟中規(guī)范性文件一并審查制度的相關情況,。

《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定，在對行政行為提起訴訟時,，可以對該行政行為所依據(jù)的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件一并提出審查,，并明確不含規(guī)章。即,，對規(guī)范性文件的審查僅限于規(guī)章以下的規(guī)范性文件,。

對規(guī)范性文件“一并”附帶審查，只能在對行政行為提起訴訟時一并提起,，即對規(guī)范性文件的審查不能獨立成訴,，只是附屬于行政訴訟。但同時,，根據(jù)2018年行政訴訟法司法解釋第六十八條的規(guī)定,，請求一并審查規(guī)章以下規(guī)范性文件，也構成了一項獨立的訴訟請求,，要在訴訟請求中提供明確的文件名稱或者審查對象,。即當事人雖然只能提出附帶審查申請，但法院有義務對該規(guī)范性文件進行審查,，并在裁判文書中作出回應,，而不能逃避審查，否則就是遺漏訴訟請求,。

審查范圍,，僅限于涉案行政行為所依據(jù)的文件。雖然法律規(guī)定了可以對規(guī)范性文件提出審查申請,，但審查的對象僅限于案件涉及的行政行為所依據(jù)或適用的規(guī)范性文件,，即行政機關認為其實施行政行為合法性的依據(jù)。

在2018年行政訴訟法司法解釋中,，就規(guī)范性文件一并審查制度單章作出解釋說明,，以下就相關程序性問題，總結如下：

管轄法院：由受理被訴行政行為案件的管轄法院一并審查,。

提出申請的時間：應當在第一審開庭審理前提出,；有正當理由的,，也可以在法庭調查中提出。即經(jīng)過庭審調查,，當事人才知道行政機關作出行政行為的依據(jù),，此時仍可以提出一并審查申請。

規(guī)范性文件制定機關的意見：主要有兩種方式,，即法院主動聽取和制定機關申請出庭陳述意見,。

法院在對規(guī)范性文件進行合法性審查時，一般通過以下幾點進行：

職權：制定規(guī)范性文件的行政機關,，是否超越法定權限或超過授權范圍制定規(guī)范性文件,。

內容：規(guī)范性文件的內容是否與上位法相抵觸；是否在沒有法律,、法規(guī)或規(guī)章依據(jù)下,，擅自增加公民、法人和其他組織義務或者減損其合法權益,。

程序：規(guī)范性文件是否履行法定批準程序,、公開發(fā)布程序，制定程序是否合法,。

經(jīng)過對規(guī)范性文件合法性審查,，法院一般會作出兩種裁判方式。認為規(guī)范性文件合法的,，應當作為認定行政行為合法的依據(jù),；認為規(guī)范性文件不合法的，不作為法院認定行政行為合法的依據(jù),，并在裁判理由中闡明,。

經(jīng)過審查，法院認為規(guī)范性文件不合法的,，應當向制定機關提出處理建議,，并抄送制定機關的同級政府、上一級行政機關,、監(jiān)察機關以及規(guī)范性文件的備案機關,；可以向制定機關提出修改或者廢止的司法建議,；緊急情況下,，法院可以建議制定機關或上一級行政機關立即停止執(zhí)行該規(guī)范性文件。