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為適應國際社會權力結構的變化,、應對層出不窮的全球性海洋問題與爭端,對現(xiàn)有全球海洋治理體系進行改革與完善勢在必行,。當前,全球海洋治理面臨的諸多問題主要表現(xiàn)在兩個方面:一是源于未處理好人與海之間的關系;二是未處理好全球海洋治理主體之間的關系。正如馬克思(Karl Marx)和恩格斯(Friedrich Engels)所提出的人類文明的發(fā)展必須實現(xiàn)“兩個和解”,即“人類與自然的和解以及人類本身的和解”,全球海洋治理體系改革的目標實際上也就是要解決這兩大問題,因為理念引領行動,方向決定出路,因此,全球海洋治理的改革與完善必須首先更新治理理念,。由于在資源稟賦,、發(fā)展水平、社會制度和文化傳統(tǒng)等方面千差萬別,國家在其所秉持的治理價值偏好上也不盡相同,。在全球海洋治理過程中,一方面,我們無法完全回避國家追求個體利益的價值導向,但另一方面,如果我們過多地從自我角度界定和追求利益,就必然會導致惡性競爭和集體行動難題,進而導致全球海洋治理的停滯不前。然而,現(xiàn)代國際法更加強調(diào)人類共同利益,這就決定了全球海洋治理倫理體系建構的過程必須是對“自我”與“他者”關系的反思與超越的過程,。因此,主權國家在參與全球海洋治理時,首先需要基于人類共同利益對各自的主權進行局部讓渡,。眾所周知,廣袤的海洋依然存在很多領域需要人類繼續(xù)探索,但在開發(fā)利用海洋的過程中,各國仍面臨諸多共同的風險和技術難題。冷戰(zhàn)結束以來,國際安全形勢發(fā)生了重大變化,海盜,、海上恐怖主義,、海洋污染、海洋自然災害等非傳統(tǒng)安全威脅日益突出,。非傳統(tǒng)安全威脅具有突發(fā)性,、跨國性等特點,沒有一個國家可以憑借“單兵作戰(zhàn)”的能力來應對這些威脅。因此,應對非傳統(tǒng)安全威脅有賴于國際社會群力群策,必須在海洋法的框架下采取富有成效的措施進行協(xié)同治理,。這也意味著國家利益與全球利益并非涇渭分明,而是可以共享與兼容的,在很多場合,增進他國的利益將有助于實現(xiàn)本國的目標,而置他國利益于不顧往往會適得其反,。事實上,謀求全球利益,增進全球福祉,既是實現(xiàn)國家利益的應然之舉,也是彰顯一國國際道義的表現(xiàn),。基于此,國家在參與全球海洋治理過程中,必須要打破西方國家所奉行的“二元對立”等零和博弈的舊思維和舊理念,因為所謂的“非得即失”“非合作即對抗”等舊思想與新的全球海洋治理理念水火不容,。當然,這并不是否認和回避國家在現(xiàn)實中的作用,我們只是反對回歸于傳統(tǒng)的“國家中心主義”,主張多元行為體開展平等對話與合作,。因此,在推進全球海洋治理的過程中,我們既要立足于國家利益的現(xiàn)實,正視國家主權所具有的雙重屬性,更要辯證地看待主權的內(nèi)涵與外延,努力實現(xiàn)“全球主義”與“國家主義”之間的協(xié)調(diào)與平衡。 在國際社會中,小國的數(shù)量遠多于大國,。這意味著小國的參與度決定著全球海洋治理體系的民主化與合法性程度,。值得注意的是,全球治理不限于以國家利益為出發(fā)點,全人類的利益訴求更是其考量的基本依據(jù)。因此,完善全球治理體系不僅需要大國協(xié)調(diào),還需要平衡國家行為體與非國家行為體之間的關系,。
盡管每一個國家都是參與全球治理的平等主體,但各國在國際舞臺上的影響力并不相同,其中大國的作用顯然要更加突出一些,。鑒于此,大國關系是國際政治的主線,因而歷來是國際關系穩(wěn)定的“壓艙石”。任何治理模式,如果不是大國間協(xié)調(diào)與合作的產(chǎn)物,都難以穩(wěn)定長久地存在下去,?？梢哉f,大國關系決定著全球治理體系變革的方式與發(fā)展趨勢。當今國際社會中存在著兩種主要戰(zhàn)略力量:一種是在西方世界現(xiàn)代化過程中發(fā)展成為世界大國的戰(zhàn)略力量,即守成大國;另一種是在全球化過程中迅速成長起來的戰(zhàn)略力量,即新興大國,。全球化浪潮使得主要大國之間的實力差距呈現(xiàn)出不斷縮小的發(fā)展趨勢,大國之間的關系因而也不如以前穩(wěn)固了,。當前的全球海洋治理體系由歐美等西方發(fā)達國家主導創(chuàng)建,更多地體現(xiàn)了這些國家的利益。即便是在全球海洋治理體系中存在諸多模糊之處,這些西方大國也可以憑借自己高超的規(guī)則解釋與運用能力來實現(xiàn)本國的目標,因而其對變革全球海洋治理體系的興趣和動力雙雙不足,。隨著新興國家的群體性崛起和發(fā)達國家的相對衰弱,原有全球海洋治理結構賴以存在的合法性根基發(fā)生了動搖,。為了有效提高全球海洋治理的民主化程度,國際社會必須首先解決新興大國在規(guī)則制定過程中的公平參與問題。這就需要新興大國敢于和善于表達自身的合理主張與正義立場,而守成大國則應正視和接受新興大國提出的合理訴求,共同推動全球海洋治理體系的健康發(fā)展與不斷完善,。國際關系的發(fā)展歷史表明,大國通常都是國際秩序的“看守人”或“保證人”,。無論是國際制度的創(chuàng)建、維系還是改革,國際社會都需要一個或若干個在政治動員能力,、政治強制能力和價值影響能力等方面具有獨特優(yōu)勢的核心大國發(fā)揮領導作用,。但是,大國并不可以借助自身的強大實力而在國際社會中恣意妄為,也不能壟斷國際規(guī)則的制定權,從而將本國的利益凌駕于小國利益之上。全球海洋治理本質上屬于各治理主體共同承擔治理責任,。在這個治理體系內(nèi),所有參與者必須摒棄零和博弈思維和“逢強必霸”的邏輯,。為確保其引領的可接受性,大國在擁有特殊權利的同時也必須表現(xiàn)出更加主動的姿態(tài),以客觀理性的態(tài)度來正視其他國家的利益訴求。
本文認為,一套公正合理的海洋治理體系必須是各國共商,、共議并能創(chuàng)造共贏結果的體系,。如果只是“強者立法,弱者守法”,甚至是“讓強者更強,讓弱者更弱”的法律規(guī)則,勢必難以得到普遍認同和有效維護。因此,在全球海洋治理進程中,我們不僅要注重中小國家在形式上的公平,更要保障實質性的公平,讓其訴求在議題設定與規(guī)則制定過程中均能得到充分的體現(xiàn),。例如,海洋大國往往更加關注安全與資源問題,傾向于將海上通道和海洋開發(fā)列為核心議題,而小島嶼國家則認為過于頻繁的海上貿(mào)易活動將破壞其附近海域的生態(tài)環(huán)境,故而更加側重環(huán)保議題,這種議題優(yōu)先選擇上的差異必須在制度設定過程中加以協(xié)調(diào)和解決,。國際社會組織化程度的提高以及市民社會的出現(xiàn)使得國際組織、非政府組織,、跨國公司等非國家行為體相繼登上全球治理舞臺,。主體多元化意味著利益的分散化,因而需要治理主體間構建起相互協(xié)調(diào)的治理機制。由于人們至今仍生活在威斯特伐利亞體制之下,世界上最充足的資源和最強大的行為能力仍掌握在主權國家手中,這也決定了主權國家在全球海洋治理中的主導性地位,特別是對于直接關系到國家主權,、國家安全等高端政治領域方面的海洋問題,也只有由主權國家構建并參與其中的治理機制才具備最高權威,。然而,對于諸如海洋環(huán)境污染,、生態(tài)破壞、漁業(yè)資源枯竭等低端政治問題,國家參與治理的興趣和動力都不足,因而需要借助非國家行為體的力量加以補充,。一方面,政府間國際組織,如國際海事組織,不僅可以為全球海洋治理提供多邊談判場所,而且還可以在治理進程中通過提出新的議題和法案,并為締約國在海上航行安全,、防止海上污染以及海上救助等方面采取行動提供指導,因而可以成為推動國際海洋法發(fā)展的重要力量之一;另一方面,非政府間國際組織則基于其“民間”屬性和中立立場,能夠破除國家層面上的偏見,具有相較于國家行為體更加天然的社會動員能力和優(yōu)勢。而且,非政府間國際組織不僅擁有專門領域方面的專業(yè)知識,其對相關信息的搜集也要強于主權國家的政府,而且更重要的是,它們往往聚焦于那些主權國家通常都不作為首要考慮的問題上,因而可以在不同程度上影響各國政府及政府間國際組織的立法和決策,。大型跨國公司憑借自身的資金和技術優(yōu)勢,能夠參與到一些需要高投入,、技術難度大的領域中的治理,因而可以成為全球海洋治理不可或缺的一部分,例如《海洋法公約》就賦予了企業(yè)直接申請國際海底區(qū)域礦區(qū)開發(fā)的權利。可見,國家行為體與非國家行為體在參與全球海洋治理的廣度和深度以及所發(fā)揮的作用方面都存在較大的差別,。鑒于此,充分發(fā)揮這兩類主體的作用,進而形成多元網(wǎng)絡治理格局,是實現(xiàn)全球海洋治理目標的現(xiàn)實需求,。一方面,主權國家要支持和鼓勵非國家行為體積極參與海洋治理,允許其質疑和監(jiān)督國家權力,以增強國際立法與相關決策的民主性和科學性;另一方面,非國家行為體也需要在尊重國家主權的基礎上,積極配合主權國家的全球海洋治理活動,通過發(fā)揮自身優(yōu)勢不斷推進全球海洋治理的深入發(fā)展。
全球性海洋問題呼喚全球治理,而全球海洋治理需要追求“善治”,。盡管海洋治理的手段眾多,但國際法是實現(xiàn)海洋“善治”最根本和最有效的手段,。因此,完善全球海洋治理體系,最重要的是要完善和創(chuàng)新國際海洋法規(guī)則,確保各行為體的海洋活動必須在國際法框架下運行。換言之,實現(xiàn)全球海洋治理體系的“善治”的根本是以國際法為核心的“規(guī)則之治”,它要求規(guī)則本身必須是良好的規(guī)則:一是至少要體現(xiàn)公平價值;二是要具有可操作性;三是各規(guī)則之間可以實現(xiàn)協(xié)調(diào)共治,。全球治理本質上是一套用于規(guī)范國家行為體行為,、非國家行動體行為以及相互間博弈行為的規(guī)則體系。該體系通過構建一套行之有效的國際海洋法規(guī)則體系,來明確各行為體的權利,、義務和責任,規(guī)范各方的行為,協(xié)調(diào)彼此的行動,提供解決問題的路徑與化解爭端的方法,從而形成一個相對穩(wěn)定有序的海洋秩序,為全球海洋治理提供基本保障,。可以說,沒有一套能夠為全人類共同遵守,、對世界各國和全球公民都具有約束力的普遍規(guī)則,全球治理和海洋治理就無從談起,。需指出的是,正如古希臘著名哲學家亞里士多德(Aristotle)所言:“法治包含兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家服從的法律又應該本身是制定的良好的法律?！币虼?全球海洋治理不僅需要有“法”有“治”,而且更需要“良法善治”,。盡管現(xiàn)行全球海洋治理體系尚未完全脫離權力政治的影響,但是規(guī)則驅動而非權力驅動是全球海洋治理未來的發(fā)展方向。眾所周知,國際法規(guī)則只有反映絕大多數(shù)國家的意志,、符合國際社會的共同利益并蘊含公平的價值理念,才是公正合理的規(guī)則,也才值得各國遵守和維護,否則就是不公正不合理的規(guī)則,也不值得各國遵守和維護,因為它會破壞秩序,、激化矛盾。
淡化治理規(guī)則的“非中性”現(xiàn)象 盡管越來越多的國際規(guī)則在形式上保障了各國平等的參與地位,而且在創(chuàng)建階段也得到了參與國的普遍認可,但是從內(nèi)容上來看,這些國際規(guī)則還不能顧及所有國家的利益,因為這種做法帶有“非中性”特征,因而會導致國際規(guī)則總是對一些國家有利而對另一些國家不利的結果,。也就是說,一些國家從這些國際法規(guī)定中獲取的收益要遠遠大于其他國家,。即便是客觀中立的國際規(guī)則,如果缺乏對弱者的保護機制,也可能在事實上導致更有利于強者的后果,甚至成為強國占據(jù)更多公共資源的合法依據(jù),因為各國的行為能力并不相同,強國的能力總是大于小國的能力。誠然,國際規(guī)則的“非中性”特征也為大國提供了一定的激勵,促使其愿意為全球治理提供最基本的公共產(chǎn)品,。值得注意的是,當國際規(guī)則的“非中性”程度超出一定限度,維持全球治理秩序的邊際收益就會隨之遞減。如果過分偏向維護秩序主導國的利益,那么國際規(guī)則將成為大國的權力操縱工具,最后必然導致全球治理機制失靈,。因此,盡量淡化全球海洋治理體系中的“非中性”規(guī)則作用,使海洋法規(guī)則更加清晰和具有可操作性,并建立相應的制度來保障這些規(guī)則得以實施,也是推動全球海洋治理體系變革的重要內(nèi)容之一,。全球海洋問題所具有的利益多樣性和復雜性以及治理主體的多元性和差異性等特點,決定了很難用單一的國際法規(guī)則對其進行全面調(diào)整和治理,因而需要一系列相互合作、至少是相互協(xié)同的一套機制才能有效應對,。如前所述,在同一類海洋問題中,各種規(guī)范交叉重疊甚至沖突對立的現(xiàn)象非常多,這種混亂的治理機制嚴重制約了治理的效果,。眾所周知,治理機制的碎片化大體上分為三種情況:合作型碎片化,、協(xié)同型碎片化以及沖突型碎片化。其中,合作型的碎片化可以在成本收益上取得重要的效果;沖突型的碎片化總體而言弊大于利;而協(xié)同型的碎片化模式則是一種次優(yōu)解決方案,。因此,治理機制的碎片化并不必然會導致治理效率的低下,。例如,全球治理并不排斥區(qū)域治理,特別是以閉海或半閉海為代表的區(qū)域化治理路徑,可以在充分尊重各沿岸國主權的情況下,有效彌補當前各專業(yè)化治理領域銜接不暢等方面的不足,從而使治理效果更好地得到彰顯,。所以,在完善全球海洋治理體系的過程中,我們要加強各個治理層面和環(huán)節(jié)之間的協(xié)調(diào)互動,通過打造各治理層次的協(xié)商對話平臺來支撐有效可行的多元治理機制,。文章來源：節(jié)選自《論全球海洋治理體系變革的中國角色與實現(xiàn)路徑》，原刊于《國際觀察》2020年05期,，轉載請注明由中國海洋發(fā)展研究中心編排
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