如何對(duì)表面上無法明確按照定義,、特征、甄別口徑和標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的非典型隱性債務(wù)進(jìn)行穿透識(shí)別,，最關(guān)鍵兩點(diǎn)就在于：一甄別項(xiàng)目屬性是否為公益性項(xiàng)目以及公益性部分的占比,，二項(xiàng)目資金來源或償還債務(wù)資金來源于政府支出，把握住這兩點(diǎn)基本就可以抓住隱性債務(wù)的本質(zhì),，做出準(zhǔn)確的判斷,。

1.BT和墊資。此處BT和墊資都是指城投公司承建政府公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)模式,，二者不同之處在于BT項(xiàng)目業(yè)主是城投公司或施工單位,，墊資項(xiàng)目業(yè)主是政府，城投公司是施工方或代理業(yè)主,。BT是指建設(shè)-移交這種建設(shè)模式,，其本身并不會(huì)增加政府隱性債務(wù)，但在實(shí)踐中BT往往附加了融資行為,，由城投公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資和建設(shè)然后由政府回購(gòu),，這樣就會(huì)產(chǎn)生政府隱性債務(wù)，不能僅從BT模式本身去判斷是否為隱性債務(wù),，而是要穿透看資金來源是否存在融資內(nèi)容，實(shí)際上帶融資的BT項(xiàng)目已經(jīng)在2015年被財(cái)政部叫停,。

墊資是指城投公司或施工單位帶資承包,，相當(dāng)于變相融資，法律規(guī)定政府作為業(yè)主的公益性項(xiàng)目嚴(yán)禁帶資承包,，不得拖欠工程款,，此類項(xiàng)目都必須先有預(yù)算,，在預(yù)算內(nèi)進(jìn)行支付，墊資則往往是在無預(yù)算或超預(yù)算的情況下,，這樣就會(huì)產(chǎn)生政府隱性債務(wù),。但是不能僅看到施工單位墊資就認(rèn)定為隱性債務(wù)，需要穿透看墊資施工中的欠款方是否為政府,。如果是城投公司欠施工單位工程款,，而非政府欠款，不是財(cái)政資金償還也無政府全額擔(dān)?；蜓a(bǔ)助,，則不會(huì)產(chǎn)生隱性債務(wù)。土地整理項(xiàng)目中采用政府回購(gòu)模式的也與上述情況類似,，土地整理后政府回購(gòu)結(jié)算,，也會(huì)產(chǎn)生隱性債務(wù)。

2.對(duì)沒有收入來源的純公益性項(xiàng)目,，例如市政道路,，綠地廣場(chǎng)、公園,、市政管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,，雖然舉債主體（項(xiàng)目業(yè)主）為國(guó)有獨(dú)資或控股公司，自收自支事業(yè)單位,，表面看來與政府并沒有直接關(guān)系,，但項(xiàng)目應(yīng)判定為非市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的公益性項(xiàng)目，其償債資金來源幾乎全部是政府財(cái)政資金,，穿透到償債資金來源,，則可判斷由此形成的債務(wù)應(yīng)界定為政府隱性債務(wù)。

3.對(duì)有一定收入來源但收入不能覆蓋支出的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目,，例如地鐵項(xiàng)目,，一般由地方政府成立的國(guó)有獨(dú)資公司負(fù)責(zé)籌資，建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理,，建設(shè)資金除國(guó)有資本金投入,，大量依賴于銀行貸款、融資租賃,、信托貸款等債務(wù),，其資金結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，需要深入剖析分析,。因此類項(xiàng)目收費(fèi)價(jià)格大多屬于政府定價(jià),，本身運(yùn)營(yíng)收益難以實(shí)現(xiàn)收支平衡，除運(yùn)營(yíng)收入外，債務(wù)償還來源主要依賴財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼資金及相關(guān)商業(yè)開發(fā)收入,，比如地鐵項(xiàng)目中物業(yè)開發(fā),，燈箱廣告收入等，因此此類項(xiàng)目應(yīng)判定為非市場(chǎng)化運(yùn)作的公益性項(xiàng)目,，應(yīng)當(dāng)將其債務(wù)按照項(xiàng)目不同性質(zhì)的收入予以區(qū)分,，穿透識(shí)別哪些屬于商業(yè)化債務(wù)，哪些為隱性債務(wù),，從償債資金來源來看,，對(duì)于財(cái)政補(bǔ)貼資金償還部分對(duì)應(yīng)的債務(wù)應(yīng)界定為政府隱性債務(wù)。

4.按照使用者人數(shù)進(jìn)行政府補(bǔ)貼的影子付費(fèi)項(xiàng)目,，例如市政公園安裝攝像頭計(jì)算入園人數(shù),，然后政府根據(jù)人數(shù)補(bǔ)貼票價(jià)；當(dāng)?shù)厥姓缆返乃淼腊凑諗z像頭計(jì)算過路車輛數(shù)量,，政府按車輛數(shù)補(bǔ)貼過路費(fèi),，雖然這類項(xiàng)目表面上是政府支付是以補(bǔ)貼使用者方式，而非政府償還債務(wù)方式,，但這類項(xiàng)目本質(zhì)上看仍然是純公益項(xiàng)目,，項(xiàng)目收入來源是政府補(bǔ)貼，并沒有經(jīng)營(yíng)收入,，因此不能套用使用者付費(fèi)PPP模式,，穿透到資金來源，此類項(xiàng)目形成的債務(wù)應(yīng)界定為政府隱性債務(wù),。

6.復(fù)雜的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目,，通常土地儲(chǔ)備項(xiàng)目資金只能來源于直接融資類產(chǎn)品，不能貸款融資,，一般是依賴土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債,，這樣就不牽涉到隱性債務(wù)問題，然而實(shí)際情況是2020年新增專項(xiàng)債不得用于土地儲(chǔ)備,，將使土地儲(chǔ)備項(xiàng)目只能依靠自平衡解決資金問題,。

例如土地儲(chǔ)備項(xiàng)目中政府委托國(guó)有企業(yè)或開發(fā)商承擔(dān)廉租房和公租房建設(shè)（屬于土地一級(jí)開發(fā)），同時(shí)劃出一部分土地允許開發(fā)商配建一些商業(yè)設(shè)施（土地二級(jí)開發(fā)）,，由開發(fā)商對(duì)外銷售或出租,，所獲得收益不上交財(cái)政，而是用于彌補(bǔ)廉租房和公租房開發(fā)成本,，政府不再支付開發(fā)商廉租房和公租房建設(shè)成本,，這種模式下項(xiàng)目資金的投入和收益可自平衡，因此不應(yīng)認(rèn)定為隱性債務(wù),。

然而一般土儲(chǔ)項(xiàng)目中的土地整理部分是不能夠申請(qǐng)項(xiàng)目貸款的,，因?yàn)橥恋卣聿皇琼?xiàng)目，根據(jù)《政府投資條例》規(guī)定政府投資項(xiàng)目是指預(yù)算內(nèi)投資形成固定資產(chǎn)的投資項(xiàng)目,，土地整理不形成固定資產(chǎn),，因此不算政府投資項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)不能以項(xiàng)目貸款或項(xiàng)目融資,，只能申請(qǐng)流動(dòng)資金貸款,，貸款無指定用途是以公司綜合收入償還，而通常來說公司承接土地整理項(xiàng)目的收入主要還是政府支付,，穿透到最終還款來源仍為財(cái)政資金分成比例,，屬于“以財(cái)政資金償還”，因此應(yīng)認(rèn)定為隱性債務(wù),。