集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是完善和健全土地管理制度的重大改革舉措,。一是有利于全面建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同權(quán),、同價,、同市、同能,、同責(zé),，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一市場、統(tǒng)一監(jiān)管,、統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)政策,、統(tǒng)一程序、統(tǒng)一服務(wù),；二是有利于集約合理利用符合規(guī)劃的存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地,；三是有利于縮小征地范圍,，體現(xiàn)國家和集體兩種公有制表現(xiàn)形式的產(chǎn)權(quán)公平；四是有利于增加農(nóng)村集體和村民的土地財(cái)產(chǎn)性收入,，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的可持續(xù)提升,；五是有利于推動鄉(xiāng)村振興。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是一篇大文章,，如何開好頭,、起好步，十分關(guān)鍵,。

法律相關(guān)規(guī)定,。新修正的《土地管理法》第六十三條對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律表述為：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè),、商業(yè)等經(jīng)營性用途,，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓,、出租等方式交由單位或者個人使用,，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址,、面積,、動工期限、使用期限,、土地用途,、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)?！痹摲ㄟ€明確規(guī)定：“前款規(guī)定的集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓,、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,?！薄巴ㄟ^出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換,、出資,、贈與或者抵押，但法律,、行政法規(guī)另有規(guī)定或者土地所有權(quán)人,、土地使用權(quán)人簽訂的書面合同另有約定的除外?！薄凹w經(jīng)營性建設(shè)用地的出租,，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓,、互換,、出資,、贈與、抵押等,，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行,。具體辦法由國務(wù)院制定?！?/p>

對集體經(jīng)營性建設(shè)用地概念的把握,。集體建設(shè)用地主要有三類：一是宅基地；二是公益性建設(shè)用地,；三是經(jīng)營性建設(shè)用地,。根據(jù)“二調(diào)”的情況，全國農(nóng)村集體建設(shè)用地中,，宅基地面積占比最大,，近80%,；公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地大約各占10%,。經(jīng)營性建設(shè)用地是指具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),、賓館,、超市、洗車場,、加油站,、批發(fā)市場等用地，還有農(nóng)村原來的供銷社,、電影放映場,、農(nóng)村村社活動場等。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地占主體,，約占90%,。嚴(yán)格地講，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地并非一種由法律所規(guī)定的用地類型,，而是在農(nóng)村建設(shè)用地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)之后的遺留產(chǎn)物,。20世紀(jì)90年代初，隨著商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,，市場競爭日趨激烈,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展面臨很多問題。鄉(xiāng)企用地具有點(diǎn)多面廣,、零星分散,、權(quán)屬復(fù)雜、基礎(chǔ)設(shè)施配套落后的特點(diǎn),，利用難度相當(dāng)大,。

對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市內(nèi)涵的把握,。新修正的《土地管理法》于2020年1月1日正式實(shí)施后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市如何依法與國有土地市場協(xié)調(diào)一致,、形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,，成為實(shí)踐中亟須探索解決的重大問題，包括入市主體,、入市范圍,、入市程序及交易規(guī)則、市場監(jiān)管等,。對此,，筆者根據(jù)對江蘇省部分地區(qū)進(jìn)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地試點(diǎn)實(shí)踐的調(diào)研情況分析，認(rèn)為正確理解新《土地管理法》第六十三條的規(guī)定是首要問題,。新《土地管理法》體現(xiàn)了立法者的審慎,，也體現(xiàn)了集體經(jīng)營性建設(shè)用地的特殊性。法律為具體實(shí)踐預(yù)留了完善空間：一是用途方面,，規(guī)定為“工業(yè),、商業(yè)等經(jīng)營性用途”，排除了房地產(chǎn),；二是利用方式方面,，只有出讓、出租,，排除了作價入股,，而把“出資”安排在了本條第三款“通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換,、出資,、贈與或者抵押”，說明了集體經(jīng)營性建設(shè)用地沒有作價出資的法律安排,；三是依法登記方面,，這里的登記是指集體土地所有權(quán)登記，該項(xiàng)工作2012年就已完成,，規(guī)定可以入市的集體經(jīng)營性建設(shè)用地有兩種,，即規(guī)劃尚未形成建設(shè)用地使用權(quán)的增量土地和已經(jīng)設(shè)立集體土地使用權(quán)的存量土地。

法律主體,。集體經(jīng)營性建設(shè)用地屬于鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）,、村、村民小組三級土地所有權(quán)人,，這三級的集體經(jīng)濟(jì)組織都可以成為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律主體,，可以依據(jù)經(jīng)依法登記的權(quán)屬，直接或者委托,、授權(quán)方式實(shí)現(xiàn)入市的職能,。但是作為市場實(shí)施合同的主體,，則要選擇財(cái)產(chǎn)人格化代表充分的法人作為主體。法人是法律對財(cái)產(chǎn)的人格化,。只有管理結(jié)構(gòu)優(yōu)化,、內(nèi)控流程完善的法人才適合成為推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主體。因此,，筆者建議,，選擇財(cái)產(chǎn)人格化較充分的鎮(zhèn)政府作為“三級所有”的代表，可以使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)人格化真正落到實(shí)處,，起到明晰產(chǎn)權(quán)的作用,。

實(shí)施主體。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的歸屬,、管理能力,、立地條件差別很大，且分布較為分散,。筆者建議,，實(shí)施主體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一承擔(dān)。因?yàn)榇迮c村之間差異較大,，很多村管理較為松散,，村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營能力水平有限。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng),、政策性要求較高的工作，涉及土地調(diào)查,、空間規(guī)劃,、確權(quán)登記、價格確定,，以及建設(shè),、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件等方方面面的要求,，而且土地調(diào)整必將帶來收益分配的調(diào)整,，還涉及土地入市帶來巨額的財(cái)產(chǎn)管理，以及入市后需要完善的權(quán)源以便于市場利用與交易,，健全的村級集體經(jīng)濟(jì)組織可以作為主體,，但是更多的村集體經(jīng)濟(jì)組織可能難以承擔(dān)相應(yīng)的實(shí)施主體責(zé)任，難以履行好集體建設(shè)用地供后合同規(guī)定的監(jiān)管等相關(guān)職責(zé),。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一承擔(dān)實(shí)施主體,，可以解決三個問題：一是將較為分散的農(nóng)村存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整規(guī)劃，使其更適合建設(shè)項(xiàng)目的區(qū)位條件和立地條件,，實(shí)現(xiàn)科學(xué)合理用地,，這是入市的初衷之一,，特別是起步階段，尤應(yīng)如此,；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以牽頭協(xié)調(diào)入市收益分配問題,，在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)節(jié)和平衡因區(qū)位、資源稟賦不同造成的收益差距,，均衡貧富的差異,，體現(xiàn)社會公平、和諧發(fā)展,；三是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體的市場責(zé)任,，包括法律關(guān)系和行政關(guān)系等，特別是合同履行,、事中事后監(jiān)管,，更能發(fā)揮財(cái)產(chǎn)人格化法人主體的作用。當(dāng)然,，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為實(shí)施主體必須理順相關(guān)法律關(guān)系：一是入市主體的土地所有權(quán)人與鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織要通過授權(quán)或者委托代行實(shí)施入市,，并明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系；二是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市需要2/3以上村民或村民代表通過的程序履行問題,，如何確保村民代表簽名的真實(shí)性,，如何做到?jīng)Q議的公開、公平,、公正,，是穩(wěn)妥推進(jìn)集體土地入市要解決的重要問題，這是由村集體履行的職責(zé),；三是“村財(cái)鎮(zhèn)管”等措施的落實(shí)問題,，涉及土地調(diào)整和各方經(jīng)濟(jì)利益分配，這是很復(fù)雜的問題,，如果是土地租賃,，還涉及企業(yè)的稅收分成等，村與鎮(zhèn),、村與村的利益問題需要提前安排好,。

入市土地范圍,。根據(jù)自然資源部的初步部署,，先用兩年左右時間，由省級人民政府在入市需求集中,、工作基礎(chǔ)好,、土地管理水平高的縣（市、區(qū)）先行推進(jìn)，原則上可按轄區(qū)內(nèi)縣（市,、區(qū)）數(shù)量的10%~15%掌握,，確需增加的可適當(dāng)增加。對此,，筆者認(rèn)為,，可從兩類情況探討入市范圍。一是存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,。由于歷史原因,，這些土地比較分散，需要在規(guī)劃指引下,，進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,、整合，并提出經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和各方的利益分配方案,。調(diào)整要按照“堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變,、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的底線,，遵循《土地管理法》第六十三條規(guī)定的依法登記,、數(shù)量質(zhì)量對等、不占用基本農(nóng)田等要求,。二是規(guī)劃增量集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,。入市土地要與征收土地形成一定的數(shù)量比例，包括公益性項(xiàng)目土地征收,，也包括“成片開發(fā)土地”征收,，要形成一定的數(shù)量比例，保持銜接,。設(shè)定好這個比例很關(guān)鍵,，不同的地方、不同的區(qū)域,、不同的用途，可以有不同的比例,。國家可以設(shè)定一個大的框架,，允許各省市在這個框架內(nèi)進(jìn)一步細(xì)化可操作的比例。

入市方案,。入市主體依據(jù)規(guī)劃條件,、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等要求,，編制農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方案,，明確擬入市宗地的土地界址、面積、使用期限,、土地用途,、規(guī)劃條件、交易方式,、入市價格,、收益分配、集體組織內(nèi)部土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整,、入市主體,、委托入市實(shí)施主體等內(nèi)容。入市方案須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民代表會議民主決策確定,，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織所在地公示無異議后,，方可形成入市決議，作為后續(xù)申請入市,、擬訂合同和履約監(jiān)管協(xié)議的依據(jù),，并作為政府有關(guān)部門受理、審批入市的條件,。

入市方式,。目前，一些地方如江蘇的蘇州,、常州,、張家港、宜興等地,，在試點(diǎn)實(shí)踐中采取了較為靈活多樣的入市方式,。從這些實(shí)踐情況看，筆者認(rèn)為,，一是可以長租短約,。租賃的時間可以10~20年，但是每次約定時間不宜太長,，因?yàn)槠髽I(yè)的經(jīng)營存在不確定性,，發(fā)展受阻時土地權(quán)屬難以厘清，容易造成土地閑置浪費(fèi),，使村集體和農(nóng)民得不到應(yīng)有的收入,。以合同的方式長租短約，可以及時清理,，并有效制約合同雙方權(quán)利和義務(wù)的履行,；發(fā)展好的可以續(xù)租，更可以辦理出讓手續(xù),。先租后讓,，發(fā)展后再辦出讓手續(xù)，在長租合同中明確發(fā)展的階段性要求。二是由地方政府先行制定租賃的公示地價,，雙方在此基礎(chǔ)上商談宗地的租賃價格,，能更好地體現(xiàn)市場公正性。三是由合同規(guī)定各種權(quán)利和義務(wù),，以及續(xù)租時的價格,，可以防止漫天要價，有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展,，也有利于農(nóng)村長遠(yuǎn)發(fā)展,。此外，政策性租賃住房也可以作為工商業(yè)配套進(jìn)行建設(shè),，政策性租賃住房的來源之一就是利用集體土地建設(shè)租賃住房,。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，入市收益分配制度的建立很重要,。在國家,、集體和個人之間建立公平合理的收益分配機(jī)制，也是推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的難點(diǎn)和關(guān)鍵所在,。

在國家和集體之間,、集體與集體之間、集體與個人之間,，要從區(qū)域的差異性,、分配的公平性等多個角度系統(tǒng)謀劃合理的收益分配機(jī)制，使得集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的分配能促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場健康發(fā)展,。其中,，國家收益部分建議參考2016年財(cái)政部、國土資源部制定印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》,，并參考“三塊地”改革試點(diǎn)的相關(guān)成果,。收益分配要本著向農(nóng)村、農(nóng)民傾斜的原則,，本著能長期為農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展提供資金支持的原則,，為鄉(xiāng)村振興發(fā)揮土地支撐作用，助力解決鄉(xiāng)村振興中的資金來源和可持續(xù)發(fā)展問題,，同時保障資金的科學(xué)使用,。

就存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地而言。由于國家已經(jīng)在只轉(zhuǎn)不征時,，收取了一定的稅費(fèi)，農(nóng)民也在農(nóng)轉(zhuǎn)用時得到了一定補(bǔ)償,，所以國家,、集體、個人的分配比例建議按1∶7∶2確定。這里個人的20%指的是全體村民的補(bǔ)償,，是共有。另外，存量的經(jīng)營性建設(shè)用地入市可能涉及原產(chǎn)權(quán)人的回收和補(bǔ)償問題,，特別是對原鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地的重新整合利用,，是采取收回還是保留股權(quán)等方式，值得考慮,。

就增量集體建設(shè)用地而言,。國家、集體,、個人的收益比例原則上控制在1∶6∶3比較合理,。這里，個人的30%是指被征地農(nóng)民的依法補(bǔ)償和全體農(nóng)民共有兩個部分,。集體是所有村民的集體,，集體給村民的利益可以在后續(xù)的經(jīng)營中給予分紅派息來體現(xiàn)。而當(dāng)下失去土地一次性的補(bǔ)償和收益是個體區(qū)別其他村民的主要體現(xiàn),。這也體現(xiàn)農(nóng)村集體土地公有制下的個人使用權(quán)的基本分配制度,。

就資金使用而言。集體收益的利用,、投向和管理要有明確的規(guī)定,，保障投資的安全性和收益的可持續(xù)性?？梢陨鐣ｋU(xiǎn)資金的投向做參考,。按照農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理的有關(guān)規(guī)定，依法履行民主決策程序,，將入市收益納入農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理,，分配情況納入信息公開內(nèi)容，接受審計(jì)監(jiān)督和政府監(jiān)管,。

開發(fā)利用監(jiān)管,。開發(fā)利用是入口關(guān)，選什么樣的土地要依規(guī)劃而定,，要建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市監(jiān)管制度,，通過年度供應(yīng)計(jì)劃、入市價格監(jiān)管,、開發(fā)利用申報(bào),、土地動態(tài)巡查、用地誠信建檔等措施,，按照“誰提出,、誰監(jiān)管”的原則,，對合同約定事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)管。自然資源部門要加強(qiáng)對使用農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地行為的監(jiān)督檢查,，嚴(yán)肅查處違反國土空間規(guī)劃和用途管制的違法問題,。

市場監(jiān)管。作為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,，需要統(tǒng)一監(jiān)管,，建議將集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的監(jiān)管與國有土地使用權(quán)出讓一樣，納入省,、市,、縣自然資源部門管理范疇，從規(guī)劃用途,、選擇利用方式開始,，就應(yīng)該與市場的要求同步。統(tǒng)一的市場監(jiān)管有利于體現(xiàn)公有制的兩種形式在市場上的平等,，規(guī)范的程序更能保證市場公正,。市場監(jiān)管可分為兩部分：合同產(chǎn)生的權(quán)利與義務(wù)，由合同的甲方監(jiān)管,；土地利用相關(guān)法律的執(zhí)行由縣級以上人民政府自然資源主管部門依法監(jiān)管,。在具體操作上，建議實(shí)行“雙合同”監(jiān)管模式,，即在集體土地所有權(quán)人與使用權(quán)人簽訂出讓合同的同時,，縣級人民政府自然資源主管部門與使用權(quán)人簽訂開發(fā)建設(shè)監(jiān)管協(xié)議，落實(shí)監(jiān)管職責(zé),。（本文為節(jié)選,，全文詳見《中國土地》2021年第６期）

（作者林依標(biāo)為中國人民大學(xué)土地制度與改革研究中心研究員；林瀚就讀于福建農(nóng)林大學(xué)）