【摘要】人民調(diào)解作為基層人民群眾組織解決糾紛、化解矛盾,、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一種重要工作機(jī)制,，處理了大量民間糾紛和輕微刑事案件,。然而，從全國(guó)范圍來看,，基層人民調(diào)解工作呈現(xiàn)出發(fā)展參差不齊,，甚至在個(gè)別地方出現(xiàn)形同虛設(shè)的現(xiàn)象。因此,，要充分發(fā)揮人民調(diào)解化解矛盾,、解決糾紛的功能，必須增強(qiáng)調(diào)解組織規(guī)范化,、調(diào)解人員職業(yè)化,、調(diào)解方式法治化、調(diào)解效力法定化,、調(diào)解程序信息化,、調(diào)解管理科學(xué)化。

【關(guān)鍵詞】人民調(diào)解  規(guī)范化  發(fā)展趨勢(shì)    【中圖分類號(hào)】D926    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義過程當(dāng)中,，如何充分發(fā)揮基層人民調(diào)解及時(shí)解決民間糾紛,、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的作用，存在著客觀而緊迫的需要,。從建立和完善現(xiàn)代化社會(huì)治理體系與全面推進(jìn)依法治國(guó)的角度來看,，規(guī)范化應(yīng)當(dāng)成為新時(shí)代基層人民法院調(diào)解工作的發(fā)展趨勢(shì)。

造成人民調(diào)解規(guī)范化不足的重要原因在于對(duì)人民調(diào)解存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)

人民調(diào)解組織不是一種官方組織,，調(diào)解的程序似乎也不明確具體,，調(diào)解的依據(jù)具有多元性，調(diào)解的結(jié)果也不當(dāng)然具有法律效力,。從《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》（以下簡(jiǎn)稱《人民調(diào)解法》）的條文來看,，確實(shí)倡導(dǎo)性內(nèi)容較多，強(qiáng)制性規(guī)范相對(duì)較少,，這是由人民調(diào)解的特征所決定的,，符合人民調(diào)解的內(nèi)在要求，但也導(dǎo)致一些人認(rèn)為人民調(diào)解不需要強(qiáng)調(diào)規(guī)范性,。在實(shí)踐當(dāng)中,，個(gè)別地方調(diào)解組織的設(shè)立明顯不符合要求，不能滿足調(diào)解案件的需要,；調(diào)解人員的選拔也沒有強(qiáng)調(diào)專業(yè)性,，調(diào)解過程過于簡(jiǎn)單，沒有注意和司法確認(rèn)的銜接,，造成了人民調(diào)解效率低下,、效果不好，沒有發(fā)揮出人民調(diào)解的應(yīng)有作用,。

其實(shí),，人民調(diào)解作為一種訴訟外的糾紛解決機(jī)制,，并不是自發(fā)存在的，而是國(guó)家規(guī)定的一種解決糾紛的合法方式,，規(guī)范化是其內(nèi)在要求,，這不僅體現(xiàn)在行政上接受司法行政機(jī)關(guān)的管理、業(yè)務(wù)上接受人民法院的指導(dǎo),，更體現(xiàn)在人民調(diào)解已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)治理的有機(jī)組成部分,，與司法、社會(huì)治安綜合治理,、基層自治等密切相關(guān),。要充分發(fā)揮這樣一種解決糾紛的功能，必須使這一機(jī)制建立在規(guī)范化的基礎(chǔ)之上,，而不是以隨意或自發(fā)的方式來發(fā)展,。

從一種糾紛解決機(jī)制的內(nèi)在要求來看，人民調(diào)解應(yīng)增強(qiáng)調(diào)解組織規(guī)范化,、調(diào)解人員職業(yè)化,、調(diào)解方式法治化

《人民調(diào)解法》規(guī)定了人民調(diào)解委員會(huì)的組成、產(chǎn)生,、任期等基本要求,，為人民調(diào)解委員會(huì)規(guī)范化發(fā)展提供了法律依據(jù)。但從實(shí)踐來看,，人民調(diào)解委員會(huì)的規(guī)范性程度尚沒有得以充分體現(xiàn),，應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面加以提升：一是規(guī)范人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定村民委員會(huì),、居民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，企業(yè)事業(yè)單位,、鄉(xiāng)鎮(zhèn),、街道以及社會(huì)團(tuán)體或者其他組織均是“根據(jù)需要”設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)?！案鶕?jù)需要”不是一個(gè)清晰的標(biāo)準(zhǔn),，實(shí)踐中難以執(zhí)行，也使司法行政部門對(duì)人民調(diào)解設(shè)立的“指導(dǎo)”難以落實(shí),。建議由縣級(jí)司法行政部門根據(jù)本地的實(shí)際，制定設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn),。二是規(guī)范人民調(diào)解委員會(huì)的組成,。凡是設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)的，均應(yīng)按照《人民調(diào)解法》的規(guī)定落實(shí)組成人員,。三是進(jìn)一步明確人民調(diào)解委員會(huì)的法律地位,。與婦聯(lián),、共青團(tuán)、工會(huì)相比,，人民調(diào)解委員會(huì)規(guī)范化程度明顯不足,，這不利于人民調(diào)解委員會(huì)的職能發(fā)揮。尤其是當(dāng)需要與政府部門等機(jī)構(gòu)打交道時(shí),，這些部門的配合,、協(xié)調(diào)義務(wù)很不明確，致使人民調(diào)解委員會(huì)難以發(fā)揮協(xié)調(diào)解決糾紛的作用,。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,，人民群眾的法律意識(shí)不斷提高，各類糾紛更加復(fù)雜,，對(duì)人民調(diào)解員的職業(yè)素質(zhì)要求越來越高,。一方面，從發(fā)展的角度來看,，在具備條件的地區(qū),，提高人民調(diào)解員的職業(yè)化水平甚至已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。由于人民調(diào)解必須堅(jiān)持自愿原則,，這使調(diào)解工作的開展更具難度,，有的當(dāng)事人動(dòng)輒以“不愿”結(jié)束調(diào)解進(jìn)程。只有綜合掌握法律,、經(jīng)濟(jì),、心理、社會(huì),、文化以及調(diào)解技巧等各方面知識(shí),，調(diào)解工作方可有效推進(jìn)。另一方面,，人民調(diào)解員的職業(yè)素質(zhì)直接影響調(diào)解的效果,，可以說是調(diào)解成功率的決定性因素。雖然難以制定統(tǒng)一的人民調(diào)解員職業(yè)標(biāo)準(zhǔn),，但逐步提高人民調(diào)解員的職業(yè)化水平是人民調(diào)解科學(xué)發(fā)展的重要環(huán)節(jié),。至于如何提高人民調(diào)解員職業(yè)要求，因我國(guó)幅員遼闊,，各地差異較大,，故可以因地制宜地、循序漸進(jìn)地提高人民調(diào)解員的入職條件,。

調(diào)解方式法治化是說調(diào)解活動(dòng)要尊重當(dāng)事人的基本權(quán)利,，不得違法調(diào)解。作為解決糾紛的一種合法途徑,，人民調(diào)解在程序上應(yīng)當(dāng)遵守平等,、自愿等原則,，在實(shí)體上不得違反法律規(guī)定，也不得違背公序良俗,。當(dāng)然,，強(qiáng)調(diào)人民調(diào)解的法治化不是說要求人民調(diào)解活動(dòng)完全具有法律依據(jù)，只要不違反法律規(guī)定就可以了,，因?yàn)檎{(diào)解不是訴訟活動(dòng),，也不是行政行為，而是促使當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的行為,，適用“法無明文禁止即可為”原則,，在“意思自治”的范圍內(nèi)盡可能地促使當(dāng)事人各方利益的協(xié)調(diào)，化解當(dāng)事人之間的糾紛,。

從發(fā)展趨勢(shì)來看,，人民調(diào)解應(yīng)加強(qiáng)調(diào)解效力法定化、調(diào)解程序信息化,、調(diào)解管理科學(xué)化

雖然《人民調(diào)解法》對(duì)經(jīng)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的調(diào)解協(xié)議規(guī)定的很明確,，但至今仍有人認(rèn)為其不具有法律效力。其實(shí)這是把調(diào)解協(xié)議的法律效力與執(zhí)行效力混淆了,。只要是合法達(dá)成的調(diào)解協(xié)議,，就和當(dāng)事人依法簽訂的合同一樣具有法律效力，只不過在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行上,，需要國(guó)家司法機(jī)關(guān)的確認(rèn)程序而已,。即使當(dāng)事人之間就調(diào)解協(xié)議的履行或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容發(fā)生爭(zhēng)議而向人民法院提起訴訟，并不意味著調(diào)解協(xié)議無效,，法院的確認(rèn)程序也會(huì)尊重雙方的合意,。從這個(gè)角度看，人民調(diào)解對(duì)司法程序的依賴性還是很明顯的,，但這不妨礙人民調(diào)解對(duì)于糾紛解決的重要作用,。因此，加強(qiáng)人民調(diào)解效力的法定化,，就是提高調(diào)解協(xié)議的質(zhì)量,，避免因?yàn)檫`反法律規(guī)定而被人民法院的司法確認(rèn)程序所否決。當(dāng)然,，人民法院也要在確認(rèn)程序中充分尊重當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議,，提高司法確認(rèn)的效率，為依法達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議提供執(zhí)行力上的保證,。

隨著社會(huì)信息化的發(fā)展,，將信息技術(shù)應(yīng)用到人民調(diào)解的必要性與可行性逐步提高。信息技術(shù)可以提高調(diào)解的效率與質(zhì)量，比如,，利用信息技術(shù)有效解決遠(yuǎn)程交流問題；為當(dāng)事人提供相關(guān)法律資料,，幫助其理解相關(guān)法律規(guī)定,；有的地方利用網(wǎng)絡(luò)推送相似案例，促使當(dāng)事人對(duì)案件結(jié)果形成合理預(yù)期,；有的地方還開通了遠(yuǎn)程專家調(diào)解,，對(duì)于疑難復(fù)雜案件通過視頻技術(shù)請(qǐng)外地專家參與調(diào)解，通過專家的學(xué)術(shù)權(quán)威提高調(diào)解成功率,?？傮w來看，人民調(diào)解的信息化水平還不高,，缺乏系統(tǒng)性的安排,，尤其是在與人民法院司法確認(rèn)程序的銜接上，尚未實(shí)現(xiàn)信息化,，這應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前大多地區(qū)的人民調(diào)解工作發(fā)展的重要突破口,。

實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解規(guī)范化，必須通過科學(xué)管理來實(shí)現(xiàn),。首先,，應(yīng)當(dāng)明確司法行政管理部門的責(zé)任，從建立健全調(diào)解組織,、選任優(yōu)秀的人民調(diào)解員,，到組織人民調(diào)解員培訓(xùn)，都應(yīng)當(dāng)建立行之有效的制度,。其次,，把人民調(diào)解作為社會(huì)治理的重要機(jī)制，協(xié)調(diào)公安,、工商,、城管等相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)于人民調(diào)解工作給予相應(yīng)的配合，擴(kuò)大調(diào)解的資源,，提高調(diào)解效果,，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。最后,，要加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障,，建立專門的人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)制度，做到?？顚Ｓ?，為人民調(diào)解提供物質(zhì)保證。

總之，規(guī)范化作為人民調(diào)解工作的發(fā)展趨勢(shì),，是建設(shè)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義的要求,，也是人民調(diào)解自身發(fā)展的需要。當(dāng)然,，人民調(diào)解工作的規(guī)范化不同于司法工作的規(guī)范化,，其注重的是管理意義上的規(guī)范化，而不是要求人民調(diào)解的每一個(gè)行為都要有具體的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),。人民調(diào)解工作的規(guī)范化,，也需要在實(shí)踐中不斷探索，總結(jié)經(jīng)驗(yàn),，逐步加以完善,，才能推動(dòng)人民調(diào)解工作健康科學(xué)發(fā)展，為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì),、健全現(xiàn)代化社會(huì)治理體系作出應(yīng)有的貢獻(xiàn),。

（作者為最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所副所長(zhǎng)，青海省高級(jí)人民法院副院長(zhǎng)（援青））

【參考文獻(xiàn)】

①《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》,，北京：中國(guó)法制出版社,，2015年。

責(zé)編/肖晗題    美編/史航

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