社會(huì)公共資產(chǎn)不屬于國有資產(chǎn)

前注：此文原載2005年11月10日光明網(wǎng)《光明觀察》。16年前撰寫此文時(shí),，上海發(fā)生的那個(gè)多達(dá)上百億社會(huì)保險(xiǎn)資金多次被政府官員利用權(quán)力公然挪用的驚天大案還沒有露出水面,。可以說,，此文已經(jīng)預(yù)見了將社會(huì)公共資產(chǎn)與國有資產(chǎn)混為一談的可怕前景,。后來的實(shí)踐也表明，厘清社會(huì)保險(xiǎn)資金的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)對(duì)于防止再次出現(xiàn)社保資金被挪用顯然是必要的,。上世紀(jì)九十年代初我們就頒發(fā)了國有資產(chǎn)管理辦法,，而對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)資金卻始終沒有專門的法律或法規(guī)加以規(guī)范。這與我們當(dāng)時(shí)在社會(huì)保險(xiǎn)資金屬于社會(huì)公共資產(chǎn)而非國有資產(chǎn)上的認(rèn)知缺如不無關(guān)系,。這也是我那年撰寫此文的主要目的,。有幸的是，此文發(fā)表5年后的2010年國家終于頒行《社會(huì)保險(xiǎn)法》并在此基礎(chǔ)上又于2016年制訂了《全國社會(huì)保障基金條例》,，認(rèn)可了社保資金屬于社會(huì)公共資產(chǎn)而非國有資產(chǎn)。此文在國內(nèi)首次提出并詮釋了這一概念,，值得回顧和重溫,。

從加強(qiáng)國有資產(chǎn)的管理，防止國有資產(chǎn)流失的良好愿望出發(fā),，現(xiàn)有一些學(xué)者建議把國有資產(chǎn)細(xì)分,，然后由政府和人大按照分類原則分工進(jìn)行管理。

這種所謂細(xì)分,，就是把國有資產(chǎn)分為三類,，一類是國有經(jīng)營性資產(chǎn)，如生產(chǎn)性國企資產(chǎn)和金融性國有商業(yè)銀行資產(chǎn)等,；一類就是社會(huì)公共資產(chǎn),，也叫國有非經(jīng)營性資產(chǎn)，如國家投資形成的各種公共基礎(chǔ)設(shè)施,，以及社會(huì)保障基金,、醫(yī)療保險(xiǎn)基金和教育基金等社會(huì)福利資產(chǎn)；還有一類則是土地,、礦產(chǎn)等資源性資產(chǎn),。

可見，在經(jīng)濟(jì)學(xué)界,，尤其是政府所屬的研究機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)學(xué)人中有一種傾向性觀點(diǎn),，正在左右著，或者是影響著我國相關(guān)法律和政策的研究與制訂,。這個(gè)傾向性觀點(diǎn)就是社會(huì)公共資產(chǎn)也是國有資產(chǎn),。如果這個(gè)觀點(diǎn)是正確的,，那我的分析所產(chǎn)生的擔(dān)心就是多余的，可是分析后我卻發(fā)現(xiàn)這個(gè)觀點(diǎn)不僅是錯(cuò)誤的,，而且如果把它的內(nèi)容實(shí)質(zhì)表述到我們的政策,，甚至法律里面去，我們將會(huì)犯一個(gè)重大的歷史性錯(cuò)誤,，并將為此付出巨大的代價(jià),。

為更好地集中分析問題，本文不擬討論如何管理國有資產(chǎn),，也不擬討論什么資源性資產(chǎn),，而是要分析研究社會(huì)公共資產(chǎn)是屬于國有資產(chǎn)的一種，還是屬于獨(dú)立于國有資產(chǎn)范疇之外的另一種公有資產(chǎn),。為此,，我們把這種國有資產(chǎn)分類里的第二類中的公共設(shè)施部分剔除，專門分析社會(huì)保障基金之類的社會(huì)公共資產(chǎn)是否屬于國有資產(chǎn),，以及如果它們被納入國有資產(chǎn)范疇將會(huì)給我們國民和這個(gè)社會(huì)帶來什么樣的危害,。

眾所周知，在市場經(jīng)濟(jì)條件下,，資產(chǎn)屬性,，即其所有權(quán)必須非常明確，不能缺位,，否則市場經(jīng)濟(jì)的所有法則都將因失去其形成的基礎(chǔ)而顯得自相矛盾,。所以，有必要徹底弄清楚各種資產(chǎn)的所有權(quán)所在,，即所有制形式,，無論其是公有還是私有，是國家所有,，還是社會(huì)公共所有,，或是其他什么所有形式。這是非常重要的,。

現(xiàn)在我們?cè)诮?jīng)濟(jì)學(xué)上遇到的難題就是：社會(huì)公共資產(chǎn)是否屬于國有資產(chǎn),，或者是否屬于國有資產(chǎn)中的非贏利部分？對(duì)此,，就讓我們來分析國有資產(chǎn)與以各種社會(huì)保險(xiǎn)基金,、醫(yī)療保險(xiǎn)基金、教育基金以及其他各種社會(huì)公益和福利基金為主要構(gòu)成的社會(huì)公共資產(chǎn)是不是一碼事吧,。下面我們把它們的異同之處一并分析,，就會(huì)發(fā)現(xiàn)它們之間的共性太少，而不一致性又太多。具體請(qǐng)看：

國有資產(chǎn)與社會(huì)公共資產(chǎn)的共性主要體現(xiàn)在它們都是公有的,，而非任何單位所有或個(gè)人私有的資產(chǎn),。它們也都不屬于任何一個(gè)利益集團(tuán)或社會(huì)階層。除此以外,，這兩種資產(chǎn)比較之后剩下的都是不一致性了,。你看，

1,，         它們的名稱不同,。

2，         它們的公有形式不同,。一個(gè)叫國家所有,，一個(gè)叫社會(huì)公有。

3,，          它們的屬性不同,。國有資產(chǎn)具有強(qiáng)烈的商業(yè)趨利性，在所

有它進(jìn)入的經(jīng)濟(jì),、社會(huì)和自然領(lǐng)域,，其所有者都會(huì)天然生發(fā)出與其他類型的投資者，甚至是其合作者和商品的消費(fèi)者爭奪利益的傾向,，而社會(huì)公有資產(chǎn)則沒有這種資本的趨利性,，只有服務(wù)于國民的福利性。

4,，         它們的投資方式不同。國有生產(chǎn)性資產(chǎn)可以在,，或者說主

要在直接投資領(lǐng)域進(jìn)行投資,，擴(kuò)大再生產(chǎn)規(guī)模，甚至可以進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)投資和投機(jī)性投資,，以獲取最大的利潤,。而社會(huì)公共資產(chǎn)則只能遵循國際通行原則在間接投資領(lǐng)域，含債券市場和證券市場,，通過不同的投資組合進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分散式投資,，以確保在風(fēng)險(xiǎn)最小的情況下獲取盡可能多的回報(bào)。

5,，         它們向國民提供的服務(wù)方式不同,。國有資產(chǎn)由于其具有強(qiáng)

烈的商業(yè)趨利性，對(duì)國民沒有什么直接貢獻(xiàn),，反而因壟斷或與同行業(yè)民企競爭而具有極大的負(fù)擔(dān),。比如，除了稅收之外，我國財(cái)政迄今沒有從國有企業(yè)處收取過任何上繳的利潤,，盡管2002年國企通過改革和數(shù)千萬職工下崗,，其利潤已經(jīng)達(dá)到近5000億元人民幣（2018年中國所有國企利潤已經(jīng)高達(dá)近34000億人民幣——作者補(bǔ)注），也盡管在理論上政府是可以這么做的,。（也許有人說,，國有企業(yè)資產(chǎn)對(duì)國民的貢獻(xiàn)還在于可以平抑物價(jià)，如石油價(jià)格較國際市場低等,?？墒怯钟腥怂愠觯绻阎两裎凑魇盏娜加透郊佣惣由?，國內(nèi)汽油比美國的還貴,。）而社會(huì)公共資產(chǎn)卻具有純粹的直接受益于國民本身的社會(huì)福利性，對(duì)國民的貢獻(xiàn)不僅很大,，而且非常直觀和直接,。

6，         它們的資產(chǎn)來源不同,。國有資產(chǎn)主要來源于其自身的投資

增值,、政府財(cái)政對(duì)其的資金投入以及從國有商業(yè)銀行的融資，而社會(huì)公共資產(chǎn)除了政府財(cái)政投入外,，還有很多非國家性質(zhì)的資金投入,，如國有企業(yè)、民營企業(yè)和外資企業(yè)按照法律規(guī)定每年不間斷進(jìn)行投入,，而且還有許多是國民個(gè)人的對(duì)社會(huì)保障和教育,、醫(yī)療等基金的資金投入?？梢?，非國有投入部分占有這類資產(chǎn)的絕大多數(shù)。何況政府財(cái)政投入的資金主要也是納稅人,，即國民繳納的錢構(gòu)成的,。

按一般道理和國際通行原則，政府原本就應(yīng)該把納稅人的稅款,，除了行政管理費(fèi)用外,，主要用于社會(huì)公共資產(chǎn)的擴(kuò)資增資上。這就叫國家財(cái)政的“取之于民,，用之于民”的原則,。但這些年我國政府做的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，而是每年還“挪用”了將近財(cái)政收入的三分之一,，近萬億元人民幣（還不包括幾乎同樣數(shù)額的預(yù)算外收入的投入）投入到對(duì)國民幾乎沒有直接貢獻(xiàn)的國有企業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)性項(xiàng)目上去了,。這里,，還沒有算入政府以各種形式幫助國有企業(yè)從國有商業(yè)銀行所籌融的數(shù)以萬億計(jì)的巨量資金，而這些資金原本可以供數(shù)以百萬計(jì)的民營企業(yè)去融資的,。說這些話,，我是想表明，社會(huì)公共資產(chǎn)不僅不屬于國有資產(chǎn),，相反,，政府所有的巨量的國有資產(chǎn)中，還有很大比例本來是屬于社會(huì)公共資產(chǎn)的,。

7,，         它們的管理方式不同。國有資產(chǎn)由政府授權(quán)某個(gè)部門管理,，

而社會(huì)公共資產(chǎn)則一般是由獨(dú)立于政府之外,、按照所在國家立法機(jī)構(gòu)制訂的《公共資產(chǎn)法》專門設(shè)立的機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理的。這些社會(huì)公共資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu),，如社會(huì)保險(xiǎn)基金,、醫(yī)療保險(xiǎn)基金、教育基金以及其他社會(huì)公益性資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等的運(yùn)作都是按照相關(guān)的,、與政府行政無關(guān)的法律進(jìn)行的,，與政府的行政性管理運(yùn)作方式完全不是一回事，當(dāng)然與國家立法部門的運(yùn)作方式也完全不是一回事,。

由此可見,，國有資產(chǎn)與社會(huì)公共資產(chǎn)的的確確不是一種東西，而是兩個(gè)概念和性質(zhì)都完全不同的公有資產(chǎn)形式,。在這種情況下,，如果我們混淆它們之間的這種巨大的差異性，不僅會(huì)致使我們陷入各種法律法規(guī)在法理上的邏輯的混亂境地,，也會(huì)在對(duì)它們的管理和使用上犯下嚴(yán)重的錯(cuò)誤,。

比如，如果我們把從性質(zhì)到內(nèi)容具有那么多不同的,、包含有巨額的社會(huì)各界和國民個(gè)人繳納的資產(chǎn)在內(nèi)的社會(huì)公共資產(chǎn)也當(dāng)作國有資產(chǎn),，交給政府相關(guān)部門去管理,，就很有可能被那些缺乏制度監(jiān)督和約束的某地某級(jí)行為不當(dāng)?shù)恼鷣y花掉,，或被挪用掉，從而破壞我們的社會(huì)基礎(chǔ),，造成社會(huì)的動(dòng)蕩,。（第二年發(fā)生在上海的挪用上百億社保資金的大案就證明了這一點(diǎn)——作者補(bǔ)注）

雖然我國目前的社會(huì)公共資產(chǎn)總量還不大（2004年，我國各級(jí)政府在社會(huì)保障和福利方面的總支出僅占我國各級(jí)政府同期總支出的3%）,，（而2015年,，我國財(cái)政各項(xiàng)社會(huì)保障支出占公共財(cái)政支出雖有很大提高，但比例僅為10.81%——作者補(bǔ)注）這是由于我們政府長期忽視公共財(cái)政政策導(dǎo)致的。隨著政府職能逐步向公共服務(wù)方向轉(zhuǎn)變,，我國的社會(huì)公共資產(chǎn)將大幅度的增加,。我不敢說今后10年、20年,，我國的社會(huì)公共資產(chǎn)將會(huì)增大到什么程度,，但有一點(diǎn)卻是肯定的，即我國以后必將每年遞增對(duì)社會(huì)公共資產(chǎn)的投入數(shù)額,，直到其開支占國家總支出的20%以上

根據(jù)世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告》,，1991-1995年的韓國、美國,、英國,、日本、法國和德國的中央政府對(duì)各自國家的社會(huì)保障和社會(huì)福利的整體支出已經(jīng)分別占到各自國家當(dāng)年總支出的10%,、29.9%,、30.5%、37.5%,、42.9%和45.3%,。社會(huì)公共資產(chǎn)總量的逐步增大應(yīng)該是我國政府職能向公共服務(wù)型政府成功轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要標(biāo)志。

而與此相反的是,，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變,，國有資產(chǎn)雖然在總量上可能增加，但在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)構(gòu)成中的比重只會(huì)進(jìn)一步下降,。據(jù)我分析,，估計(jì)到2020年，我國國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)成分中的比重要從目前的占34%,，下降到僅占15%甚至更低（但根據(jù)資料,，后來出于做大做強(qiáng)做優(yōu)國企的新政策以及近年推行的混改政策，2018年我國國有經(jīng)濟(jì)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中的比重約為25%——作者補(bǔ)注）,。

但是,，這并不會(huì)否認(rèn)我國是一個(gè)公有制占主體的國家，因?yàn)樯鐣?huì)公共資產(chǎn)也是公有資產(chǎn),，而且由于這種資產(chǎn)總量逐年增大的社會(huì)公共資產(chǎn)不僅可以從整體上提高我國國民的生活水平和福利待遇,，還能體現(xiàn)社會(huì)資產(chǎn)屬于社會(huì)個(gè)人所有的特點(diǎn)，其公有制程度將會(huì)更高,，也更符合馬克思所論述的社會(huì)主義公有制就是中國各經(jīng)濟(jì)成分歷年發(fā)展情況“非孤立的單個(gè)人的所有制”,，也就是“聯(lián)合起來的社會(huì)個(gè)人的所有制”（《馬克思恩格斯全集》第26卷第3冊(cè)第466頁，第48卷第22頁）的社會(huì)主義特性,。

鑒于我國社會(huì)公共資產(chǎn)將會(huì)大大超過國有資產(chǎn)的愿景,，建議全國人大盡快討論制訂國家的第一部《社會(huì)公共資產(chǎn)法》,，并按照該部法律的規(guī)定和各類社會(huì)公共資產(chǎn)的不同用途，設(shè)立各個(gè)獨(dú)立于政府之外的專門的社會(huì)公共資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)予以管理,，爭取政府公共財(cái)政的不斷增大的投入以及按照國際通行原則促使這類資產(chǎn)不斷地增殖壯大,，以爭取在最短的時(shí)間里在我國建立起能讓全國大多數(shù)國民普遍受益的健康而完善的社會(huì)保障和社會(huì)福利體系，真正發(fā)揮出我國社會(huì)主義國家的優(yōu)越性,。

在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場經(jīng)濟(jì)的道路上遭受了無數(shù)次難忘而慘痛的教訓(xùn)的情況下,，我國政府和國民終于總結(jié)以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，制訂出并接受了一部又一部大致與國際通行原則接軌的,、規(guī)范和明確有形或無形資產(chǎn)的屬性的法律來,，如《公司法》、《著作權(quán)法》,、《合同法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》等,。

最近正在付之討論和修改的《物權(quán)法》第四稿也正是為了規(guī)范和明確除了無形資產(chǎn)之外的所有物化資產(chǎn)的屬性和交易規(guī)則的?？墒橇钊诉z憾的是,，這部被國民寄托了巨大希望的市場經(jīng)濟(jì)大法——《物權(quán)法》（草案）卻也在國有資產(chǎn)與社會(huì)公共資產(chǎn)的概念定義上犯了同樣的錯(cuò)誤。

比如,，《物權(quán)法》認(rèn)為我們的公共財(cái)產(chǎn)基本上屬于國有財(cái)產(chǎn)的范疇,。但它說的公共財(cái)產(chǎn)，又大多是指物化的資產(chǎn),，如道路等公用設(shè)施,。這又回到本文前述的社會(huì)公共資產(chǎn)的兩個(gè)組成部分去了。而且,，《物權(quán)法》只是這么籠統(tǒng)地予以定義,，并沒有針對(duì)社會(huì)保障基金之類的社會(huì)公共資產(chǎn)是否屬于國有資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)范性定義。這在法理上是明顯的漏洞,，混淆了國有資產(chǎn)和社會(huì)公共資產(chǎn)這兩種根本不同的資產(chǎn)的概念,，造成了邏輯上的混亂。如果《物權(quán)法》不對(duì)此進(jìn)行適當(dāng)修改,，今后在對(duì)我國市場經(jīng)濟(jì)實(shí)踐的指導(dǎo)上會(huì)留下很難治愈和修復(fù)的硬傷,。

所以，我們?cè)谘芯恐朴喼T如《物權(quán)法》之類的經(jīng)濟(jì)法規(guī)時(shí),，應(yīng)該對(duì)各類資產(chǎn)屬性進(jìn)行嚴(yán)格而科學(xué)的界定,，不能含糊，而這種解釋既要考慮我國實(shí)際,，也要符合市場經(jīng)濟(jì)下的國際通行原則,。

（后來于2007年頒行的并于2020年底失效的《物權(quán)法》只約定了國家,、集體和個(gè)人等三種資產(chǎn)所有權(quán),，沒有對(duì)社會(huì)公共資產(chǎn)及其所有權(quán)進(jìn)行必要的約定,。繼承了《物權(quán)法》并于近年1月1日生效的《民法典》仍然復(fù)述了原《物權(quán)法》對(duì)于上述三種所有權(quán)的表述。這種關(guān)于社會(huì)公共資產(chǎn)及其所有權(quán)的約定迄今在法律上缺如是令人遺憾的——作者補(bǔ)注）

綜上所述,，如果我們能夠把國有資產(chǎn)與社會(huì)公共資產(chǎn)進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分,，而不是大而劃之地混為一談，能夠?qū)Ψ蓸?biāo)的物給予科學(xué)而嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕忉尯鸵?guī)范,，而不是因循守舊,，我們?cè)谘芯空绾胃母锵蚬卜?wù)型政府轉(zhuǎn)變時(shí)就會(huì)有一個(gè)全新的視野，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的改革方向作出正確的認(rèn)識(shí)和判斷,。

在此基礎(chǔ)上,，我們還很有可能建立起一個(gè)具有全新架構(gòu)的、高效率的,，既符合國際通行原則,，又符合我國實(shí)際的國有資產(chǎn)和社會(huì)公共資產(chǎn)的管理體制，使我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的改革擺脫目前的理論和實(shí)踐的困境,，走向一個(gè)層次更高,、架構(gòu)更合理、運(yùn)行更健康的新的發(fā)展階段,。