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維度一,、迫切程度 共性趨勢：由增量擴(kuò)張向存量挖潛轉(zhuǎn)變 根據(jù)各地土地利用十三五規(guī)劃及國土資源局/廳，三地城市更新迫切程度如下表所示,，可見上海和深圳的建設(shè)用地規(guī)模已達(dá)極限,，這也是上海市城市規(guī)劃提出未來的建設(shè)用地規(guī)模負(fù)增長目標(biāo)的原因。城市更新將在未來形成新增供給的重要來源,。 表2 滬深廣三地城市更新迫切程度梳理 維度二,、政策成熟度 深廣城市政策體系較為完善，主次分明 研究制定中的《深圳市城市更新條例》是地方法規(guī)級別的政策文件,。深圳的城市更新政策級別較高,，級別類型相對較多；政策對象更加細(xì)致全面,，涵蓋了城市更新對象的方方面面,；政策內(nèi)容比較齊全，從宏觀的政策辦法規(guī)定和實施細(xì)則，再到具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和基本的操作程序,。 廣州城市更新政策的總綱性文件《廣州市城市更新辦法》（廣州市人民政府令第134號,，2015年）是地方政府規(guī)章，其配套文件《關(guān)于印發(fā)廣州市城市更新辦法配套文件的通知》（穗府辦〔2015〕56號）已頒布,，操作指引《廣州市城市更新片區(qū)策劃方案編制指引（試行）》等文件在征求意見中,。 而上海城市更新政策的總綱性文件《關(guān)于印發(fā)<上海市城市更新實施辦法>的通知》（滬府發(fā)〔2015〕20號）為低一層次的地方規(guī)范性文件，其配套文件《上海市城市更新規(guī)劃土地實施細(xì)則（試行）》在征求意見中,。 維度三,、管理職責(zé) 城市更新成為城市發(fā)展的常態(tài)化工作，各城市均設(shè)立城市更新組織,。 深圳及廣州設(shè)立了市,、區(qū)兩級城市更新機(jī)構(gòu)。城市更新局負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)全市城市更新工作,，對城市更新工作涉及的重大事項進(jìn)行決策,。各區(qū)城市更新部門負(fù)責(zé)組織轄區(qū)內(nèi)城市更新的具體實施工作。城市更新局和各區(qū)城市更新部門均為常設(shè)性機(jī)構(gòu),。 上海則由市政府及相關(guān)管理部門組成城市更新工作領(lǐng)導(dǎo)小組,，下設(shè)辦公室在市規(guī)劃國土主管部門，具體實施工作由區(qū)縣人民政府指定相應(yīng)部門執(zhí)行,。 維度四,、參與主體 共性趨勢：堅持政府主導(dǎo)的前提下，鼓勵多方主體參與,、利益共享,。 廣州城市更新的工作原則為“政府主導(dǎo)、市場運作,；統(tǒng)籌規(guī)劃,、節(jié)約集約；利益共享,、公平公開”,。廣州對政府主導(dǎo)與統(tǒng)籌體現(xiàn)的較為強化和顯著，廣州城市更新1+3政策規(guī)定“三階段推進(jìn)”：
深圳城市更新原則側(cè)重強調(diào)“公眾參與”原則,，充分調(diào)動公眾參與的熱情和積極性。深圳的公眾參與方式多于并且參與程度要高于上海廣州,，不僅在申請制度和實施準(zhǔn)入制度上保障公眾的投票權(quán)和決定權(quán),，還在城市更新各個環(huán)節(jié)多次進(jìn)行公示，以及建立多種公示平臺,，讓公眾盡可能參與到城市更新工作中,。 值得一提的是，深圳歷年的城市更新實踐完全采取市場運作模式,，如此導(dǎo)致市場主體對現(xiàn)狀情況復(fù)雜,、公共設(shè)施缺口較大、短期收益不高的片區(qū)沒有積極性,，因此近年新政中深圳明確提出強調(diào)政府主導(dǎo),，如在《2016暫行措施》創(chuàng)新提出了政府主導(dǎo),、自上而下的重點更新單元方式,，由區(qū)政府組織進(jìn)行更新計劃申報、更新單元規(guī)劃編制,，選擇市場主體進(jìn)行整體實施,，充分發(fā)揮政府、市場兩方面的作用,。 上海為“規(guī)劃引領(lǐng),、有序推進(jìn)，注重品質(zhì),、公共優(yōu)先,，多方參與、共建共享”,。 三者都提到了規(guī)劃的指導(dǎo)作用以及鼓勵多方主體參與,，利益共享。廣州強調(diào)政府計劃引導(dǎo)市場,，深圳和上海則強調(diào)了“公共利益”,，其中深圳更是以“公眾參與”為強調(diào)原則。 維度五,、規(guī)劃單元 規(guī)劃統(tǒng)籌為引領(lǐng),，單個項目地塊改造向“片區(qū)單元先行、整體統(tǒng)籌規(guī)劃”發(fā)展,。 深廣滬三地的城市更新政策中均強調(diào)了規(guī)劃統(tǒng)籌引領(lǐng)的重要性,，以“區(qū)域先行規(guī)劃”為抓手。 深圳表述為“城市更新單元”,，上海表述為“區(qū)域評估,，城市更新單元”，廣州表述為“城市更新片區(qū)”。單元或片區(qū)綜合考慮各項因素劃定,，可包括一個或多個城市更新項目,。 其中上海創(chuàng)新提出區(qū)域評估：《上海市城市更新實施辦法》第九條提出：城市更新區(qū)域評估應(yīng)當(dāng)形成區(qū)域評估報告，主要包括地區(qū)評估及劃定城市更新單元,。其中劃定城市更新單元部分規(guī)定：按照公共要素配置要求和相互關(guān)系,，對建成區(qū)中由區(qū)縣政府認(rèn)定的現(xiàn)狀情況較差、改善需求迫切,、近期有條件實施建設(shè)的地區(qū),，劃定城市更新單元并予落實。 而深圳市創(chuàng)新提出規(guī)定十個重點更新單元,，并對這十個重點更新單元提出各項重點政策,。其扶持力度最為重大，推進(jìn)速度更快,。 維度六,、土地收儲及出讓方式 平衡各方利益，激發(fā)市場活力 廣州改造成居住用地需公開出讓,，深圳,、上海改造成居住用地可采用協(xié)議出讓的方式。 上海近年來的69號文,、22號文,、23號文均對土地政策做出了較為詳細(xì)的規(guī)定。首先是土地收儲及出讓方式維度,，上海的文件對于存量工業(yè)用地盤活,，可以采取非公開出讓的區(qū)域整體轉(zhuǎn)型開發(fā)方式進(jìn)行土地收儲；對于新增建設(shè)用地,，則供地方式分類更細(xì),、更公開。具體政策梳理如表3所示,。 表3 上海市最新國土規(guī)劃政策對土地收儲及出讓方式的規(guī)定梳理 深圳土地收儲及出讓以協(xié)議出讓為主要方式,，形成了深圳特色，也使得深圳政府角色更為靈活,。新版《暫行條例》11.4規(guī)定：對于拆除重建類項目,，處置后的土地可以通過協(xié)議方式出讓給項目實施主體進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，其分?jǐn)偟慕ㄖ娣e按照改造后的功能和土地使用權(quán)使用期限以公告基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)的110%計收地價（其中的10%為對歷史用地行為的處理）,。對于舊工業(yè)區(qū)綜合整治類增加生產(chǎn)經(jīng)營性建筑面積的項目,，處置后的土地可以通過協(xié)議方式出讓給繼受單位，使用年期為30年,；新建建筑面積部分按照本暫行措施規(guī)定繳納地價后可按程序登記在繼受單位名下,。另外對市政府《關(guān)于寶安龍崗兩區(qū)自行開展的新安翻身工業(yè)區(qū)等70個舊城舊村改造項目的處理意見》（深府〔2006〕258號）確定的70個舊城舊村改造項目，根據(jù)城市更新單元規(guī)劃確定的開發(fā)建設(shè)用地,，按照《實施細(xì)則》第六十二條繳交地價后可以通過協(xié)議方式出讓給經(jīng)確認(rèn)的項目實施主體,。 廣州最新的城市更新“1+3”政策對舊村莊舊廠房收儲出讓的方式做了較為詳細(xì)的規(guī)定。具體來看,，最新政策創(chuàng)新改進(jìn)之處主要在于舊村莊融資地塊可公開出讓給市場主體或協(xié)議出讓給村集體經(jīng)濟(jì)組織,。詳細(xì)規(guī)定如表4梳理所示。 表4 廣州城市更新“1+3”政策對舊村莊收儲出讓方式的規(guī)定梳理 維度七,、土地出讓價格 上海“69號文”的土地出讓價格相對來說全面最優(yōu)惠,，因為限定了園區(qū)平臺作為唯一的受讓主體類別，同時是唯一可直接推算土地出讓價格的文件：工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)廠房類用地出讓價格不低于工業(yè)用地基準(zhǔn)地價的0.7倍（“22號文”所有用地都是以“地段+用途”做參照,，而不是只以單一的“工業(yè)用途”為參照,；“23號文”則規(guī)定不低于工業(yè)用地基準(zhǔn)地價，即1倍）,，研發(fā)總部產(chǎn)業(yè)類用地基準(zhǔn)價不低于工業(yè)用地基準(zhǔn)地價的1.5倍（“22號文”與其倍數(shù)基本一致,，“23號文”雖然與其倍數(shù)一致，但區(qū)別在于這個倍數(shù)是出讓起始價,，而不是最終出讓價）,，研發(fā)總部通用類用地出讓不低于工業(yè)用地基準(zhǔn)地價的1.05倍（工業(yè)用地基準(zhǔn)價*1.5*0.7，但“22號文”,、“23號文”都是以同地段辦公用地基準(zhǔn)地價為參照，不再是以工業(yè)用地基準(zhǔn)地價為參照,，出讓價格相差12倍）,。那么從地價來看，總體上,、客觀上最受鼓勵的是工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)廠房類，其次是研發(fā)總部產(chǎn)業(yè)類,，最后是研發(fā)總部通用類（張江+園區(qū)平臺除外）,。 表5 上海市最新國土規(guī)劃政策對土地出讓價格的規(guī)定梳理 深圳：深圳今年最新的《暫行條例》第十五條明確提出簡化城市更新地價體系。整合地價標(biāo)準(zhǔn)類別,，簡化城市更新項目地價測算規(guī)則,，建立以公告基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)的地價測算體系（各用地類別或改造類型的修正系數(shù)詳見表6）,。在保持城市更新地價水平相對穩(wěn)定的前提下,，城市更新地價測算逐步納入全市統(tǒng)一的地價測算體系,。城市更新項目地價可不計息分期繳交,，首次繳交比例不得低于30%，余款1年內(nèi)交清,。 表6 深圳城市更新暫行條例對土地基準(zhǔn)地價的規(guī)定 廣州在上述表格的土地出讓政策中已經(jīng)體現(xiàn)出土地出讓價格的規(guī)定,，即舊村莊融資用地出讓時,，融資樓面地價參照半年內(nèi)公開出讓成交價確定,，融資地塊合作改造和自主改造，協(xié)議出讓按市場評估價20%計收出讓金,。另外廣州城市更新“1+3”政策還對舊村莊更新明確提出“完善手續(xù)”規(guī)定,，即集體用地轉(zhuǎn)為國有，轉(zhuǎn)移或補辦出讓時,，按土地市場評估價20%或房屋市場評估價5%計收出讓金,；納入微改造的，按市場評估價30%計收出讓金 維度八,、物業(yè)轉(zhuǎn)讓比例 上海對物業(yè)轉(zhuǎn)讓比例的規(guī)定也很細(xì)致,，具體梳理如表7所示。按照“22號文”和“23號文”,，研發(fā)總部通用類可售比例都為三成,，存量轉(zhuǎn)型商辦可售為五成，但相應(yīng)地價比研發(fā)總部通用類要高出約30%,。 表7 上海最新國土規(guī)劃政策對物業(yè)轉(zhuǎn)讓比例的規(guī)定梳理 深圳：《深圳市工業(yè)樓宇轉(zhuǎn)讓管理辦法（試行）》第九條：城市更新項目改造后形成的工業(yè)樓宇可分割轉(zhuǎn)讓,。城市更新項目中作為工業(yè)配套設(shè)施的配套辦公、配套單身宿舍以及小型商業(yè)服務(wù)設(shè)施可分割轉(zhuǎn)讓,，其建筑面積一般不得超過項目總建筑面積的30%,。 廣州在城市更新“1+3”政策的舊廠房收儲內(nèi)容中規(guī)定,，超過三公頃且改造為總部,、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，不超過50%可自行改造,，其余納入土地儲備,；不足三公頃的，控規(guī)總建面30%無償交政府統(tǒng)籌,，可自行改造,；集體舊廠房或工業(yè)園區(qū)，沒有留用地指標(biāo)的,，將該部分30%無償交給政府,，超出權(quán)益面積4:3:3由市、區(qū),、村分配,。 以上從八個維度對三個城市的最新城市更新政策進(jìn)行了梳理,，文中所述的16個維度還剩余八個維度我們將于4月12-13日，在廣州現(xiàn)場繼續(xù)和大家進(jìn)行深入分析研究,。 |
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