20年來,，中國(guó)財(cái)政國(guó)庫管理制度已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，財(cái)政資金管理效率大幅度提高,，適應(yīng)了財(cái)政制度現(xiàn)代化的要求,，有力地促進(jìn)了國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。財(cái)政國(guó)庫管理制度改革積累的經(jīng)驗(yàn),，可以為未來改革提供參考,。一、成就1994年,，中國(guó)為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要,，進(jìn)行了一場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的財(cái)稅體制改革。這場(chǎng)改革的重點(diǎn)在財(cái)政收入領(lǐng)域,，在提高“兩個(gè)比重”（財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比以及中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入之比）上取得了積極成效,。與此同時(shí)，財(cái)政支出領(lǐng)域存在的資金沉淀,、浪費(fèi)等問題亟待從制度上加以解決,。財(cái)政管理制度改革因財(cái)政支出效率提高的現(xiàn)實(shí)需求而啟動(dòng)，但改革不僅僅針對(duì)支出管理,，而且在收入征管效率的提升上也發(fā)揮了重要作用,。財(cái)政國(guó)庫管理制度改革最突出的表現(xiàn)是引入了大多數(shù)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織（OECD）國(guó)家的做法以及國(guó)際貨幣基金組織（IMF）對(duì)國(guó)庫的定義，改變了國(guó)庫僅僅指國(guó)家金庫的狹窄認(rèn)識(shí),，突出了國(guó)庫是財(cái)政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行,，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能，強(qiáng)調(diào)控制,、運(yùn)營(yíng)和報(bào)告三個(gè)層次,。基于實(shí)際,，中國(guó)已經(jīng)將財(cái)政國(guó)庫管理制度改革的目標(biāo)確定為構(gòu)建資金運(yùn)行高效,、控制體系完整、財(cái)務(wù)報(bào)告全面,、單位權(quán)責(zé)清晰,、績(jī)效導(dǎo)向顯著的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫管理制度,。財(cái)政國(guó)庫管理制度改革保障了正常的財(cái)政收支運(yùn)行（財(cái)政收支），提高了財(cái)政收支效率,，促進(jìn)了財(cái)政政策的有效落實(shí),，更好地服務(wù)于脫貧攻堅(jiān)、重大風(fēng)險(xiǎn)防范等政策目標(biāo),。財(cái)政國(guó)庫管理制度改革,，絕不只是針對(duì)財(cái)政資金的流入與流出，而是覆蓋財(cái)政資金管理的全過程,。改革讓稅收收入,、非稅收入、政府性基金收入等收入征管體系更加健全,，有效減少收入征管中的跑冒滴漏,，改變了過渡性存款賬戶收繳的做法，讓財(cái)政資金盡快入庫,，大大提升了財(cái)政收入征收效率,。國(guó)庫集中收付制度，解決了財(cái)政資金滯留在預(yù)算單位的問題,。財(cái)政管理制度改革改變了過去預(yù)算單位分散持有和管理財(cái)政資金的弊端,，財(cái)政資金撥付效率大幅度提高。國(guó)庫集中收付制度,、政府采購(gòu)制度,、政府債務(wù)管理制度等已經(jīng)建立起來并得到逐步規(guī)范，政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告已開始進(jìn)行編制的試點(diǎn),。財(cái)政國(guó)庫管理中廣泛運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù),，處理好財(cái)政部門、人民銀行,、專業(yè)部門,、預(yù)算單位、商業(yè)銀行等相關(guān)主體的關(guān)系,，提升了財(cái)政管理效率,。財(cái)政國(guó)庫管理中也注意財(cái)政收支數(shù)據(jù)的開發(fā)應(yīng)用。這些都為財(cái)政制度的現(xiàn)代化作出了重要貢獻(xiàn),。二,、經(jīng)驗(yàn)第一，財(cái)政國(guó)庫管理制度改革是一場(chǎng)自我革命,，改革充分體現(xiàn)了改革者的勇氣,。財(cái)政國(guó)庫管理制度改革，是財(cái)政部門為了提高財(cái)政資金利用效率所進(jìn)行的一場(chǎng)自我革命,，是一種放棄資金調(diào)配中的各種權(quán)力的行為,。財(cái)政資金的“直達(dá)”,，改變了過去資金層層轉(zhuǎn)移和停留狀態(tài)，意味著原先因此而帶來的權(quán)力的“喪失”,。財(cái)政部門放棄這種權(quán)力,，直奔財(cái)政支出效率提升目標(biāo)，以改進(jìn)財(cái)政管理效率為導(dǎo)向,，克服困難,，大力推進(jìn)，才有了改革的成功,。財(cái)政國(guó)庫管理是財(cái)政部的一項(xiàng)主體職責(zé),，改革讓財(cái)政國(guó)庫管理的控制預(yù)算執(zhí)行、進(jìn)行政府資金理財(cái)和為宏觀調(diào)控提供信息三大功能得到更充分的發(fā)揮,。第二，財(cái)政國(guó)庫管理制度改革在對(duì)外開放中進(jìn)行的,。對(duì)外開放,，帶來了財(cái)政國(guó)庫管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，讓中國(guó)有機(jī)會(huì)獲得國(guó)際社會(huì)更全面的資料,。財(cái)政國(guó)庫管理制度改革,，操作性強(qiáng)。實(shí)地考察發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政國(guó)庫管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),，獲取第一手的資料,，不同于一般的書面資料消化，讓改革方案的設(shè)計(jì)更能突出財(cái)政國(guó)庫管理具體操作的要求,。財(cái)政國(guó)庫管理制度的諸多具體做法如國(guó)庫集中收付制度（國(guó)庫單一賬戶體系）,、公務(wù)卡制度、政府采購(gòu)制度,、政府債務(wù)管理制度,、政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度等均在其他國(guó)家有具體操作。引進(jìn)這些在發(fā)達(dá)國(guó)家行之有效的具體制度,，讓財(cái)政國(guó)庫管理制度改革一開始就有了高起點(diǎn),，從而更好地發(fā)揮財(cái)政國(guó)庫管理制度的功能。第三,，財(cái)政國(guó)庫管理制度改革是立足國(guó)情的改革,，是試點(diǎn)與推廣相結(jié)合的改革，是充分結(jié)合實(shí)際的改革,，具有鮮明的中國(guó)特色,。財(cái)政國(guó)庫管理制度改革，在向發(fā)達(dá)國(guó)家學(xué)習(xí)先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),，立足國(guó)情,，科學(xué)設(shè)計(jì)實(shí)施方案,，有重點(diǎn)有步驟地推行。財(cái)政國(guó)庫管理制度改革體現(xiàn)了改革者大膽地試,，大膽地闖的精神,，有針對(duì)性地解決了一些預(yù)算部門層級(jí)多覆蓋面廣的支付難題，積累了經(jīng)驗(yàn),，最后取得了改革的成功,。需要注意的是，這次改革并不是一開始就選擇簡(jiǎn)易的先做,，而是結(jié)合實(shí)際工作需要選擇試點(diǎn)對(duì)象,，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)政策落實(shí)要求的需要。財(cái)政國(guó)庫管理具體模式有多種,，中國(guó)在對(duì)這些模式進(jìn)行研究的基礎(chǔ)之上,，設(shè)計(jì)了適合國(guó)情的方案。試想,，如果只是照搬照抄,，那么中國(guó)財(cái)政國(guó)庫管理改革怎么可能贏得國(guó)際組織的高評(píng)價(jià)呢？第四,，財(cái)政國(guó)庫管理制度改革緊扣財(cái)稅改革大方向,，服務(wù)現(xiàn)代財(cái)政財(cái)政制度建立和完善，符合現(xiàn)代財(cái)政的理念要求,。財(cái)政國(guó)庫管理制度改革的成功,，是新財(cái)政國(guó)庫管理觀念推動(dòng)的結(jié)果。沒有觀念的帶動(dòng),，改革的進(jìn)展只會(huì)是緩慢的,。財(cái)政國(guó)庫管理制度改革，適應(yīng)了財(cái)政自身改革重點(diǎn)從收入轉(zhuǎn)移到支出的趨勢(shì),。財(cái)政國(guó)庫管理制度改革不是財(cái)政部門內(nèi)部的改革,，而是財(cái)政部門與財(cái)政資金征收和使用部門之間的聯(lián)動(dòng)改革。僅僅強(qiáng)調(diào)任何一方的重要性都是不夠的,，財(cái)政部門的財(cái)政治理與專業(yè)部門的專業(yè)治理的有機(jī)配合,，要求財(cái)政部門和專業(yè)部門發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，否則改革將寸步難行,。財(cái)政國(guó)庫管理改革,，涉及各級(jí)政府部門，又設(shè)計(jì)從中央到省,、再到市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,，改革實(shí)現(xiàn)了“縱向到底，橫向到邊”的要求,，不留死角,。財(cái)政國(guó)庫管理制度改革,，不僅是制度上的完善，而且是在強(qiáng)大的現(xiàn)代信息技術(shù)支持下進(jìn)行的,，體現(xiàn)了財(cái)政制度現(xiàn)代化的要求,。三、未來財(cái)政國(guó)庫管理制度改革還需要注意改革戰(zhàn)略的選擇,，在保證國(guó)庫管理業(yè)務(wù)平穩(wěn)運(yùn)行的前提下,，進(jìn)一步加快改革，促進(jìn)財(cái)政制度的現(xiàn)代化,。展望未來,，為了讓這一被OECD稱為財(cái)政革命的財(cái)政國(guó)庫管理制度改革更加順利進(jìn)行，改革需要有國(guó)際視野,，立足國(guó)情,，符合財(cái)政改革大方向，可以在以下三方面重點(diǎn)著力：第一,，進(jìn)一步大力普及財(cái)政國(guó)庫管理知識(shí),，讓社會(huì)更全面地了解財(cái)政國(guó)庫管理工作，以促進(jìn)國(guó)庫管理制度的完善,。財(cái)政國(guó)庫管理工作是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作,，但對(duì)相關(guān)知識(shí)的普及不能只局限于專業(yè)領(lǐng)域,，應(yīng)該讓普通公眾了解財(cái)政國(guó)庫管理,。這項(xiàng)工作很有必要，理由有二：一是財(cái)政國(guó)庫管理工作是一項(xiàng)涉及公共資金的工作,，公眾對(duì)公共資金的籌集與運(yùn)用本來就有了解的愿望,。二是財(cái)政國(guó)庫管理需要得到更多人的支持。只有全面客觀地傳遞財(cái)政國(guó)庫管理的成就與經(jīng)驗(yàn),，財(cái)政國(guó)庫管理工作才容易得到公眾的支持,。財(cái)政國(guó)庫管理普及的陣地，專業(yè)客觀的知識(shí)不去普及,，帶有情緒的主觀性強(qiáng)的知識(shí)就可能取而代之,，影響財(cái)政國(guó)庫管理工作的開展，進(jìn)而影響相關(guān)制度的進(jìn)一步完善,。做好財(cái)政國(guó)庫管理知識(shí)普及工作,，可以從最基本的知識(shí)介紹做起。要充分展示財(cái)政國(guó)庫管理制度改革20年的工作,，盡可能傳遞客觀數(shù)據(jù)和鮮活案例,，傳遞國(guó)際組織對(duì)中國(guó)財(cái)政國(guó)庫管理工作的評(píng)價(jià)，并向公眾報(bào)告具體操作中的問題以及未來的改革方向,。普及不是單方面的訴說,，而是要有針對(duì)性,，以贏得公眾的理解為主要目標(biāo)，以避免改革中的誤解導(dǎo)致改革不能順利進(jìn)行,。第二,，以落實(shí)新預(yù)算法及實(shí)施條例為契機(jī)，加快有關(guān)行政法規(guī)的修訂,，以更充分更全面地鞏固財(cái)政國(guó)庫管理制度改革的成就,，讓財(cái)政國(guó)庫管理制度改革有更扎實(shí)的前行基礎(chǔ)。從改革的緊迫性來看,，首先應(yīng)更好地保障新預(yù)算法關(guān)于“各級(jí)國(guó)庫庫款的支配權(quán)屬于本級(jí)政府財(cái)政部門”的規(guī)定,，更有效地促進(jìn)國(guó)庫現(xiàn)金管理工作的開展。提高國(guó)庫資金的使用效率,，本身就是在防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),。國(guó)庫管理的相關(guān)行政法規(guī)，應(yīng)體現(xiàn)大國(guó)庫管理的理念,，不能讓行政法規(guī)落后于改革實(shí)踐,。修訂行政法規(guī)，重在有大局意識(shí),，僅僅圍繞建立和完善現(xiàn)代財(cái)政制度的大目標(biāo),，讓作為現(xiàn)代財(cái)政制度重要內(nèi)容之一的財(cái)政國(guó)庫管理制度運(yùn)行更加順暢，發(fā)揮其應(yīng)有作用,。第三,，加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)攻關(guān)，為財(cái)政國(guó)庫管理制度的進(jìn)一步完善提供專業(yè)支持,。財(cái)政國(guó)庫管理工作專業(yè)性強(qiáng),，而且在許多領(lǐng)域都是前所未有的工作。在改革初期,，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)驗(yàn)還可以借鑒,，而基本的改革方案推開之后，一些帶有國(guó)情因素的財(cái)政國(guó)庫管理體制改革亟待探索出中國(guó)特色的道路,。專業(yè)技術(shù)攻關(guān)既要有國(guó)際視野,，又要立足國(guó)情，還要注意專業(yè)性,，并不容易,。政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系的構(gòu)建就是其中一個(gè)難題。中央部門和地方政府的試點(diǎn),，為改革提供了基礎(chǔ)信息,，但還很不夠。試點(diǎn)中的問題需要剖析，以進(jìn)一步完善試點(diǎn)方案,。建立和完善現(xiàn)代財(cái)政制度是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作,，財(cái)政國(guó)庫管理作為其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，在專業(yè)技術(shù)攻關(guān)上多著力,，將有力地推動(dòng)財(cái)政改革任務(wù)的完成,。
作者：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員、副院長(zhǎng) 楊志勇
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