鄒翊

上海市建緯律師事務(wù)所不動(dòng)產(chǎn)金融部專職律師,，從事土地、房地產(chǎn)及法律行業(yè)領(lǐng)域相關(guān)經(jīng)驗(yàn)約15年,，擅長(zhǎng)地產(chǎn)投資開(kāi)發(fā)及并購(gòu)重組,、開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃開(kāi)發(fā)、舊改征收,、城市更新,、大宗資產(chǎn)交易、不動(dòng)產(chǎn)基金等法律實(shí)務(wù),。曾承辦百億級(jí)上海市重點(diǎn)項(xiàng)目——金橋備用地IV前期開(kāi)發(fā),、盛大金磐二期并購(gòu)、天安陽(yáng)光廣場(chǎng)并購(gòu),、海東房地產(chǎn)公司并購(gòu),、亞龍古城舊改項(xiàng)目并購(gòu)、中環(huán)百聯(lián)項(xiàng)目城市更新,、中城國(guó)際大廈交易,、杭州中糧大悅城交易等項(xiàng)目。服務(wù)客戶有華潤(rùn)置地,、中信地產(chǎn),、平安集團(tuán)、陽(yáng)光城集團(tuán),、珠江投資,、佳兆業(yè)地產(chǎn)、安博中國(guó),、東渡國(guó)際,、融信集團(tuán)、五?；?、融盛陽(yáng)光等。

根據(jù)上海市住房發(fā)展“十三五”規(guī)劃,，“十三五”期間預(yù)計(jì)新增供應(yīng)各類住房約170萬(wàn)套,，其中：商品住房約45萬(wàn)套，租賃住房約70萬(wàn)套,，各類保障性住房約55萬(wàn)套,，新增代理經(jīng)租房源30萬(wàn)套。另外還將通過(guò)政策引導(dǎo)扶持住房租賃企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模,。這還僅僅是上海,，自從中央提出了“房子是用來(lái)住的”戰(zhàn)略方針后，全國(guó)范圍內(nèi),，租賃式住宅,、長(zhǎng)租公寓,、人才公寓等租賃類住房體系正在蓬勃發(fā)展。

但目前,，除存量項(xiàng)目依規(guī)改造為租賃式住宅外,，還只有通過(guò)獲取土地，建設(shè)租賃式住宅項(xiàng)目,，才能參與到租賃式住宅的發(fā)展浪潮中去,，而合法合規(guī)地取得土地是重中之重。

本文主要探討如何獲取租賃式住宅用地,，涉及到目前市場(chǎng)上的各種土地問(wèn)題,，不涉及通過(guò)存量資產(chǎn)并購(gòu)、存量項(xiàng)目長(zhǎng)期承租改造等方式參與租賃式住宅或長(zhǎng)租公寓項(xiàng)目,。

此種方式取得租賃式住宅用地具有如下特點(diǎn)：

1,、市場(chǎng)化企業(yè)取得土地難度較大

根據(jù)上海市國(guó)土資源局《關(guān)于加快培育和發(fā)展本市住房租賃市場(chǎng)的規(guī)劃土地管理細(xì)則（試行）》的規(guī)定，住房租賃市場(chǎng)前期培育階段,，租賃住房用地可在經(jīng)市,、區(qū)政府部門(mén)認(rèn)定后，采取定向掛牌方式供應(yīng),。隨著住房租賃市場(chǎng)的健全完善,，租賃住房用地應(yīng)采取公開(kāi)招拍掛方式出讓。

因此,，目前的租賃式住宅項(xiàng)目顯然具有政府主導(dǎo)的特點(diǎn),，摘地主體一般均為國(guó)有平臺(tái)公司或功能型國(guó)企。2017年7月4日起,，上海市規(guī)劃和國(guó)土資源局掛牌出讓位于浦東新區(qū)和嘉定區(qū)的2宗地塊,，出讓公告中明確：“土地用途均為租賃住房，要求未來(lái)僅用于出租,，不得出售,。”至此,，上海開(kāi)始首推租賃住宅用地,。截止2018年3月，上海已出讓15幅租賃住宅用地,，而出讓的15幅租賃用地全部由本市平臺(tái)型或功能型國(guó)有企業(yè)摘得（如張江集團(tuán),、上海地產(chǎn)集團(tuán)、古北集團(tuán),、浦東開(kāi)發(fā)集團(tuán)等等）,。

2、規(guī)劃層面的確定性

租賃式住宅項(xiàng)目會(huì)在控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）層面予以提前確定。這種確定性又分為兩類,，一類是控規(guī)原先已確定為四類住宅用地（R4）（租賃住宅）的，常常是成片開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)的人才公寓用地,。人才公寓的規(guī)劃用地性質(zhì)與租賃式住宅的規(guī)劃用地性質(zhì)同為四類住宅用地（R4）,，所以本質(zhì)上是同一種土地性質(zhì)，都是以項(xiàng)目整體持有,、只能對(duì)外出租為標(biāo)準(zhǔn),，功能上政府賦予此類用地的側(cè)重點(diǎn)會(huì)略有不同，人才公寓更偏向于周邊產(chǎn)業(yè)扶持導(dǎo)向,，而租賃式住宅更多是為了滿足政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化的出租房需求,。第二類是控規(guī)原先確定為商業(yè)、辦公,、工業(yè)或一類二類住宅等其他用地性質(zhì),，后重新調(diào)整為四類住宅用地（R4）。如上海靜安區(qū)曾將市北高新園中地塊編號(hào)為02-16-A的商業(yè)用地調(diào)整為四類住宅用地并重新公開(kāi)掛牌出讓,。再如去年年底時(shí)浦東新區(qū)掛牌的16號(hào)線周浦站邊的10-01,、10-05地塊，也是從原先的二類住宅用地（R2）（普通商品房住宅）進(jìn)行了規(guī)劃變更后,，改為四類住宅用地（R4）后再公開(kāi)掛牌出讓,，最終由浦東新區(qū)的平臺(tái)國(guó)企浦東開(kāi)發(fā)集團(tuán)摘得。

3,、應(yīng)注意個(gè)別地區(qū)對(duì)項(xiàng)目前期開(kāi)發(fā)領(lǐng)域合規(guī)性的把握

一般來(lái)說(shuō),，此種方式取得的土地，由政府提前確定項(xiàng)目規(guī)劃,、土地前期開(kāi)發(fā)完備,、周邊基礎(chǔ)設(shè)施及市政配套也較為完善，合規(guī)性比較強(qiáng),。但由于地區(qū)發(fā)展限制或者個(gè)別地方政府財(cái)政資金缺乏等原因,，實(shí)踐中確實(shí)仍然存在違反國(guó)務(wù)院與各部委規(guī)定的“毛掛凈交”的情形。

所謂“毛掛凈交”的違規(guī)土地出讓方式,，是指“毛地出讓,、凈地交付”。即擬出讓的國(guó)有土地使用權(quán),，在掛牌,、簽訂土地出讓合同時(shí)尚為“毛地”，未完成征收動(dòng)遷工作或尚未具備“三通一平”的基本開(kāi)發(fā)條件,。受讓方摘牌,、簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同、繳納土地款后，政府再用該款項(xiàng)進(jìn)行土地征遷,、一級(jí)開(kāi)發(fā),，待該土地成為“凈地”后交付受讓方。

此種方式近年來(lái)在上海,、北京,、深圳等一線城市已基本絕跡，但實(shí)踐中在二三線城市中仍然存在,，這需要受讓方特別予以留意,，項(xiàng)目摘牌前一定要仔細(xì)征詢地方國(guó)土資源部門(mén)，并去現(xiàn)場(chǎng)仔細(xì)踏勘,，留意是否存在前期開(kāi)發(fā)尚未完成的跡象,。

因市場(chǎng)上具有一定的存量項(xiàng)目基礎(chǔ)，以此種方式參與租賃式住宅項(xiàng)目土地開(kāi)發(fā)具有較高的可行性,，企業(yè)一般都會(huì)采用股權(quán)收購(gòu)方式取得租賃式住宅用地,，主要需注意規(guī)避并購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。在開(kāi)展盡職調(diào)查或背景調(diào)查時(shí),，在有些特殊領(lǐng)域,，若非土地及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的專業(yè)律師，往往會(huì)對(duì)項(xiàng)目理解不深,，非常容易被誤導(dǎo),。這些特別注意事項(xiàng)要點(diǎn)如下：

1、規(guī)劃層面

很多市場(chǎng)流傳的租賃式住宅并購(gòu)項(xiàng)目都存在規(guī)劃層面的瑕疵,，主要是控規(guī)與現(xiàn)狀不符的問(wèn)題,。

很多項(xiàng)目號(hào)稱是租賃式住宅項(xiàng)目，控制性詳細(xì)規(guī)劃文件也反映為租賃式住宅用地（R4）,但查證其項(xiàng)目房地產(chǎn)權(quán)利證書(shū)時(shí),，往往發(fā)現(xiàn)其權(quán)證登記為工業(yè)用地,、商業(yè)用地等。項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓方往往會(huì)告知收購(gòu)方,，項(xiàng)目已經(jīng)被政府審批通過(guò)為租賃式住宅用地,，有控規(guī)為證。

而此類現(xiàn)狀與規(guī)劃不符的項(xiàng)目涉及面非常復(fù)雜,，遠(yuǎn)非項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓方的能力就能解決,，正常的合規(guī)流程應(yīng)當(dāng)是先由政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)、征收,、收儲(chǔ),，將收儲(chǔ)完畢并前期開(kāi)發(fā)完畢的凈地,，交由公開(kāi)市場(chǎng)掛牌轉(zhuǎn)讓,。

因此,，此類項(xiàng)目務(wù)必謹(jǐn)慎，必須要求轉(zhuǎn)讓方提供全套政府審批文件，或者直接取得變更土地使用性質(zhì)后重新簽署的土地出讓合同,、新發(fā)的土地證和補(bǔ)交土地出讓金的依據(jù)等,。

2、項(xiàng)目及土地層面

并購(gòu)市場(chǎng)化租賃式住宅項(xiàng)目土地,，會(huì)需要整套的土地及項(xiàng)目資料,，而對(duì)于歷時(shí)較為久遠(yuǎn)的項(xiàng)目、商住一體的用地,、綜合性用地等，混合用地中租賃住房用地比例小于等于10%的可直接在用地性質(zhì)中兼容,，大于10%的才會(huì)在用地性質(zhì)中予以明確,；此外，土地出讓金的繳付情況,、是否具有土地閑置情形,、歷史上的成片開(kāi)發(fā)項(xiàng)目紅線范圍與現(xiàn)行控規(guī)的吻合問(wèn)題等都需要進(jìn)行細(xì)化梳理，避免并購(gòu)的項(xiàng)目最后無(wú)法實(shí)施,。

3,、稅務(wù)層面

并購(gòu)市場(chǎng)化租賃式住宅項(xiàng)目土地，一般采用股權(quán)收購(gòu)形式,，收購(gòu)方在交易層面直接涉及的稅種很少,。但因國(guó)內(nèi)的租賃式住宅的政策環(huán)境在未來(lái)是否存在變數(shù)也未可知，因此雖然租賃式住宅項(xiàng)目均要求長(zhǎng)期持有,，但仍要做好未來(lái)可能存在的資產(chǎn)分割出售的遠(yuǎn)期打算,。因此，關(guān)于市場(chǎng)化并購(gòu)項(xiàng)目尤其是歷史遺留的項(xiàng)目,，一定要仔細(xì)核實(shí)其可入賬成本,，測(cè)算其可能未來(lái)可能發(fā)生土地增值稅、企業(yè)所得稅等情況,，待未來(lái)政策有所變化,，可靈活應(yīng)變。

4,、資產(chǎn)合規(guī)性調(diào)查

市場(chǎng)化并購(gòu)租賃式住宅項(xiàng)目,，在盡職調(diào)查階段要注意項(xiàng)目公司歷史上的所有合規(guī)文件的搜集工作，租賃式住宅有一項(xiàng)很重要的盤(pán)活現(xiàn)金流的方式是資產(chǎn)證券化,，在發(fā)行ABS,、CMBS及類Reits產(chǎn)品時(shí)，土地開(kāi)發(fā)領(lǐng)域,、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)域及建設(shè)工程領(lǐng)域等與底層資產(chǎn)相關(guān)聯(lián)的內(nèi)容,，都要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的合規(guī)性審查，這在項(xiàng)目收購(gòu)的初始階段就應(yīng)引起重視，否則未來(lái)項(xiàng)目的流動(dòng)性和經(jīng)營(yíng)的靈活度會(huì)受到不少限制,。

鑒于目前租賃式住宅項(xiàng)目顯然具有政府主導(dǎo)的特點(diǎn),，摘地主體一般均為國(guó)有平臺(tái)公司或功能型國(guó)企，市場(chǎng)化企業(yè)參與租賃式住宅項(xiàng)目的另一個(gè)途徑就是與國(guó)有主體進(jìn)行多領(lǐng)域,、多維度的合作,。一般來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)化房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)具有較強(qiáng)的實(shí)際操盤(pán)能力,，合作開(kāi)發(fā)能夠更好地刺激開(kāi)發(fā)企業(yè)做好產(chǎn)品,，提高租賃式住宅的市場(chǎng)生存能力，對(duì)于推動(dòng)租賃式住宅的資產(chǎn)證券化也有很大的幫助,。而按照本所目前的經(jīng)驗(yàn),，合規(guī)的合作開(kāi)發(fā)途徑一般有以下幾種：

1、股權(quán)層面合作開(kāi)發(fā),。與國(guó)有企業(yè)就項(xiàng)目公司層面的股權(quán)進(jìn)行合作,，這個(gè)過(guò)程中往往涉及到諸如國(guó)資委32號(hào)文等的國(guó)資股權(quán)合作限制條件，需要進(jìn)行細(xì)化研究與梳理,。股權(quán)合作過(guò)程中的其他法律問(wèn)題,，更多的是在公司股權(quán)相關(guān)的權(quán)力分配、操盤(pán)并表的約定,、招采系統(tǒng)的約定和相互制約的條款規(guī)則設(shè)計(jì)等方面,。

2、在建工程轉(zhuǎn)讓,。以在建工程轉(zhuǎn)讓方式與國(guó)資國(guó)企合作,，也不失為一種合作方式。但在合作過(guò)程中,，要注意以下要點(diǎn)：

3、代建和委托運(yùn)營(yíng)的模式,。目前上海范圍內(nèi),，與國(guó)有企業(yè)合作租賃式住宅最多的合作模式就是代建管理+委托運(yùn)營(yíng)模式。此種方式的法律關(guān)系主要是,，由取得租賃式住宅的國(guó)企平臺(tái)委托市場(chǎng)化房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)代理項(xiàng)目的整體建設(shè)運(yùn)營(yíng),，市場(chǎng)化房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)采用其較為優(yōu)異的租賃式住宅的產(chǎn)品設(shè)計(jì)理念、全過(guò)程監(jiān)控工程質(zhì)量并采用其較有競(jìng)爭(zhēng)能力的招投標(biāo)采購(gòu)系統(tǒng)等,，將項(xiàng)目的定位,、設(shè)計(jì)、土建安裝等各個(gè)環(huán)節(jié)都提高檔次,，并增強(qiáng)市場(chǎng)生存能力。建設(shè)完畢后,，再交由市場(chǎng)化房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化招租運(yùn)營(yíng),，可謂輕資產(chǎn)領(lǐng)域的“一條龍”服務(wù)。

集體土地上建設(shè)租賃式住宅在全國(guó)范圍內(nèi)都是一個(gè)重大創(chuàng)新,，也向各個(gè)有志于參與租賃式住宅的企業(yè)提供了新的發(fā)展機(jī)遇,。

2014年12月2日，中共中央書(shū)記,、中央全國(guó)深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)同志主持召開(kāi)了全國(guó)深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議,，會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,、宅基地制度改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)》,。

2014年12月31日，中共中央辦公廳,、國(guó)務(wù)院正式印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收,、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作意見(jiàn)》的通知,，并決定在全國(guó)選取部分縣（市）行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn),。

之后，國(guó)土資源部和住建部于2017年8月21日印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》,，確定在北京,、上海、沈陽(yáng),、南京,、杭州,、合肥、廈門(mén),、鄭州,、武漢、廣州,、佛山,、肇慶、成都等13個(gè)城市開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn),。北京市于2017年10月31日頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見(jiàn)》,。2018年1月16日，除上海,、北京之外的11個(gè)城市的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案》也獲得了國(guó)土資源部和住房城鄉(xiāng)建設(shè)部批準(zhǔn),，已開(kāi)始實(shí)施。

這一系列的文件規(guī)定,，都反映出一個(gè)大的趨勢(shì)：中央及各級(jí)地方將逐步放開(kāi)集體建設(shè)用地通過(guò)租賃式住宅項(xiàng)目建設(shè)的方式參與市場(chǎng),。本所也將就集體建設(shè)用地上建設(shè)租賃式住宅進(jìn)行專題研究和分享，本文僅就其土地方面的問(wèn)題進(jìn)行探討,。

根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定,，我國(guó)土地分為國(guó)有土地與集體土地，其中集體土地又可分為農(nóng)用地,、集體建設(shè)用地,、未利用地。而集體建設(shè)用地又分為宅基地,、公益性公共設(shè)施用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,。而目前在全國(guó)各個(gè)試點(diǎn)范圍內(nèi)的城市，均是將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地用于開(kāi)發(fā)和建設(shè)租賃式住宅,。

此種方式有巨大優(yōu)勢(shì),，首先，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展經(jīng)濟(jì),，不需要獲得國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo),，土地不需要再被征收，不用納入地方政府的收儲(chǔ)計(jì)劃,，也不存在集體土地轉(zhuǎn)換成國(guó)有建設(shè)用地的整套流程,。

目前的開(kāi)發(fā)建設(shè)與合作模式有如下幾種：

而歸納起來(lái),，具體的開(kāi)發(fā)建設(shè)模式都圍繞著一個(gè)核心組織,，那就是集體經(jīng)濟(jì)組織本身。無(wú)論是自行開(kāi)發(fā),、合作開(kāi)發(fā)還是委托開(kāi)發(fā),，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)無(wú)法脫離集體組織。

另外,，前述第4種方式最有可能使市場(chǎng)化企業(yè)直接獲取租賃式住宅項(xiàng)目,。根據(jù)北京市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)利用集體土地建設(shè)租賃住房工作的有關(guān)意見(jiàn)》的規(guī)定，北京市的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可將地塊公開(kāi)入市交易,，并由土地競(jìng)得者進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè),。

雖然如此，上海作為全國(guó)首批13個(gè)開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的試點(diǎn)城市,，目前尚無(wú)獲批的項(xiàng)目,。

本律師有幸曾參與并協(xié)助上海市閔行區(qū)某集體經(jīng)濟(jì)組織申報(bào)擬利用其集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的方案。該項(xiàng)目位于漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)附近,，距離漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)核心地段僅一路之隔，位置優(yōu)越,，周邊商業(yè)配套齊全,，從地理上分析確實(shí)適合作為試點(diǎn)選址。

地塊現(xiàn)狀為村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)使用的倉(cāng)儲(chǔ)及市場(chǎng),，而該地域的控制性詳細(xì)規(guī)劃中已規(guī)劃為商業(yè)（C2）,，只是尚未辦理征收及收儲(chǔ)手續(xù)，也尚未納入開(kāi)發(fā)計(jì)劃,。借著國(guó)土資源部下發(fā)的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》的文件的東風(fēng),，2017年年底，該集體經(jīng)濟(jì)組織向閔行區(qū)政府申報(bào)了擬利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的方案,，希望能調(diào)整控制性詳細(xì)規(guī)劃,，保持集體建設(shè)用地的屬性，建設(shè)租賃式住宅,，該方案獲得閔行區(qū)政府的原則性支持,。后續(xù)報(bào)到上海市政府，但可能與項(xiàng)目規(guī)模,、整體方案,、上海市集體建設(shè)用地建設(shè)租賃式住宅的整體布局等戰(zhàn)略有關(guān),，該項(xiàng)目最終未獲得批準(zhǔn)。

但本律師認(rèn)為,，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)租賃式住宅在合適的時(shí)機(jī),、合適的選址、合適的項(xiàng)目定位,、合適的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)模式,、合適的操作主體等各方面均妥當(dāng)?shù)那闆r下，上海市在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地上建設(shè)租賃式住宅也是勢(shì)在必行之事,。