文丨于一洋（方塘智庫(kù)區(qū)域戰(zhàn)略研究中心研究員）

英國(guó)是世界上最早開(kāi)始進(jìn)行新城建設(shè)的國(guó)家,。第二次世界大戰(zhàn)之后,，飽受戰(zhàn)爭(zhēng)重創(chuàng)的倫敦開(kāi)啟了城市重建計(jì)劃，而當(dāng)時(shí)英國(guó)皇家學(xué)會(huì)的建筑師們認(rèn)為,，這是一個(gè)一次性解決倫敦大城市病和戰(zhàn)后重建兩大難題的最佳機(jī)會(huì),，英國(guó)的新城運(yùn)動(dòng)自此開(kāi)始。

細(xì)數(shù)來(lái)看,，英國(guó)真的是堪稱人類近現(xiàn)代城市建設(shè)新思想新理論的最大策源地之一,。比如，提出十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初最著名的田園城市理論的霍華德是英國(guó)人,；奠定城市群和都市圈發(fā)展體系基礎(chǔ)之一的反磁力吸引體系理論也起源于英國(guó),；而在第二次世界大戰(zhàn)之后率先開(kāi)啟新型城市建設(shè)的國(guó)家還是英國(guó)。在此背景下,，當(dāng)我們思考中國(guó)新城建設(shè)運(yùn)營(yíng)的時(shí)候,，通過(guò)觀察英國(guó)的新城建設(shè)以獲取參照和借鑒，也就顯得很有必要了,。英國(guó)的新城建設(shè)其實(shí)可分為兩個(gè)部分,，一個(gè)是倫敦城市的重建，另外就是要在倫敦外圍建設(shè)一系列新城,，使倫敦由過(guò)往相對(duì)封閉的單一城市變?yōu)橐粋€(gè)更加系統(tǒng)和開(kāi)放的都市圈形態(tài),。

若要在英國(guó)新城建設(shè)運(yùn)動(dòng)中找出最成功最具代表性的城市，米爾頓·凱恩斯新城一定是其中之一,。霍華德田園城市理論孕育出了反磁力吸引體系理論，而反磁力吸引體系理論是英國(guó)新城建設(shè)的指導(dǎo)性思想之一,，可以說(shuō),，這兩大影響深遠(yuǎn)的思想都在米爾頓·凱恩斯新城身上得以體現(xiàn)。

英國(guó)米爾頓·凱恩斯新城

現(xiàn)如今,，米爾頓·凱恩斯通過(guò)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),、完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和卓越的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，持續(xù)吸引企業(yè)總部入駐,，總部經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大,，已經(jīng)成為除倫敦之外英國(guó)最具商業(yè)吸引力的產(chǎn)業(yè)新城之一，也是對(duì)中國(guó)產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)極具啟示意義的標(biāo)桿新城之一,。

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米爾頓·凱恩斯的發(fā)展歷程

米爾頓·凱恩斯坐落在世界聞名的英國(guó)高性能汽車產(chǎn)業(yè)集聚地“賽車谷”,，地處英格蘭兩大中心城市倫敦和伯明翰中間，東南距倫敦80公里,，西北離伯明翰113公里,，東西兩側(cè)則坐落著兩個(gè)世界著名的學(xué)府和古城，劍橋和牛津,，地理位置優(yōu)越,，交通四通八達(dá)，1小時(shí)通勤圈可以囊括超800萬(wàn)人口,。

按照英國(guó)的劃分,，米爾頓·凱恩斯屬于建設(shè)在倫敦周邊的第三代新城，也是最后一批新城之一,。

自1944年以大倫敦規(guī)劃問(wèn)世為標(biāo)志,，在之后的近30年間，英國(guó)先后建成了14座新城,，雖然這些新城的使命功能以及發(fā)展軌跡各不相同,，但大部分都以疏導(dǎo)大倫敦地區(qū)的產(chǎn)業(yè)和人口，緩解大城市病,，創(chuàng)造新型人居環(huán)境為主要目標(biāo),。米爾頓·凱恩斯就是這批新城中經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)、城建規(guī)模最大,、人口數(shù)量最多,、發(fā)展最為成功的新城之一。

米爾頓·凱恩斯的誕生之初也是由開(kāi)發(fā)公司作為規(guī)劃和建設(shè)主導(dǎo),，市場(chǎng)化主導(dǎo)在一開(kāi)始就被注入了城市的成長(zhǎng)基因中,。縱觀米爾頓·凱恩斯自1967年誕生以來(lái)的發(fā)展歷程,，以1992年,、2004年,、2013年三次新城規(guī)劃和控制權(quán)的轉(zhuǎn)移為關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，可以分為四個(gè)階段,。

1967年,，英國(guó)政府將白金漢郡北部距離倫敦約80公里的一片村鎮(zhèn)和農(nóng)場(chǎng)劃定為米爾頓·凱恩斯的建設(shè)地，主要包括三個(gè)合共4萬(wàn)人口的小鎮(zhèn)和十?dāng)?shù)個(gè)村落及農(nóng)場(chǎng),，占地面積88.4平方公里,。并于同年成立米爾頓·凱恩斯開(kāi)發(fā)公司（Milton Keynes Development Corporation , 簡(jiǎn)稱MKDC）來(lái)負(fù)責(zé)制訂第一版的米爾頓·凱恩斯城市規(guī)劃，目標(biāo)是制訂一個(gè)以創(chuàng)新城市發(fā)展理念為核心,，以可持續(xù)發(fā)展為目的,，具有彈性和靈活性的，能根據(jù)需求進(jìn)行調(diào)整的科學(xué)戰(zhàn)略框架,，新城建設(shè)與老城改造同時(shí)結(jié)合進(jìn)行,。

米爾頓·凱恩斯新城：以創(chuàng)新城市發(fā)展理念為核心

第一版規(guī)劃設(shè)立了六大目標(biāo)：職住平衡、交通便捷,、社會(huì)公正,、多元發(fā)展、有吸引力的城市,、資源的高效配置,，這一版規(guī)劃一直沿用到1992年，是為米爾頓·凱恩斯發(fā)展的第一階段,。

在這25年的發(fā)展歷程中,，米爾頓·凱恩斯憑借超前的規(guī)劃，發(fā)揮市場(chǎng)化主導(dǎo)作用,，以倫敦這個(gè)超大城市的擴(kuò)散效應(yīng)為初始動(dòng)力,，積極承接倫敦的產(chǎn)業(yè)和人口外溢，打造“反磁力”城市,，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人口集聚均得到迅猛發(fā)展,，人口規(guī)模從1967年的6萬(wàn)人增長(zhǎng)到了1992年的近20萬(wàn)人。

從1992年開(kāi)始,，米爾頓·凱恩斯的發(fā)展進(jìn)入第二個(gè)階段,，持續(xù)12年。這一年,，米爾頓·凱恩斯新城已經(jīng)形成了規(guī)模,，走上了正確的可持續(xù)發(fā)展道路。也是在這一年,，米爾頓·凱恩斯開(kāi)發(fā)公司（MKDC）解散,，公司持有資產(chǎn)陸續(xù)出售給其余企業(yè)和個(gè)人，并將城市的規(guī)劃?rùn)?quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)交還給米爾頓·凱恩斯地方政府,，將開(kāi)發(fā)和控制權(quán)利上交給當(dāng)時(shí)的新城委員會(huì),。這一時(shí)期政府機(jī)構(gòu)成為米爾頓·凱恩斯城市發(fā)展的主導(dǎo)者,，城市進(jìn)入穩(wěn)定成長(zhǎng)期。

在這前兩個(gè)階段的三十年中,，米爾頓·凱恩斯充分發(fā)揮“反磁力”城市的作用,，謀求與倫敦的深度互動(dòng)，積極融入倫敦大都市圈建設(shè),，通過(guò)承接倫敦外溢的人口和部分產(chǎn)業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的“原始積累”，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)牧業(yè)向現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的成功轉(zhuǎn)型,。

第三個(gè)階段是從2004年開(kāi)始到2013年,。米爾頓·凱恩斯政府基于城市發(fā)展現(xiàn)狀和成長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，提出了擴(kuò)張發(fā)展的訴求,，城市應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上向外圍進(jìn)一步擴(kuò)張,，計(jì)劃在未來(lái)20年內(nèi)，人口能擴(kuò)大一倍,。也是在這一年,，英國(guó)政府機(jī)構(gòu)重新成立一家新的開(kāi)發(fā)公司，即米爾頓·凱恩斯合伙公司（Milton Keynes Partnership, 簡(jiǎn)稱MKP）,，賦予其規(guī)劃和開(kāi)發(fā)權(quán)限,。相比于過(guò)去的MKDC，MKP的規(guī)劃理念有了較大突破,，新的規(guī)劃方案由過(guò)往的網(wǎng)格式結(jié)構(gòu)向高密度,、功能混合方向轉(zhuǎn)變，再次踐行了精明增長(zhǎng)理論,。

在這一時(shí)期,，米爾頓·凱恩斯的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生重要改變，具體表現(xiàn)為以生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的高增長(zhǎng)開(kāi)始放緩和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)的加速集聚,，還有總部經(jīng)濟(jì)的崛起,。

2008年的全球金融危機(jī)，正是服務(wù)業(yè)的高占比導(dǎo)致米爾頓·凱恩斯也受到了這次危機(jī)的影響,，也正是面對(duì)這個(gè)情況,，米爾頓·凱恩斯主動(dòng)納入東南米德蘭茨地方合作聯(lián)盟（SEMLEP），與同樣位于該聯(lián)盟中的牛津,、劍橋兩大頂級(jí)學(xué)府展開(kāi)深度合作,，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，明確提出要成為劍橋—米爾頓·凱恩斯—牛津區(qū)域的中心城市,，積極打造知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)集群,，成為具有全球影響力的高性能發(fā)動(dòng)機(jī)引擎產(chǎn)業(yè)鏈及賽車產(chǎn)業(yè)鏈的一部分。MKP的使命就是確保新城規(guī)劃能夠與產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人口增長(zhǎng)相匹配,。

米爾頓·凱恩斯與SEMLEP 位置示意圖 

第四個(gè)階段就是從2013年至今,，以城市規(guī)劃和開(kāi)發(fā)控制權(quán)的再次易主為標(biāo)志,。MKP在這一年將這項(xiàng)權(quán)利重新交還給地方政府米爾頓·凱恩斯委員會(huì)，自身改組成為一家土地開(kāi)發(fā)公司（Milton Keynes Development Partnership LLP, 簡(jiǎn)稱MKDP）,，不再負(fù)責(zé)規(guī)劃的制訂,，只負(fù)責(zé)將規(guī)劃內(nèi)容落地，并在這個(gè)過(guò)程中負(fù)責(zé)商業(yè)運(yùn)營(yíng)和協(xié)調(diào)多方相關(guān)利益群體,。從這一時(shí)期開(kāi)始,，米爾頓·凱恩斯實(shí)施了城市規(guī)劃和運(yùn)營(yíng)的分離。由政府來(lái)負(fù)責(zé)規(guī)劃,，市場(chǎng)化公司MKDP來(lái)負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng),，互相監(jiān)督互相配合。

1901-2017年米爾頓·凱恩斯人口增長(zhǎng) 

（來(lái)源：Milton Keynes Local Economic Assessment 2019）

也是在這一時(shí)期,，米爾頓·凱恩斯依托經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快速,、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、人居環(huán)境完善,、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美,、營(yíng)商環(huán)境優(yōu)越等優(yōu)勢(shì)，持續(xù)吸引了大量企業(yè)搬遷至這里,，進(jìn)一步形成了總部經(jīng)濟(jì),。

守正出奇，因勢(shì)而變,。52年來(lái),，有超過(guò)5000多家企業(yè)來(lái)此投資，擁有超過(guò)400家企業(yè)總部,，包括英國(guó)鐵路網(wǎng)公司,、亞馬遜英國(guó)物流中心、西門子,、梅賽德斯奔馳,、大眾汽車、美孚石油,、可口可樂(lè)英國(guó)工廠等世界知名跨國(guó)企業(yè),。

及至今日，米爾頓·凱恩斯已經(jīng)發(fā)展成為英格蘭中部的區(qū)域性中心城市,、英國(guó)的經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn),，2017年總?cè)丝谶_(dá)到了267500人，本地就業(yè)總?cè)丝跒?81000人,，職住平衡程度極高,；2017年GVA（增加值總額）達(dá)到132.5億英鎊，其生產(chǎn)效率在全英國(guó)排第二，僅次于倫敦,；形成了以金融,、現(xiàn)代物流、高性能汽車為主導(dǎo),，科研,、零售、咨詢,、信息等多種服務(wù)業(yè)并重的數(shù)個(gè)產(chǎn)業(yè)集群,，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與倫敦以及伯明翰深度互動(dòng)。人口增長(zhǎng)和商業(yè)吸引力常年位居英國(guó)前列,。

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米爾頓·凱恩斯新城建設(shè)的啟示

米爾頓·凱恩斯新城的成功,，就是產(chǎn)業(yè)新城模式的成功?？梢钥闯觯谞栴D·凱恩斯的規(guī)劃始終是與時(shí)俱進(jìn)的,，是其50多年來(lái)不斷發(fā)展前進(jìn)的根本依托,。正是基于先進(jìn)規(guī)劃，因地制宜打造特色產(chǎn)業(yè)集群,，與倫敦以及周邊地區(qū)形成功能互補(bǔ),，同時(shí)通過(guò)營(yíng)造良好的人居環(huán)境和營(yíng)商環(huán)境來(lái)構(gòu)建具備強(qiáng)大吸引力的“反磁力”城市，不斷引入產(chǎn)業(yè)和人口,，促進(jìn)職住平衡和產(chǎn)城融合,，成為世界新城建設(shè)的典范，同時(shí)對(duì)中國(guó)的產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)也有許多啟示,。

其一,，米爾頓·凱恩斯新城規(guī)劃創(chuàng)新并踐行了許多先進(jìn)理念。整體上米爾頓·凱恩斯是一個(gè)具有相當(dāng)靈活性和彈性,，能根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化進(jìn)行調(diào)整的城市,，1974年英國(guó)政府設(shè)立米爾頓·凱恩斯行政區(qū)，區(qū)劃面積接近310平方公里,，為城市發(fā)展留出了充足的騰挪空間,；米爾頓·凱恩斯非常注重生態(tài)和景觀設(shè)計(jì)，新城公園用地超過(guò)20%,，呈連續(xù)的線性帶狀分布,，十多個(gè)人工湖點(diǎn)綴其中，使其成為一座“森林中的城市”,。

不僅如此,，第一版規(guī)劃還借鑒學(xué)習(xí)了當(dāng)時(shí)美國(guó)的先進(jìn)城建理念，一改傳統(tǒng)英式的中心布局形態(tài),，采用網(wǎng)格式交通布局,，把住宅,、商業(yè)辦公和生活配套放置在一個(gè)個(gè)網(wǎng)格街區(qū)中，并將機(jī)動(dòng)車道和非機(jī)動(dòng)車道完全分流,，十分注重慢性交通,，體現(xiàn)了以人為本的城建理念。

有意思的是,，縱觀米爾頓·凱恩斯數(shù)次規(guī)劃,，和美國(guó)的爾灣新城一樣，都踐行著精明增長(zhǎng)理念,。爾灣和米爾頓·凱恩斯的造城經(jīng)驗(yàn)共同告訴我們,，精明增長(zhǎng)、生態(tài)優(yōu)先,、以人為本,、產(chǎn)城融合都是新城建設(shè)的必備理念。

生態(tài)優(yōu)先,、以人為本,、產(chǎn)城融合等是新城建設(shè)的必備理念

不僅如此，無(wú)論是爾灣還是米爾頓·凱恩斯也都已經(jīng)走上智慧城市建設(shè)道路,。中國(guó)的新城建設(shè)作為后來(lái)者已經(jīng)失去了上個(gè)時(shí)代,，那么在智慧時(shí)代大家目前是并駕齊驅(qū)，智慧城市理念在中國(guó)的城市更新和新城建設(shè)中也已經(jīng)成為標(biāo)配,，要努力引領(lǐng)下一個(gè)時(shí)代,。

其二，米爾頓·凱恩斯的數(shù)次規(guī)劃調(diào)整和建設(shè)過(guò)程中,，雖然是始終貫徹市場(chǎng)力量為主導(dǎo),，但行政手段配合與扶持從未缺失。米爾頓·凱恩斯在其52年的發(fā)展歷史上共經(jīng)歷了三次規(guī)劃調(diào)整以及規(guī)劃?rùn)?quán)的轉(zhuǎn)換,，每一次調(diào)整都是遵從市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行,。但每一次的調(diào)整也都由行政手段和政策力量保駕護(hù)航。

第一版規(guī)劃之前,，是政府首先出資從私人手中買下大片的土地,，然后將土地交給全新組建的開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)新城的規(guī)劃建設(shè)并管理運(yùn)營(yíng)。在之后數(shù)次規(guī)劃調(diào)整過(guò)程中,，政府都充分放權(quán)給企業(yè),，從頭至尾沒(méi)有進(jìn)行過(guò)多的行政干預(yù)，在負(fù)起監(jiān)督責(zé)任的同時(shí),，還為企業(yè)提供了許多政策支撐,。

第一任開(kāi)發(fā)公司在主持開(kāi)發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)一座產(chǎn)業(yè)新城25年后,，將新城的一系列權(quán)利悉數(shù)交還給政府機(jī)構(gòu),，將自身一系列資產(chǎn)轉(zhuǎn)賣給其他法人企業(yè)或個(gè)人，自己謀求退出,。以結(jié)果來(lái)看,，這是包括地方政府、當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民以及開(kāi)發(fā)公司等在內(nèi)的多方共贏,，政府和居民收獲了一座美麗,、宜居、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)有活力的現(xiàn)代化新城,，企業(yè)和一些個(gè)人獲得了一批優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),，而政府出資組建的開(kāi)發(fā)公司在新城建設(shè)運(yùn)營(yíng)中相信也獲得了令人滿意的經(jīng)濟(jì)收益，成功收回前期投資,。這是一個(gè)完整完美的由獨(dú)立法人企業(yè)投資,、開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)到退出的產(chǎn)業(yè)新城項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)案例,。我國(guó)現(xiàn)存的新城PPP模式開(kāi)發(fā)也與之十分類似,，在具體操作層面仍有許多需要向米爾頓·凱恩斯學(xué)習(xí)的地方。

其三,，米爾頓·凱恩斯在打造自身產(chǎn)業(yè)集群的過(guò)程中充分利用在地資源，因勢(shì)利導(dǎo),、因地制宜,。因勢(shì)利導(dǎo)是說(shuō)米爾頓·凱恩斯一開(kāi)始就抓住倫敦大都市圈建設(shè)的歷史機(jī)遇，大力發(fā)展能與倫敦和伯明翰發(fā)生深度互動(dòng)的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè),，比如金融,、現(xiàn)代物流、科研服務(wù),、信息咨詢等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè),，建立了現(xiàn)代化的產(chǎn)業(yè)體系。因地制宜是說(shuō)在2008年金融危機(jī)席卷全球之后,，米爾頓·凱恩斯主動(dòng)聯(lián)合劍橋和牛津等一批頂級(jí)學(xué)府,，依托該區(qū)域優(yōu)質(zhì)的科研教育資源和“賽車谷”的高性能汽車產(chǎn)業(yè)資源，打造知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè),。兩次產(chǎn)業(yè)變革直接帶來(lái)城市的經(jīng)濟(jì)騰飛,。

牛津-米爾頓·凱恩斯-劍橋區(qū)域走廊（來(lái)源：中指研究院綜合整理）

這對(duì)我們的啟示是，產(chǎn)業(yè)新城中產(chǎn)業(yè)集群的打造一定是以滿足全球產(chǎn)業(yè)變革的需要為前提,，以在地資源和現(xiàn)狀為基礎(chǔ),，因勢(shì)利導(dǎo)、因地制宜的發(fā)展，既不好高騖遠(yuǎn)也不妄自菲薄,。同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到,，知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)極度依賴科研創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)生態(tài)。發(fā)展這類產(chǎn)業(yè)的核心關(guān)鍵是要通過(guò)整合地域性資源,，塑造由大中小企業(yè)和各類研究,、服務(wù)類機(jī)構(gòu)構(gòu)成產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，打造地域根植力和創(chuàng)新生態(tài)棲息地,，形成集聚經(jīng)濟(jì),。

所以，無(wú)論是中國(guó)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)還是產(chǎn)業(yè)新城,，在產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)過(guò)程中都要摒棄急功近利的心態(tài),，踏踏實(shí)實(shí)研究透一個(gè)區(qū)域，研究透一個(gè)產(chǎn)業(yè),，選擇與區(qū)域契合度高的產(chǎn)業(yè)來(lái)打造,，而不是忽略客觀事實(shí)的只要“高精尖”，開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)如此,，地方政府亦然,。

參考文獻(xiàn)：

Milton Keynes Council，Hatch Regeneris,，Milton Keynes Local Economic Assessment 2019[R],，2019.7

陳燁. 從特大城市周邊衛(wèi)星新城轉(zhuǎn)向區(qū)域中心城市的蝶變——米爾頓·凱恩斯的經(jīng)驗(yàn)[J]，城市發(fā)展研究,，2017(12)