傳統(tǒng)觀念上的垃圾處理,，多指垃圾的末端處理環(huán)節(jié)，如采用填埋,、焚燒或堆肥等方式,，對(duì)垃圾進(jìn)行無害化,、減量化及資源化處理。2002年國(guó)家發(fā)改委牽頭頒布《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水,、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》（計(jì)投資[2002]1591號(hào)）,，明確提出：“解放思想，采取有利于加快建設(shè),、加快發(fā)展的措施,，切實(shí)推進(jìn)城市污水、垃圾處理項(xiàng)目建設(shè),、運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化改革”,。自此，很多地方政府通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予將垃圾末端處理進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作,，近兩年來,，隨著ppp模式的推廣，環(huán)衛(wèi)行業(yè)市場(chǎng)化改革的視角從垃圾末端處理逐漸聚焦到前端環(huán)節(jié)（包括清掃,、收運(yùn)等）,，同時(shí)也涌現(xiàn)了一批具備相應(yīng)專業(yè)運(yùn)營(yíng)能力的社會(huì)資本，2015年財(cái)政部頒布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》,，提出：“在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式,，地方政府通過采用PPP模式引入社會(huì)資本，將道路清掃保潔,、垃圾運(yùn)輸,、環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)等推向社會(huì)，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作”,，進(jìn)一步推動(dòng)了環(huán)衛(wèi)行業(yè)前端環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化變革,。

筆者有幸于2015年參與了安徽某縣（下文簡(jiǎn)稱“M縣”）的城鄉(xiāng)一體化生活垃圾清掃收運(yùn)系統(tǒng)ppp項(xiàng)目（下文稱“本項(xiàng)目”），在此之前,，因市場(chǎng)上鮮有類似項(xiàng)目運(yùn)作,，缺乏前車之鑒，項(xiàng)目組摸著石頭過河,，經(jīng)過一年多的運(yùn)作,，該項(xiàng)目終于正式落地，筆者現(xiàn)將該項(xiàng)目實(shí)施要點(diǎn)總結(jié)如下,，以供交流,。 

M縣下轄12個(gè)鎮(zhèn),、2個(gè)鄉(xiāng),、3個(gè)街道辦事處、1個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，經(jīng)調(diào)研,，M縣生活垃圾城鄉(xiāng)清掃保潔及收集運(yùn)輸?shù)默F(xiàn)狀如下：

 （表1 M縣清掃保潔現(xiàn)狀）

（表2 M縣收集運(yùn)輸現(xiàn)狀）

總體來說，M縣城區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活垃圾清掃收運(yùn)系統(tǒng)功能基本具備,，但設(shè)施數(shù)量,、質(zhì)量、檔次及運(yùn)行管理水平參差不齊,，農(nóng)村地區(qū)生活垃圾收運(yùn)設(shè)施少而簡(jiǎn)陋,，主要存在以下問題：

0.1 環(huán)衛(wèi)人員冗雜，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用高

M縣城區(qū)現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)工人近800人,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含農(nóng)村）現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)工人4000余人,，由M縣城管局下屬單位環(huán)衛(wèi)處負(fù)責(zé)全縣的生活垃圾清掃收運(yùn)工作，每年的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用高達(dá)8000萬元,。

0.2 環(huán)衛(wèi)多頭管理,，權(quán)責(zé)界定不清晰

縣城以往清掃保潔的職責(zé)范圍主要定位在“紅線到紅線”范圍內(nèi)的道路清掃保潔，墻面、路燈小廣告的亂張貼由城管部門負(fù)責(zé),，雨水篦子的清掏由市政部門負(fù)責(zé),，園林綠化帶的保潔由園林部門負(fù)責(zé)，交通護(hù)欄的清洗由交警部門負(fù)責(zé),，同是一個(gè)區(qū)域的清掃保潔,，卻分屬不同的管理部門，造成紅線到墻的范圍出現(xiàn)衛(wèi)生死角,，特別是老城區(qū),，整體環(huán)境衛(wèi)生水平不高。

0.3 城區(qū)以人工清掃為主,，機(jī)械化率低

農(nóng)村地區(qū)的垃圾收集設(shè)施較為簡(jiǎn)陋,，多為露天垃圾池，修葺簡(jiǎn)單,，無遮蓋,，部分村莊垃圾就近掩埋，未曾收集,。

根據(jù)M縣的《垃圾治理專項(xiàng)規(guī)劃》的要求,，M縣現(xiàn)有的環(huán)衛(wèi)設(shè)施、管理水平及服務(wù)能力已無法滿足M縣環(huán)衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展,，經(jīng)縣政府研究決定,，采用PPP的模式引入專業(yè)的運(yùn)營(yíng)商對(duì)其城鄉(xiāng)生活垃圾清掃收運(yùn)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作（M縣生活垃圾終端處理已獨(dú)立采用PPP模式運(yùn)作），保持M縣生活垃圾處理設(shè)施與城鄉(xiāng)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展,，優(yōu)化美化M縣城鄉(xiāng)環(huán)境,，促進(jìn)M縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

0.1 明確PPP合作范圍

界定合作內(nèi)容是項(xiàng)目進(jìn)行PPP運(yùn)作應(yīng)首先明確的重要邊界,，決定著項(xiàng)目的投資規(guī)模及其他條件設(shè)定，本項(xiàng)目經(jīng)過多次論證,，合作內(nèi)容主要包括：

城區(qū),、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含農(nóng)村）生活垃圾清掃保潔服務(wù)；

城區(qū),、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含農(nóng)村）生活垃圾收集運(yùn)輸服務(wù),；

城區(qū)公共廁所委托運(yùn)營(yíng)服務(wù)；

農(nóng)村再生資源分類回收和處理服務(wù),；

農(nóng)村有害垃圾分類回收和轉(zhuǎn)運(yùn)服務(wù),。

為了進(jìn)一步明確上述服務(wù)范圍，M縣主管部門對(duì)上述服務(wù)內(nèi)容界定了具體的服務(wù)范圍：

（表3 項(xiàng)目服務(wù)范圍）

注： 以上作業(yè)范圍不包括：1）個(gè)人/個(gè)體、集體,、企事業(yè)單位,、政府部門等私有空間；2）個(gè)人/個(gè)體,、集體,、企事業(yè)單位、學(xué)校,、林場(chǎng),、物業(yè)管理的居民小區(qū)等內(nèi)部區(qū)域（包括已被承包水域）。

0.2 明確項(xiàng)目運(yùn)作方式

根據(jù)本項(xiàng)目的合作內(nèi)容及資產(chǎn)特性,，我們對(duì)本項(xiàng)目運(yùn)作方式進(jìn)行了不同設(shè)定：

現(xiàn)有存量的生活垃圾清掃及收運(yùn)設(shè)施：采用TOT的運(yùn)作方式,，基于現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)存量設(shè)施的現(xiàn)狀,，車輛等可移動(dòng)設(shè)施采用所有權(quán)轉(zhuǎn)讓，垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站及附著設(shè)備等不可移動(dòng)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓,；

增量的生活垃圾清掃及收運(yùn)設(shè)施：采用BOT的運(yùn)作方式,，增量部分主要依據(jù)專項(xiàng)規(guī)劃、可研報(bào)告及潛在社會(huì)資本的服務(wù)建議書綜合確定增量規(guī)模及具體內(nèi)容,；

 城區(qū)公廁：采用委托運(yùn)營(yíng)的運(yùn)作方式,。

因此，本項(xiàng)目綜合采用了TOT,、BOT及委托運(yùn)營(yíng)等多種運(yùn)作方式,，具體實(shí)施過程中，需要注意不同運(yùn)作方式的銜接,。

0.3 明確合作期限

PPP項(xiàng)目合作期限一般不低于10年,，不超過30年，考慮到：

 本項(xiàng)目不同于供水,、污水等重資產(chǎn)項(xiàng)目,，屬于輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，可用性服務(wù)的投資相對(duì)較低,，因此無需通過較長(zhǎng)的時(shí)間進(jìn)行可用性投資的回收,；

M縣垃圾處理專項(xiàng)規(guī)劃遠(yuǎn)期預(yù)測(cè)到2030年，合作期限與規(guī)劃預(yù)測(cè)期限基本相符,，有利于本項(xiàng)目測(cè)算數(shù)據(jù)客觀可靠,；

項(xiàng)目主要設(shè)施（環(huán)衛(wèi)車輛）的更新重置周期，合作期限內(nèi)只需重置一次,，降低了社會(huì)資本運(yùn)營(yíng)過程中再投資費(fèi)用,，也降低了政府支付的服務(wù)費(fèi)。

因此,，本項(xiàng)目的合作期限最終確定為15年,，其中對(duì)新建\新投入項(xiàng)目設(shè)施的期限也做了具體的約定。

0.4 明確收運(yùn)方式

現(xiàn)有市場(chǎng)上生活垃圾的收運(yùn)模式包括直運(yùn)模式和轉(zhuǎn)運(yùn)模式,，而轉(zhuǎn)運(yùn)模式又可根據(jù)中轉(zhuǎn)的級(jí)別和次數(shù),，分為一級(jí)轉(zhuǎn)運(yùn)模式和二級(jí)轉(zhuǎn)運(yùn)模式。依據(jù)規(guī)劃要求,，M縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心采用“直運(yùn)與轉(zhuǎn)運(yùn)相結(jié)合”的混合收運(yùn)模式,，已建成垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站的地區(qū)采用垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)模式，距離垃圾填埋場(chǎng)較近的縣城區(qū)域采用直運(yùn)模式,。對(duì)于縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心未建成垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站且不適宜采用直運(yùn)模式的地區(qū)以及農(nóng)村地區(qū)的生活垃圾運(yùn)輸模式,，可選擇應(yīng)用廣泛的轉(zhuǎn)運(yùn)站模式和“地埋桶+吊桶車”直運(yùn)模式。

轉(zhuǎn)運(yùn)站模式是指通過人力車或小機(jī)動(dòng)車將收集點(diǎn)及產(chǎn)生源的垃圾,，送至轉(zhuǎn)運(yùn)站,，再由較大噸位轉(zhuǎn)運(yùn)車輛轉(zhuǎn)運(yùn)至末端處理廠,。地埋桶方式是指由自帶裝卸壓縮裝置的大型轉(zhuǎn)運(yùn)車將地埋桶收集站垃圾巡回收集后，直接運(yùn)往末端處理廠,。在這兩種模式得選擇上,，建議根據(jù)M縣的現(xiàn)有實(shí)際情況，事先應(yīng)明確適用的收運(yùn)方式,。M縣政府行業(yè)專家多次召開研討會(huì),，充分總結(jié)兩種模式的優(yōu)缺點(diǎn)（詳見表4），但相關(guān)主體分歧仍然很大,，難于統(tǒng)一,，本項(xiàng)目最終決定在運(yùn)作過程中不選定具體模式，通過設(shè)置磋商環(huán)節(jié)和綜合評(píng)分機(jī)制,，最終將此問題交由市場(chǎng)機(jī)制解決,。

（表4：M縣轉(zhuǎn)運(yùn)站模式和地埋桶模式的比較）

0.5 不良存量資產(chǎn)的處置

在項(xiàng)目運(yùn)作過程中,，M縣城管局依據(jù)相關(guān)法律要求,，報(bào)經(jīng)國(guó)資部門和財(cái)政部門批準(zhǔn)，依法委托評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)有存量資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估,，但盡職調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目存量資產(chǎn)存在瑕疵,，如城區(qū)轉(zhuǎn)運(yùn)站及鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)站的皆未辦理土地使用權(quán)證,，建筑物未辦理產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)，無產(chǎn)權(quán)證明,；尤其是擬轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司的部分環(huán)衛(wèi)車輛存在環(huán)保超標(biāo),、未辦理上牌登記手續(xù)（現(xiàn)階段已無法補(bǔ)辦上牌手續(xù)），另外部分車輛缺乏銷售合同,、銷售發(fā)票,、車輛合格證、未購(gòu)買或未足額購(gòu)買車輛保險(xiǎn)及繳納年檢費(fèi)用等,，這些車輛由于時(shí)限,、購(gòu)買主體不一等問題，后續(xù)手續(xù)很難補(bǔ)齊,，因此這些無證車輛交付給項(xiàng)目公司后并不能實(shí)際運(yùn)營(yíng),，也會(huì)造成社會(huì)資本對(duì)于新增項(xiàng)目設(shè)施的誤判，增加后續(xù)扯皮,，建議政府方在運(yùn)作此類項(xiàng)目是應(yīng)對(duì)現(xiàn)有存量設(shè)施的合法合規(guī)性進(jìn)行確認(rèn),，在PPP項(xiàng)目實(shí)施前能補(bǔ)手續(xù)的盡快完善手續(xù)辦理，無法辦理手續(xù)的應(yīng)另行確定處置方式,。

0.6 城區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)人員安置

人員的安置是市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革過程中的不得不面臨的難題,，特別是環(huán)衛(wèi)行業(yè),，由于其行業(yè)的特殊性，屬于勞力密集型行業(yè),，涉及的人員眾多,，動(dòng)輒數(shù)幾千人，且人員性質(zhì)復(fù)雜,，又事業(yè)編制人員,、有簽署勞動(dòng)合同企業(yè)編制人員、甚至還有大量未簽署勞動(dòng)合同不符合用工年齡的人員,，人員安置工作涉及各方利益,，牽一發(fā)而動(dòng)全身。

本項(xiàng)目的人員安置思路為：事業(yè)編制人員仍留在環(huán)衛(wèi)處,，城區(qū)無事業(yè)編制環(huán)衛(wèi)人員按照“人隨資產(chǎn)走”的原則,，由項(xiàng)目公司根據(jù)國(guó)家用工規(guī)定，與符合用工條件的人員簽署勞動(dòng)合同,，并購(gòu)買相關(guān)保險(xiǎn),，不符合用工條件的人員支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金予以清退；鄉(xiāng)鎮(zhèn)無編制人員眾多,，很多人為兼職,，要求項(xiàng)目公司應(yīng)該優(yōu)先錄用上述人員，并根據(jù)國(guó)家規(guī)訂合法用工,，在用工待遇上,，本項(xiàng)目對(duì)安置員工進(jìn)入項(xiàng)目公司后的工資、社保等薪酬福利以及工資及福利的增長(zhǎng)幅度都有嚴(yán)格的要求,。

同時(shí)為了保障安置人員的權(quán)益以及用工的基本要求,，也為了界定社會(huì)資本的測(cè)算的邊界條件（人員工資是本項(xiàng)目中占比最大成本），M縣政府明確城區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)人員工資的最低標(biāo)準(zhǔn),。

0.7 初始清掃服務(wù)范圍界定及調(diào)整機(jī)制

本項(xiàng)目中,，清掃服務(wù)城區(qū)是按面積計(jì)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含農(nóng)村）是按人頭計(jì)算,，在項(xiàng)目的執(zhí)行過程中,，未來隨著M縣城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，合作范圍內(nèi)行政邊界及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含農(nóng)村）人口會(huì)不斷的發(fā)生改變,，為提高PPP項(xiàng)目合同的適應(yīng)性,，本項(xiàng)目在科學(xué)界定初始服務(wù)范圍的基礎(chǔ)上，增加服務(wù)范圍的調(diào)整機(jī)制：在每個(gè)運(yùn)營(yíng)年的最后一個(gè)運(yùn)營(yíng)月前,，對(duì)城區(qū)清掃面積,、農(nóng)村服務(wù)人口、城區(qū)公共廁所的數(shù)量的基數(shù)進(jìn)行核準(zhǔn),，若變化幅度在5%以內(nèi)（含5%）,，下一個(gè)運(yùn)營(yíng)年的基數(shù)不做調(diào)整,，若變化幅度超出5%，以核準(zhǔn)數(shù)計(jì)算下一個(gè)運(yùn)營(yíng)年的服務(wù)費(fèi)用,。

0.8 基礎(chǔ)收運(yùn)量設(shè)置

根據(jù)M縣垃圾處理專項(xiàng)規(guī)劃,，近期（2020年）縣域生活垃圾產(chǎn)生量為795噸/日，遠(yuǎn)期（2030年）縣域生活垃圾產(chǎn)生量為1140噸/日,，社會(huì)資本在考慮生活垃圾產(chǎn)生量和存量設(shè)施的基礎(chǔ)上,，合理配置新增/新購(gòu)買的項(xiàng)目設(shè)施，但考慮到社會(huì)資本很難預(yù)測(cè)和控制實(shí)際的生活垃圾收運(yùn)量,，為最大程度的減少社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目收運(yùn)量風(fēng)險(xiǎn)的誤判（這種誤判形成的風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)最終會(huì)反映在由政府買單的收運(yùn)服務(wù)費(fèi)）,，同時(shí)為統(tǒng)一社會(huì)資本的測(cè)算邊界，保證社會(huì)資本的平等競(jìng)爭(zhēng),，項(xiàng)目設(shè)置基礎(chǔ)收運(yùn)量,，基礎(chǔ)收運(yùn)量的設(shè)置需要依托專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行準(zhǔn)確的預(yù)估，本項(xiàng)目中M縣政府組織相關(guān)部門對(duì)基礎(chǔ)收運(yùn)量的設(shè)置多次召開研討會(huì),，并組織相關(guān)行業(yè)專家進(jìn)行反復(fù)論證,，以期設(shè)置出最符合未來實(shí)際的收運(yùn)量，既能有效吸引社會(huì)投資,，也要保障政府方合理利益,。

0.9 初始服務(wù)價(jià)格及調(diào)價(jià)機(jī)制

縱觀已實(shí)施的環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目，仍以“政府付費(fèi)”為主,，基本上是籠統(tǒng)設(shè)置一個(gè)總價(jià)或者在給定條件下設(shè)置一個(gè)單價(jià)（這種方式事實(shí)上仍設(shè)置總價(jià)）,，在界定合作內(nèi)容時(shí)，我們就發(fā)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)項(xiàng)目各部分合作內(nèi)容是相互銜接但又相互獨(dú)立的個(gè)體,，籠統(tǒng)設(shè)置總價(jià)并不合理，帶來的主要問題是設(shè)置績(jī)效考核時(shí)各部分合作內(nèi)容權(quán)重的界定難,，項(xiàng)目容易走上極端要么給予社會(huì)資本尋租的空間,，要么因某一項(xiàng)運(yùn)營(yíng)失誤進(jìn)而拖累整個(gè)項(xiàng)目付費(fèi)，另外不利于設(shè)置調(diào)價(jià)機(jī)制,。

考慮以上因素,，本項(xiàng)目在合理界定項(xiàng)目合作內(nèi)容的基礎(chǔ)上，運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)細(xì)化為城區(qū)生活垃圾清掃保潔服務(wù)費(fèi)（以清掃面積計(jì)算）,、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（含農(nóng)村）生活垃圾清掃保潔服務(wù)費(fèi)（以服務(wù)人口計(jì)算）,、生活垃圾收運(yùn)服務(wù)費(fèi)（以生活垃圾收運(yùn)量計(jì)算）、城區(qū)公廁委托運(yùn)營(yíng)服務(wù)費(fèi)（以每座公廁服務(wù)費(fèi)計(jì)算）,、農(nóng)村再生資源分類回收和處理服務(wù)費(fèi)以及農(nóng)村有害垃圾分類回收和轉(zhuǎn)運(yùn)服務(wù)費(fèi)（執(zhí)行M縣現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)）,，社會(huì)資本最終報(bào)價(jià)為各項(xiàng)服務(wù)費(fèi)用的初始單價(jià)，若增量部分的投資與投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)投資變化幅度超過一定比例（如5%）,，則雙方依據(jù)經(jīng)審計(jì)的實(shí)際投資額對(duì)初始服務(wù)報(bào)價(jià)按原計(jì)算的財(cái)務(wù)模型進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整,。

隨著時(shí)間的推移,，項(xiàng)目所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境（主要是物價(jià)水平）會(huì)發(fā)生變化，項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)成本也隨之發(fā)生變化,，因此有必要在長(zhǎng)達(dá)十五年的項(xiàng)目合作期內(nèi)對(duì)所執(zhí)行的價(jià)格及時(shí)進(jìn)行修正和調(diào)整,，本項(xiàng)目采用的是調(diào)價(jià)公式法，每三年根據(jù)工時(shí)中設(shè)定條件系數(shù)來確定是否調(diào)價(jià)（變化幅度不低于5%）,，若符合調(diào)價(jià)條件,，則雙方依據(jù)調(diào)價(jià)公式中CPI、人員工資,、能源消耗等因子進(jìn)行評(píng)估調(diào)整,。

10 績(jī)效考核機(jī)制

科學(xué)績(jī)效考核機(jī)制是項(xiàng)目未來執(zhí)行的有利保障，項(xiàng)目合作范圍的復(fù)雜性決定著績(jī)效考核的難度,，關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)期和移交期的考核在相關(guān)規(guī)范的支持下已趨于成熟,，在此不作過多贅述，運(yùn)營(yíng)期的考核要求散落于各個(gè)行業(yè)的政策和規(guī)范之中,，如《關(guān)于發(fā)布<城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)>的通知》（建城[1997]21號(hào)）,、《城市道路清掃保潔質(zhì)量與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T126-2008），此外各省市相繼頒布了關(guān)于城市環(huán)境衛(wèi)生,、道路清掃保潔的要求的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),，給予本項(xiàng)目績(jī)效考核機(jī)制的制定提供了強(qiáng)有力的武器，但對(duì)于農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量的要求則較為少見,。

在具體設(shè)置績(jī)效考核機(jī)制時(shí),，并不能簡(jiǎn)單生搬硬抄，只有在一線的環(huán)衛(wèi)工作人員才能切實(shí)的發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中的問題所在,，充分考慮一線環(huán)衛(wèi)工作人員的意見以及結(jié)合M縣承擔(dān)的上級(jí)考核要求,，因地制宜的選取考核指標(biāo)、制定考核辦法,、制定實(shí)施細(xì)則,，才能提高績(jī)效考核機(jī)制的執(zhí)行效果。項(xiàng)目在合作范圍細(xì)分的基礎(chǔ)上分別設(shè)置了縣城清掃保潔,、農(nóng)村清掃保潔,、生活垃圾清掃收運(yùn)、縣城公廁運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核機(jī)制,。以縣城清掃保潔為例,，首先劃分了城區(qū)保潔范圍的等級(jí)（具體分四個(gè)等級(jí)），每個(gè)等級(jí)具體制定了相應(yīng)的服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn),，選取道路清掃保潔,、公共綠地和其他設(shè)施保潔、水面保潔、廣告牌,、牛皮癬保潔和管理,、垃圾箱和垃圾站點(diǎn)保潔、特殊天氣保潔,、保潔車輛管理及維修,、環(huán)衛(wèi)隊(duì)伍建設(shè)、省市考評(píng)和重要檢查等九個(gè)一級(jí)指標(biāo),，每項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)繼續(xù)細(xì)化和定量化,，在合規(guī)的基礎(chǔ)上兼顧可執(zhí)行性，減少后期執(zhí)行推諉扯皮,。

本項(xiàng)目的運(yùn)作過程中，各地陸續(xù)推出了不少生活垃圾清掃收運(yùn)PPP項(xiàng)目,，每個(gè)項(xiàng)目都有各自的特點(diǎn),，即便貌似相同，亦不可千篇一律,，通過本項(xiàng)目運(yùn)作,，筆者還有以下幾點(diǎn)感受：

0.1 專項(xiàng)規(guī)劃是PPP實(shí)施的重要綱領(lǐng)

各地政府編制的《垃圾治理專項(xiàng)規(guī)劃》是本地垃圾治理行動(dòng)制定在未來的一定期限內(nèi)（一般為十五年）全面長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃、設(shè)計(jì)未來垃圾治理行動(dòng)的方案,，是對(duì)未來垃圾治理整體性,、長(zhǎng)期性、基本性問題的考量,，也是PPP項(xiàng)目在設(shè)計(jì)時(shí)的重要依據(jù),，如何設(shè)定合作期限？如何設(shè)定增量需求目標(biāo),？如何設(shè)定年收運(yùn)量增長(zhǎng)比例,？這一系列的問題都需要以《垃圾治理專項(xiàng)規(guī)劃》為依據(jù)科學(xué)設(shè)定，因此,，地方政府應(yīng)重視對(duì)專項(xiàng)規(guī)劃的編制,、批復(fù)以及修訂工作，為PPP項(xiàng)目實(shí)施提供準(zhǔn)確有效的指導(dǎo)意見,。

0.2完善生活垃圾處理費(fèi)的核算及收費(fèi)體制

資金不足是各地環(huán)衛(wèi)事業(yè)發(fā)展的一大軟肋，我國(guó)雖從20世紀(jì)90年代開始提出對(duì)生活垃圾的處理處置實(shí)行收費(fèi)服務(wù),，但由于生活垃圾產(chǎn)生量計(jì)量困難,、征收成本較高，目前很少采用按生活垃圾產(chǎn)生量征收生活垃圾處理費(fèi),，大多采用定額制,，而且收費(fèi)偏低，各地的生活垃圾處理費(fèi)用主要依靠財(cái)政投入,，以M縣為例,，其每年環(huán)衛(wèi)支出達(dá)8000萬元左右,，但每年收繳的生活垃圾處理費(fèi)不足十分之一，其原因一是生活垃圾處理費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低,，二是生活垃圾處理費(fèi)收繳率低,，筆者建議：一方面要提高生活垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)垃圾處理費(fèi)的全成本核算,，除了要考慮垃圾處理的終端成本,，還要考慮生活垃圾處理前端的清掃收運(yùn)等成本，另一方面增強(qiáng)執(zhí)法手段,，提高生活垃圾處理費(fèi)的收繳率,，M縣目前城區(qū)收繳率不足30%，項(xiàng)目開展時(shí),，農(nóng)村還暫未收取生活垃圾處理費(fèi),，不完善的收費(fèi)體制也增加了地方財(cái)政的壓力，各地政府應(yīng)積極探索城市生活垃圾處理費(fèi)收取方式的改革,。

0.3 推進(jìn)生活垃圾分類收集及資源化利用

生活垃圾分類回收是實(shí)現(xiàn)垃圾處理資源化,、減量化、無害化的重要步驟,，而對(duì)于實(shí)施PPP模式的項(xiàng)目而言,，在生活垃圾收集階段就能通過分類對(duì)生活垃圾進(jìn)行第一輪的資源化利用，變廢為寶,，不但提升了項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,，也有利于轉(zhuǎn)變項(xiàng)目PPP模式下的回報(bào)機(jī)制，增加項(xiàng)目公司的使用者付費(fèi)收入,，減輕地方政府的付費(fèi)壓力,， PPP模式在我國(guó)實(shí)施迄今，愈來愈鼓勵(lì)具有使用者付費(fèi)收入的項(xiàng)目?jī)?yōu)先采用PPP模式,，因此,，推進(jìn)生活垃圾的分類收集和資源化利用，無論對(duì)于項(xiàng)目自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益,，還是對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作模式都具有重要的意義,。

作為“輕資產(chǎn)、重運(yùn)營(yíng)”的項(xiàng)目,，生活垃圾的清掃收運(yùn)與PPP模式相結(jié)合是個(gè)非常好的選擇,，若能揚(yáng)長(zhǎng)避短、合理設(shè)置,，筆者相信,，各地環(huán)衛(wèi)事業(yè)必能掀開新的篇章。