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融資租賃公司行業(yè)準(zhǔn)入制度的現(xiàn)狀及完善建議

多年來，我國融資租賃行業(yè)從業(yè)機(jī)構(gòu)長期按照出資人類型,、審批機(jī)構(gòu)而分為外商投資融資租賃公司,、內(nèi)資試點(diǎn)融資租賃公司、金融租賃公司三類,。

自2018年商務(wù)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于融資租賃公司,、商業(yè)保理公司和典當(dāng)行管理職責(zé)調(diào)整有關(guān)事宜的通知》（商辦流通函〔2018〕165號(hào)），將制定融資租賃公司業(yè)務(wù)經(jīng)營和監(jiān)管規(guī)則職責(zé)劃歸中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下稱銀保監(jiān)會(huì)）之后,，銀保監(jiān)會(huì)亦于2020年6月發(fā)布了《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》,，由各地金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)根據(jù)《暫行辦法》制定相應(yīng)的《監(jiān)管細(xì)則》。

但是銀保監(jiān)會(huì)《暫行辦法》未明確融資租賃公司的準(zhǔn)入或者行政許可的相關(guān)條件,。目前,，在不同類型融資租賃公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，三類融資租賃企業(yè)卻面臨著不同待遇,，具體區(qū)別如下：

金融租賃公司屬于《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中規(guī)定的“非銀行金融機(jī)構(gòu)”,，其設(shè)立環(huán)節(jié)目前有著明確的審批行政許可制度，法律依據(jù)清晰,，指引明確,，可操作性強(qiáng)。

但是,，《外商投資租賃業(yè)管理辦法》已于2018年被商務(wù)部廢止,，而自《中華人民共和國外商投資法》2020年1月1日開始實(shí)施以來，我國對(duì)外商投資實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度,。按照該法規(guī)定,，外商投資企業(yè)投資領(lǐng)域在《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）》以外領(lǐng)域的，按照內(nèi)外資一致的原則進(jìn)行登記注冊(cè)即可,，不需要特殊的許可審批環(huán)節(jié),。因此，外商投資企業(yè)投資融資租賃行業(yè),，將與內(nèi)資融資租賃公司在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)享受同等待遇,。

而對(duì)于內(nèi)資試點(diǎn)融資租賃公司，改革開放初期,，內(nèi)資融資租賃公司屬于非銀行金融機(jī)構(gòu)的一種,，其設(shè)立及開展業(yè)務(wù)均需要經(jīng)過中國人民銀行審批，自從1994年人民銀行要求撤銷了一批人民銀行各級(jí)分行越權(quán)批準(zhǔn)設(shè)立的融資租賃公司之后,，直到2004年國稅總局與商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于從事融資租賃業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》（商建發(fā)[2004]560號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“560號(hào)文”）,，才又一次賦予了內(nèi)資企業(yè)試點(diǎn)經(jīng)營融資租賃業(yè)務(wù)的可能性，并“試點(diǎn)”至今,。自此,，業(yè)界均將560號(hào)文中所列的“申報(bào)融資租賃試點(diǎn)的租賃企業(yè)需具備的條件”作為內(nèi)資試點(diǎn)融資租賃公司的準(zhǔn)入條件。但對(duì)于這一準(zhǔn)入條件屬于何種性質(zhì),，在實(shí)踐中卻存在不同認(rèn)識(shí),。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，內(nèi)資試點(diǎn)融資租賃企業(yè)開展融資租賃業(yè)務(wù)之前,，需按560號(hào)文中所列條件取得行政許可,，甚至有些行政規(guī)范性文件中也存在“融資租賃行政許可”的表述方式。對(duì)此,，筆者并不認(rèn)同,。

按照《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定，行政許可必須由全國人大制訂法律或由國務(wù)院制訂行政法規(guī)而設(shè)立,，而下位法僅僅可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi),，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定，而不能增設(shè)行政許可或增設(shè)違反上位法的其他許可條件,。

560號(hào)文的效力層級(jí)較低,，僅僅是兩部委聯(lián)合發(fā)布的部門規(guī)范性文件，其雖然發(fā)布較早,，但彼時(shí)《行政許可法》也已經(jīng)生效,，因此560號(hào)文中所列條件的本意并非針對(duì)內(nèi)資企業(yè)開展融資租賃業(yè)務(wù)設(shè)定行政許可,，而是在當(dāng)時(shí)的特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于資質(zhì)較好,、抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng),，且有意愿開展融資租賃業(yè)務(wù)的部分租賃業(yè)企業(yè)給予行政確認(rèn)和“營業(yè)稅差額納稅”政策的確認(rèn)。

行政許可與行政確認(rèn)的主要區(qū)別在于：“行政許可”是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律,、行政法規(guī)賦予的職權(quán),，對(duì)行政相對(duì)人授予從事某種行為某種權(quán)利或資格；而“行政確認(rèn)”是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人已客觀存在的身份,、條件,、事實(shí)的認(rèn)定，是對(duì)某項(xiàng)法律事實(shí)或法律關(guān)系是否存在的宣告,。日常生活中,，較為常見的行政確認(rèn)事項(xiàng)包括不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬登記、婚姻登記等等,。

近年來,，在《商務(wù)部、國家稅務(wù)總局關(guān)于天津等4個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)資租賃企業(yè)從事融資租賃業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》（商流通函(2016)90號(hào)）,、《天津市商務(wù)委員會(huì),、天津市國家稅務(wù)局關(guān)于天津自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)資租賃企業(yè)從事融資租賃業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》（津商務(wù)流通(2016)9號(hào)）等多項(xiàng)文件中,，均對(duì)內(nèi)資租賃企業(yè)從事融資租賃業(yè)務(wù)試點(diǎn)采用“確認(rèn)”的表述,。

可見，內(nèi)資融資租賃試點(diǎn)企業(yè)屬于行政確認(rèn)應(yīng)當(dāng)不存在過多爭(zhēng)議,。

“行政許可”與“行政確認(rèn)”存在諸多區(qū)別,。在二者的法律效果方面，對(duì)于需取得“行政許可”的事項(xiàng)而言,，行政相對(duì)人未經(jīng)許可從事該事項(xiàng)將構(gòu)成違法,，并面臨行政處罰等不利后果，而對(duì)于“行政確認(rèn)”事項(xiàng)而言,，行政相對(duì)人未取得行政確認(rèn)不會(huì)導(dǎo)致違法后果,，相關(guān)法律事實(shí)或法律關(guān)系的存在也不會(huì)受到影響，但行政相對(duì)人受到法律保護(hù)的程度在行政確認(rèn)前后可能有所區(qū)別,。

在560號(hào)文發(fā)布時(shí),，從事融資租賃業(yè)務(wù)的內(nèi)資企業(yè)如果按照文件規(guī)定，經(jīng)商務(wù)部,、國家稅務(wù)總局聯(lián)合確認(rèn)符合條件并納入融資租賃試點(diǎn)范圍后,，可以享受融資租賃業(yè)務(wù)的營業(yè)稅優(yōu)惠政策。但目前該項(xiàng)優(yōu)惠政策也已隨著稅務(wù)營改增改革而被廢止,。

反之,，根據(jù)行政確認(rèn)的特征，未經(jīng)試點(diǎn)確認(rèn)的企業(yè)如果從事融資租賃業(yè)務(wù)，在國家法律及行政法規(guī)層面上,，也不應(yīng)導(dǎo)致企業(yè)遭受任何負(fù)面影響或面臨不利后果,。但是在各地的監(jiān)管實(shí)踐中，卻出現(xiàn)了多種不同的做法,。

在天津,，根據(jù)2019年8月18日發(fā)布的《天津自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)資租賃企業(yè)從事融資租賃業(yè)務(wù)試點(diǎn)確認(rèn)工作流程的通知》，在天津自貿(mào)區(qū)注冊(cè)的內(nèi)資租賃企業(yè)申請(qǐng)融資租賃業(yè)務(wù),，須向?yàn)I海新區(qū)金融局提交申報(bào)材料,，取得濱海新區(qū)金融局出具的同意其從事融資租賃業(yè)務(wù)的支持函，隨審核記錄及申請(qǐng)材料提交市金融局,。之后市金融局與市稅務(wù)局共同對(duì)符合條件的企業(yè)進(jìn)行確認(rèn)并公示5個(gè)工作日后,，聯(lián)合下達(dá)確認(rèn)試點(diǎn)的批復(fù)文件，企業(yè)持批復(fù)文件至市場(chǎng)監(jiān)管部門辦理增項(xiàng)手續(xù),。這一流程也就意味著在天津市注冊(cè)的內(nèi)資租賃企業(yè)需經(jīng)融資租賃試點(diǎn)確認(rèn)才能在經(jīng)營范圍中增加“融資租賃”項(xiàng)目,，如果未經(jīng)試點(diǎn)確認(rèn)開展融資租賃業(yè)務(wù)的，將可能因“登記事項(xiàng)（經(jīng)營范圍）發(fā)生變更時(shí)未按規(guī)定辦理有關(guān)變更登記”而承擔(dān)違法責(zé)任,，由公司登記機(jī)關(guān)責(zé)令限期登記或處罰款,。

在北京，北京市金融局于2020年4月16日公布了《北京市融資租賃公司監(jiān)督管理指引（試行）》,，其中規(guī)定申請(qǐng)?jiān)O(shè)立融資租賃公司,，應(yīng)當(dāng)經(jīng)市金融監(jiān)管局批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn),，任何單位和個(gè)人不得經(jīng)營或變相經(jīng)營融資租賃業(yè)務(wù),，不得在名稱中使用“融資租賃”等可能被公眾誤解為其經(jīng)營融資租賃業(yè)務(wù)的字樣。該文件比照金融租賃公司的許可設(shè)立及監(jiān)管要求對(duì)非金融融資租賃公司進(jìn)行監(jiān)管,，在市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的要求實(shí)質(zhì)上更接近于行政許可,，但又不存在法律或行政法規(guī)依據(jù)，與行政許可法的原則相悖,。

在上海,，其實(shí)行的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)本市融資租賃公司、商業(yè)保理公司,、典當(dāng)行等三類機(jī)構(gòu)規(guī)范健康發(fā)展強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的若干意見》主要強(qiáng)調(diào)對(duì)融資租賃公司設(shè)立后經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)管,，僅要求融資租賃公司在相關(guān)法律、法規(guī)及行業(yè)監(jiān)管制度規(guī)定的經(jīng)營范圍內(nèi)依法開展經(jīng)營活動(dòng),，未經(jīng)準(zhǔn)予試點(diǎn)不得開展“其他金融業(yè)務(wù)”,，這樣的規(guī)定可能更接近于內(nèi)資融資租賃企業(yè)“試點(diǎn)確認(rèn)”的本意。

在對(duì)國家及各地融資租賃公司監(jiān)管政策的檢索,、梳理過程中,，我們發(fā)現(xiàn),，目前有關(guān)融資租賃的監(jiān)管文件呈現(xiàn)出一種較為混亂的狀態(tài)。

在發(fā)文形式方面,，大量監(jiān)管文件均以“通知”,、“意見”的形式出現(xiàn)，在立法體系中,，此類文件均屬于規(guī)范性文件的范疇,，不屬于行政法規(guī)或部門規(guī)章。

在發(fā)文主體方面,，除國務(wù)院辦公廳在2015年發(fā)布的《關(guān)于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》之外,，其余全國性監(jiān)管文件均是由商務(wù)部、稅務(wù)總局,、銀保監(jiān)會(huì)等部委發(fā)布,，地方性監(jiān)管文件也大多是由省級(jí)地方政府下屬商務(wù)局、金融局發(fā)布,，效力層級(jí)較低,。

在文件效力方面，較新的文件不時(shí)發(fā)布,，而較早的文件鮮有明文廢止,，各文件雖大體要求相同，但細(xì)節(jié)往往不完全一致,，從監(jiān)管部門到從業(yè)人員,，難免在具體執(zhí)行中面臨困惑。

按照《中華人民共和國立法法》規(guī)定,，我國的法律體系中包括法律,、行政法規(guī),、地方性法規(guī),、國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等。法律是由全國人大和全國人大常委會(huì)制定頒布的規(guī)范性法律文件,，法律可以明確要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)專門事項(xiàng)作出配套的具體規(guī)定,。行政法規(guī)由國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，為執(zhí)行法律規(guī)定的需要或?yàn)樾惺箲椃ǖ诎耸艞l規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)而制定,。省級(jí)人大可以制訂地方性法規(guī),，規(guī)定事項(xiàng)可以包括為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定對(duì)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定,，或?qū)Φ胤叫允聞?wù)進(jìn)行規(guī)定,。國務(wù)院各部委可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)、決定,、命令,，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi),，制定規(guī)章；省級(jí)人民政府及部分市州級(jí)人民政府,，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省,、自治區(qū),、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章,。

而在內(nèi)資融資租賃企業(yè)方面,，法律體系框架亟需填補(bǔ)完善。在法律層面,，目前只有《公司法》,、《合同法》和即將生效的《民法典》作為其需要遵守的基本法律制度。在行政法規(guī)層面,，目前關(guān)于融資租賃行業(yè)的規(guī)定仍為空白,，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中明確指出，融資租賃業(yè)在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí),、拓寬中小微企業(yè)融資渠道,、帶動(dòng)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面發(fā)揮著重要作用，要進(jìn)一步加快融資租賃業(yè)發(fā)展,，更好地發(fā)揮融資租賃服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展,、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和轉(zhuǎn)型升級(jí)的作用。

可以看出,，國家對(duì)融資租賃行業(yè)的態(tài)度已由審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭?lì)促進(jìn),。但該意見屬于政策文件，其中的意見需要進(jìn)一步通過行政法規(guī)或規(guī)章落地并具體實(shí)施,。在部門規(guī)章層面,，制定融資租賃公司的監(jiān)管規(guī)則職能劃轉(zhuǎn)至銀保監(jiān)會(huì)之后，《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》千呼萬喚始出來,，初步建立了融資租賃企業(yè)的事中事后監(jiān)管體系，但對(duì)此類企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)仍未做出規(guī)定,，而且由于上位法缺失,，該辦法中無法針對(duì)融資租賃企業(yè)違反該辦法監(jiān)管要求的行為規(guī)定有效的,、具有針對(duì)性的行政處罰措施，只能在其行為同時(shí)違反其他法律法規(guī)規(guī)定時(shí)才能給予處罰,，否則只能對(duì)其采取監(jiān)管談話,、出具警示函,、責(zé)令限期改正,、通報(bào)批評(píng)等監(jiān)管措施。

在地方性法規(guī),、規(guī)章層面,，各地做法不一，以天津市為例,，市商務(wù)主管部門和國家稅務(wù)局最初根據(jù)《商務(wù)部,、國家稅務(wù)總局關(guān)于天津等4個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)資租賃企業(yè)從事融資租賃業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》（商流通函(2016)90號(hào)），接受商務(wù)部及國稅總局委托,，對(duì)注冊(cè)在天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的內(nèi)資租賃企業(yè)融資租賃業(yè)務(wù)開展試點(diǎn)確認(rèn)工作,；天津市商務(wù)委員會(huì),、天津市國家稅務(wù)局隨之出臺(tái)《關(guān)于天津自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)資租賃企業(yè)從事融資租賃業(yè)務(wù)有關(guān)問題的通知》（津商務(wù)流通(2016)9號(hào)）,，對(duì)天津市內(nèi)資租賃企業(yè)從事融資租賃業(yè)務(wù)的申報(bào)程序、條件等進(jìn)行了規(guī)定,。

此后,，隨著融資租賃企業(yè)的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)隸至地方金融監(jiān)督管理局，以及地方性法規(guī)《天津市地方金融監(jiān)督管理?xiàng)l例》于2019年7月生效,，天津市地方金融監(jiān)督管理局研究制定了《關(guān)于加強(qiáng)我市融資租賃公司監(jiān)督管理工作的指導(dǎo)意見》,，明確天津自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)資租賃公司從事融資租賃試點(diǎn)確認(rèn)仍執(zhí)行津商務(wù)流通〔2016〕9號(hào)文，原市商務(wù)委職能由市地方金融監(jiān)督管理局(以下簡(jiǎn)稱市金融局)承接,。但從目前本市有關(guān)法規(guī),、規(guī)定文件來看，天津市地方金融局對(duì)融資租賃公司的監(jiān)管同樣是集中在業(yè)務(wù)實(shí)際經(jīng)營環(huán)節(jié),，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面仍沿用多年來的規(guī)定,，僅僅涉及“內(nèi)資融資租賃企業(yè)的試點(diǎn)確認(rèn)”，沒有制度突破,。

近年來,，融資租賃行業(yè)蓬勃發(fā)展，各地注冊(cè)的融資租賃企業(yè)數(shù)量逐年走高,，其出資者、管理團(tuán)隊(duì)的素質(zhì),、經(jīng)驗(yàn)也良莠不齊,。部分省市對(duì)融資租賃企業(yè)比照金租公司進(jìn)行監(jiān)管，導(dǎo)致企業(yè)難以發(fā)展,，而另一些地方的監(jiān)管要求又較為寬松,，導(dǎo)致出現(xiàn)了一些負(fù)面事件,，嚴(yán)重影響了融資租賃行業(yè)的形象和發(fā)展。

同時(shí),，隨著融資租賃公司納入銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管范疇以及銀保監(jiān)會(huì)《融資租賃公司監(jiān)督管理暫行辦法》的實(shí)行,，融資租賃公司經(jīng)營活動(dòng)的監(jiān)管已經(jīng)有了相應(yīng)的法定主管機(jī)構(gòu)及法規(guī)依據(jù)，經(jīng)營活動(dòng)的合法合規(guī)性情況也已經(jīng)隨之有所規(guī)范改善,。

《中國（天津）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》明確：統(tǒng)一內(nèi)外資融資租賃企業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),、審批流程和事中事后監(jiān)管，允許注冊(cè)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)由天津市商務(wù)主管部門準(zhǔn)入的內(nèi)資融資租賃企業(yè)享受與現(xiàn)行內(nèi)資融資租賃試點(diǎn)企業(yè)同等待遇,。意即地方商務(wù)主管部門可以審批內(nèi)資融資租賃公司,，在此基礎(chǔ)上，如果國家可以取消內(nèi)資融資租賃企業(yè)“試點(diǎn)確認(rèn)”,，轉(zhuǎn)而建立統(tǒng)一的內(nèi)外資融資租賃公司市場(chǎng)準(zhǔn)入行政許可制度,，相信可以進(jìn)一步促進(jìn)融資租賃行業(yè)健康有序發(fā)展。

在具體操作模式上,，目前融資性擔(dān)保公司的設(shè)立行政許可制度已經(jīng)給融資租賃公司的設(shè)立行政許可制度提供了很好的示例,，可供參考，具體來說：

1,、 首先通過立法或制訂行政法規(guī),，明確融資租賃公司的監(jiān)管部門，并規(guī)定設(shè)立融資租賃公司應(yīng)當(dāng)經(jīng)監(jiān)督管理部門批準(zhǔn),；

2,、 在上述法律或行政法規(guī)中，還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定設(shè)立融資租賃公司所需的條件,；

3,、 依據(jù)上述法律或行政法規(guī)，其監(jiān)管部門可根據(jù)需要配套制訂具體部門規(guī)章,，對(duì)融資租賃公司符合設(shè)立條件的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),、程序等事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，明確具體負(fù)責(zé)實(shí)施行政許可的主體,。

4,、 省級(jí)政府中履行監(jiān)管職責(zé)的部門可以根據(jù)本地具體情況，在上述法律或行政法規(guī),、部門規(guī)章的框架下,，制訂可操作性更強(qiáng)的具體地方性規(guī)章。

5,、 負(fù)責(zé)具體審批工作的政府部門應(yīng)按照上述法律法規(guī)規(guī)定,，對(duì)融資租賃公司的設(shè)立進(jìn)行行政審批，發(fā)放經(jīng)營許可證,，并對(duì)其后續(xù)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)管,，對(duì)違反監(jiān)管要求,，或因情勢(shì)變化導(dǎo)致不再滿足許可條件的融資租賃企業(yè)，可撤銷其經(jīng)營許可,。