尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的,，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款,；無法采取改正措施消除影響的,，限期拆除，不能拆除的,，沒收實物或者違法收入,，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。該條文是規(guī)劃主管部門查法違法建設行為最重要的依據(jù)之一,，但由于不少具體問題表述過于籠統(tǒng),、含糊，在理論界和司法務實部門理解和認識也不一致,，給具體執(zhí)法實踐帶來諸多困惑,。

     尚可采取改正措施的判斷標準

    《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條對于哪些屬于可采取改正措施的情形，法律條文只作出原則性規(guī)定,，未規(guī)定具體的判斷標準,。在實踐中，其判斷標準主要在于是否符合控制性詳細規(guī)劃等實體性要求，或經(jīng)改正后是否符合上述要求,，以及沒有《物權法》第八十九條規(guī)定的不得違反國家有關工程建設標準的情形等,。

     在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法注解與配套》(中國法制出版社)一書中，注解為兩種情形：一是對建筑物本身進行必要的改正,，比如拆除違法部分的建筑等,，使得原本不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設行為符合城鄉(xiāng)規(guī)劃實質(zhì)性要求；二是建設行為雖然未取得建設工程規(guī)劃許可證,，但建設行為符合城鄉(xiāng)規(guī)劃實體規(guī)范,，只是不符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的程序規(guī)范，通過補辦必要的規(guī)劃行政許可手續(xù),，使其符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的程序性要求,。

   住建部《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》（建法[2012]99號）列舉了兩種情形：一是取得建設工程規(guī)劃許可證，但未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設,，在限期內(nèi)采取局部拆除等整改措施,，能夠使建設工程符合建設工程規(guī)劃許可證要求的。二是未取得建設工程規(guī)劃許可證即開工建設,，但已取得城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的建設工程設計方案審查文件,，且建設內(nèi)容符合或采取局部拆除等整改措施后能夠符合審查文件要求的。

    有的省份通過地方立法列舉了具體情形,，如貴州,、安徽、福建,、重慶等,。有的地方立法規(guī)定：處于城鄉(xiāng)規(guī)劃劃定的建設用地規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，符合建設用地性質(zhì),，且不影響近期開發(fā)建設計劃和控制性詳細規(guī)劃的實施,；沒有占用道路紅線等規(guī)劃四線；不危害公共安全,，不妨礙市政基礎設施和公共服務設施的正常運行,；不違反城鄉(xiāng)規(guī)劃劃定的水源地等自然與歷史文化資源的保護要求；沒有侵害通風,、采光,、日照等相鄰關系或雖已侵害但可能及時消除的；不違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的強制性內(nèi)容,；經(jīng)過改正后符合規(guī)劃條件的等,。

    無法采取改正措施的判斷標準

   《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條也沒有具體規(guī)定哪些屬于無法采取改正措施消除規(guī)劃實施影響的情形?！吨腥A人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法注解與配套》(中國法制出版社)一書中,，注解為建設活動嚴重違法，而且這種違法不僅僅是程序上違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定的管理程序，同時這種違法行為還違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃的實體性要求,，并且是嚴重違反城鄉(xiāng)規(guī)劃,，從而無法通過對建筑物進行改正而消除對城鄉(xiāng)規(guī)劃的影響。

   有的省份通過地方立法列舉了具體情形,，如河北,、江蘇、河南,、湖南,、山東等,?！逗颖笔〕青l(xiāng)規(guī)劃條例》規(guī)定了五種情形：一是占用城市道路、廣場,、綠地,、河湖水域、地下工程,、軌道交通設施,、通信設施或者壓占城市管線、永久性測量標志的,；二是違反控制性詳細規(guī)劃確定的建筑容積率,、建筑密度、綠地率等重要控制性內(nèi)容的,；三是占用文物保護單位保護范圍用地進行建設的,；四是擅自在建筑物樓頂、退層平臺,、住宅底層院內(nèi)以及配建的停車場地進行建設的,；五是其他無法采取改正措施消除影響的。

    不能拆除的判斷標準 

    《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條同樣沒有具體規(guī)定哪些情形屬于不能拆除,。實踐中主要是考量拆除違法建設是否會對國家利益,、社會公共利益造成重大損失，拆除違法建設部分是否將影響到建筑結(jié)構整體危害公共安全,，拆除后是否違反了行政比例原則,，以及法律法規(guī)規(guī)定的其它不能拆除的情形。

建設工程造價的計算標準 

   《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條對建設工程造價的內(nèi)涵未作出明確具體規(guī)定,。全國人大常委會法工委經(jīng)濟法室等編寫的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說》一書中認為,，作為罰款計算基數(shù)的工程造價，可以區(qū)分考慮,，對于未取得建設工程規(guī)劃許可證的為工程全部造價,，對于未按照建設工程規(guī)劃許可證規(guī)定內(nèi)容進行建設的，應當為違規(guī)建設的部分工程造價。

    住建部《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》（建法[2012]99號）提出：對違法建設行為處以罰款,，應當以新建,、擴建、 改建的存在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃事實的建筑物,、構筑物單體造價作為罰款基數(shù),。已經(jīng)完成竣工結(jié)算的違法建設，應當以竣工結(jié)算價作為罰款基數(shù),；尚未完成竣工結(jié)算的違法建設,，可以根據(jù)工程已完工部分的施工合同價確定罰款基數(shù)；未依法簽訂施工合同或者當事人提供的施工合同價明顯低于市場價格的,，處罰機關應當委托有資質(zhì)的造價咨詢機構評估確定,。

    地方性法規(guī)規(guī)定也不盡相同，主要有三種做法：一是以建設的整體工程造價為準的,。如《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第六十二條第三款,。二是以違法建設情形的單項工程整體造價為準。如《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第五十九條第四款,。三是區(qū)分了未取得建設工程規(guī)劃許可證和未按照建設工程規(guī)劃許可證規(guī)定內(nèi)容進行建設的行為,，即未取得建設工程規(guī)劃許可證的，為整體建設工程造價,；未按照建設工程規(guī)劃許可證規(guī)定內(nèi)容進行建設的,，為建設工程違法部分的工程造價。如福建省,、四川省,、吉林省如此規(guī)定。

    “責令停止建設”,，不屬于行政處罰 

    責令停止建設主要是針對正在建設過程中且尚未完工的違法建設,，說明其正在對城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施造成不利影響，為了防止這種不利影響的進一步加害,，而作出的“責令停止建設”,，目的是為了及時制止違法建設行為，具有典型的現(xiàn)場制止性和對建筑物的即時管控性,，不具有終局性與懲罰性,。因此，不屬于行政處罰種類,，應屬于行政強制措施,。

    限期改正與罰款并用

   《行政處罰法》第二十三條規(guī)定：行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為,。因此“限期改正”不屬于行政處罰,，而是在必要時采取的補救措施,。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條：“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的,，限期改正,，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款”，此處的“限期改正”應當與罰款并用,，故應理解為兩者必須并用,，即“責令限期改正并處罰款”。如,，江蘇省住建廳于2008年12月5日下發(fā)的《關于違法建設查處中涉及重新申辦規(guī)劃許可證問題的通知》(蘇建函規(guī)[2008]712號)文件中,，明確表述為：”按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，對違法建設工程應當責令停止建設,；尚可采取改正措施消除對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施影響的,，限期改正并處罰款……”。

    “責令限期拆除”,，是行政強制措施,，還是行政處罰

   《行政處罰法》關于行政處罰種類的規(guī)定，并未將責令限期拆除作為行政處罰的種類,，其保底條款中法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰,，只有《土地管理法》明確責令限期拆除屬于行政處罰,，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》并未明確責令限期拆除作為行政處罰。“限期拆除”究竟屬不屬于行政處罰,？在理論界與司法實務界爭論不休,，難以統(tǒng)一認識。目前,，有兩種觀點:：

    有觀點認為,，限期拆除屬于行政處罰。主要理由是其符合行政處罰的一般特性,，屬于針對行政相對人違反城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的行為,，以懲治違法為目的而實施的法律制裁。在司法實踐中,，如果規(guī)劃主管部門責令限期拆除決定,，未遵循行政處罰程序的，有時會被認定為程序違法,。如,，湖南省高級人民法院[2015]湘高法行再終字第2號行政判決書，就認為原衡陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局在作出限期拆除通知書之前,，沒有依照法定程序向當事人告知作出限期拆除的違法事實與理由,、相關法律依據(jù),，以及當事人依法享有陳述與申辯以及要求組織聽證等權利，違反了《行政處罰法》第三十一條有關告知義務的規(guī)定,，構成了程序違法,。

    主流觀點認為，限期拆除不屬于行政處罰,。主要依據(jù)國務院法制辦《關于“責令限期拆除”是否屬于行政處罰行為的請示》(國法秘研函〔2012〕665號)的復函：“根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第二十三條關于行政機關實施行政處罰時,，應當責令改正或限期改正違法行為的規(guī)定，責令改正或限期改正違法行為與行政處罰是不同的行政行為,。因此,，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定的限期拆除、第六十八條規(guī)定的責令限期拆除不應當理解為行政處罰行為,。” 雖然2008年原《城市規(guī)劃法》已修改為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,，但對違法建筑責令限期拆除的條文并無大的改動。國務院的答復是依據(jù)《行政處罰法》的相關規(guī)定對責令限期拆除進行理解的,，故仍具有適用性,。

2015年11月1日實施的《住房城鄉(xiāng)建設行政復議辦法》第九條的規(guī)定，已明確將“限期拆除”由行政處罰變更為行政強制,，因此,，對當事人做出“責令限期拆除”的案件，不宜使用《處罰決定書》,，應使用《限期拆除決定書》,。

 另外，《行政強制法》第四十四條對違法建筑的拆除也進行了相應的規(guī)定,。

     沒收實物或違法收入可并處罰款

    《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定,，無法采取改正措施消除影響的，限期拆除,，不能拆除的,，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款,。

    有觀點認為：只有在沒收違法收入時才可以并處罰款,，而在沒收實物時不可以再并處罰款。

   主流觀點認為：在法律條文表述時,，沒收實物與沒收違法收入之間用了“或者”,，表明了兩選一的關系，一般只連接并列成分中的一部分,。也就是說,，對于不能拆除的違法建設但可以沒收的實物，應處以沒收實物且并處罰款,，也可以不并處罰款,；對于不可以沒收的實物,，就處以沒收違法收入且并處罰款、也可以不并處罰款,。只是適用的條件略有不同,，沒收違法收入是因為違法建設從技術層面上無法拆除，且不宜作出沒收實物的處罰,。

     關于沒收違法收入的“收入”數(shù)額如何界定,，全國人大常委會法工委2011年1月4日(法工委發(fā)〔2011〕1號)批復明確：“根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條規(guī)定，違法建設工程不能拆除的,，應當沒收實物或者違法收入,。沒收的違法收入應當與應依法沒收的實物價值相當”。

    住建部《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》（建法[2012]99號）提出： 違法收入,，按照新建,、擴建、改建的存在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃事實的建筑物,、構筑物單體出售所得價款計算,；出售所得價款明顯低于同類房地產(chǎn)市場價格的，處罰機關應當委托有資質(zhì)的房地產(chǎn)評估機構評估確定,。

    適用的時效規(guī)定 

   《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條對違法建設查處的時效沒有作出明確具體的界定,。

    《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰,。法律另有規(guī)定的除外,。根據(jù)全國人大法工委辦公室有關違反規(guī)劃許可等違法行為追訴時效有關問題的批復精神，違法建設只要沒有被依法處罰并補辦相關規(guī)劃行政許可手續(xù),，將違法建筑物合法化之前，因其違法行為導致危害建設工程質(zhì)量安全和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃事實狀態(tài)始終未變,，應當認定其行為處于繼續(xù)狀態(tài),。應當從其行為終了之日起計算行政處罰時效，即在違法建設存續(xù)期間和糾正違法之日起二年內(nèi),，應當依法對違法建設實施行政處罰,。因此，對于違法建設的查處,，不適用《行政處罰法》有關二年的時效規(guī)定,。

    住建部《關于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權的指導意見》（建法[2012]99號）提出：對違法建設行為進行行政處罰，應當在違反城鄉(xiāng)規(guī)劃事實存續(xù)期間和違法行為得到糾正之日起兩年內(nèi)實施,。