摘要：20世紀(jì)90年代以來,，地方政府利用土地制度的獨特安排主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展,，一方面低價出讓工業(yè)土地招商引資推進工業(yè)化，另一方面通過高價出讓商住用地及土地抵押獲取資金建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施促進城市化，土地推動的快速結(jié)構(gòu)變遷創(chuàng)造了中國的增長奇跡,。但是，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換以及“以地謀發(fā)展”模式潛在的諸多問題不斷累積,，以土地推動發(fā)展的效力減退,、不可持續(xù)性顯現(xiàn)。本文通過門檻回歸研究表明,，土地對經(jīng)濟的貢獻(xiàn)存在“倒U”型的門檻特征,，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期土地對經(jīng)濟增長的發(fā)動機功能已經(jīng)枯竭，不同地區(qū)存在的問題程度不一,。在東部地區(qū),，過度的土地依賴導(dǎo)致了風(fēng)險增加和低質(zhì)量招商引資等問題,，已對地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。而中西部地區(qū)復(fù)制東部地區(qū)的“以地謀發(fā)展”模式一直績效不佳,。

關(guān)鍵詞：以地謀發(fā)展 經(jīng)濟發(fā)展 衰竭 門檻回歸模型

一,、本文研究背景與意義

自20世紀(jì)90年代中期始，隨著分稅制實施帶來地方政府謀發(fā)展方式的改變以及土地管理制度變革帶來農(nóng)村集體建設(shè)用地市場關(guān)閉和地方政府對土地轉(zhuǎn)用市場的壟斷,，土地在地方經(jīng)濟發(fā)展中扮演越來越重要角色,。在現(xiàn)行土地制度下，地方政府通過壟斷和控制土地供應(yīng),，一方面低價出讓工業(yè)用地,，建設(shè)工業(yè)園區(qū)來吸引企業(yè)入駐推動工業(yè)化；另一方面通過高價出讓商住用地以及以地抵押融資獲取城市發(fā)展建設(shè)所需資金助推城市化,，土地成為地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的重要工具（蔣省三等,，2007；陶然等,，2009,；王媛、楊廣亮,，2016）,。這種獨特的“以地謀發(fā)展”模式，使中國成為過去30年間世界上經(jīng)濟發(fā)展最快的國家（劉守英,，2012）,。

隨著中國經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換以及“以地謀發(fā)展”模式潛在的諸多問題不斷累積，以土地推動發(fā)展的效力減退,、運行風(fēng)險加大,、不可持續(xù)性顯現(xiàn)。中國的GDP增速從2008年起逐年下滑,，經(jīng)濟發(fā)展階段從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長,，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變化，土地的供需狀況和功能也在發(fā)生改變,。但是,，有的研究仍在著力于解釋和肯定這套發(fā)展模式的合理性，盡管有研究注意到土地運行帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險（范子英,，2015,；柴鐸等，2018）,，對于地方政府“以地謀發(fā)展”模式是否可持續(xù)以及繼續(xù)沿用這一模式謀發(fā)展的風(fēng)險的研究還是空白,。

因此，研究地方政府“以地謀發(fā)展”模式對地方經(jīng)濟發(fā)展的作用機制,、問題及可持續(xù)性,，對探究地方政府如何在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期更好地發(fā)展地方經(jīng)濟,，以及未來的地方政府城市治理模式轉(zhuǎn)型，有一定的借鑒意義,。同時,，也為其他發(fā)展中國家在發(fā)展中如何更好的處理土地資源在發(fā)展中的作用提供了有益的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

二,、主要內(nèi)容

本研究對地方政府通過土地要素推動地方經(jīng)濟發(fā)展的行為進行了梳理和總結(jié),，將“以地謀發(fā)展”模式的特征概括為土地寬供應(yīng)保證地方經(jīng)濟增長、低價出讓工業(yè)用地推動地方工業(yè)化和土地資本化促進城市化發(fā)展3個方面,。本研究結(jié)合目前中國的發(fā)展階段轉(zhuǎn)換和該發(fā)展模式中的內(nèi)在缺陷,，提出了該發(fā)展模式衰竭的典型化事實，總結(jié)該發(fā)展模式存在的問題和風(fēng)險及其影響地方經(jīng)濟發(fā)展的傳導(dǎo)路徑,。在此基礎(chǔ)上,，本研究提出了“以地謀發(fā)展”模式不可持續(xù)性的假說。

本文利用2009~2017年的地級面板數(shù)據(jù),，實證分析了中國地方政府“以地謀發(fā)展”模式發(fā)生的階段性轉(zhuǎn)變,，通過門檻模型檢驗了地方政府在控制土地要素的基礎(chǔ)上采取不同的土地出讓策略對地方經(jīng)濟增長、工業(yè)化,、城市化的影響,。值得注意的是，由于地方政府通過土地要素推動地區(qū)經(jīng)濟增長,、工業(yè)化和城市化的傳導(dǎo)機制及其產(chǎn)生效應(yīng)時間不同（楊其靜,，2014），我們對部分變量采用了滯后兩期處理,。

我們按照先總后分的方式,，先報告建設(shè)用地供應(yīng)對經(jīng)濟發(fā)展的門檻效應(yīng)回歸結(jié)果，接著從土地對工業(yè)化和城市化影響的角度分別報告存在滯后期的土地出讓對工業(yè)化和城市化影響的門檻效應(yīng)回歸結(jié)果,。由于不同地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)展條件差異,，我們將259個地級市的面板數(shù)據(jù)分成了全國、東部地區(qū)和中西部地區(qū),，分別檢驗“以地謀發(fā)展”模式在全國范圍,、東部地區(qū)和中西部地區(qū)的效果差異及可持續(xù)性,。

在門檻回歸分析的步驟上,，我們設(shè)置了100個網(wǎng)格搜尋點，并進行300次“自舉法”檢驗（Bootstrap）重復(fù),，首先檢驗樣本是否存在門檻效應(yīng),，先對模型進行單門檻檢驗，如果結(jié)果顯著,，則繼續(xù)進行雙重門檻和三重門檻檢驗,，直到結(jié)果不顯著為止,，在無法拒絕零假設(shè)前的最終門檻數(shù)量即為模型存在幾重門檻。對于不存在門檻效應(yīng)的模型,，我們用固定效應(yīng)模型進行穩(wěn)健性檢驗以驗證模型是否存在線性關(guān)系,。接著，在存在門檻效應(yīng)的情況下,，進一步估計每一個門檻的門檻值水平,，最終匯報門檻回歸的參數(shù)估計結(jié)果，通過實證分析探討該發(fā)展模式的可持續(xù)性,。

三,、主要結(jié)論與政策建議

不可否認(rèn)，地方政府“以地謀發(fā)展”模式在中國經(jīng)濟發(fā)展早期階段對地方經(jīng)濟發(fā)展起到了重要的推動作用,，但中國經(jīng)濟進入“新常態(tài)”以及對土地的粗放利用和過度依賴,，該發(fā)展模式中的許多問題日漸突出，研究該模式是否還可持續(xù)對地方政府未來的治理轉(zhuǎn)型以及央地關(guān)系優(yōu)化有重要意義,。本文總結(jié)了地方政府“以地謀發(fā)展”模式的特征,，分析了該模式衰竭的典型化事實，并通過實證分析對本文的假說進行了檢驗,。

本研究的結(jié)論為：自20世紀(jì)90年代起開啟的“以地謀發(fā)展”模式在中國的經(jīng)濟發(fā)展初期的確起到了非常大的推動作用,，通過對土地市場的把控和利用，顯著拉動了地方工業(yè)化,、城市化及經(jīng)濟的跨越式發(fā)展,。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展進入轉(zhuǎn)型期，“以地謀發(fā)展”模式積累的問題逐漸出現(xiàn),，土地對地方經(jīng)濟的拉動作用已經(jīng)衰竭,，部分地區(qū)甚至由于風(fēng)險的增加，過度投放土地反而會抑制地方經(jīng)濟增長,，這一問題主要集中在東部地區(qū),。中西部地區(qū)由于地理區(qū)位、制度成本和發(fā)展環(huán)境的差異,，盡管在其發(fā)展起步階段復(fù)制了“以地謀發(fā)展”模式,，但是績效不佳。依據(jù)經(jīng)驗事實和模型檢驗得出,，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)型,，“以地謀發(fā)展”模式的功能不再，效力衰竭,。

基于此,，本文的政策建議認(rèn)為：中央政府必須明確不再以地保發(fā)展，不再以土地參與宏觀調(diào)控,，同時加快土地制度改革為地方經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造新的動力來源,。地方政府必須改變土地作為增長發(fā)動機的功能,，告別“以地謀發(fā)展”模式。當(dāng)然,，由于地方政府依賴這套發(fā)展模式,，盡管“以地謀發(fā)展”的效力減退，還會繼續(xù)使用該模式謀發(fā)展,，但由此帶來的發(fā)展代價和風(fēng)險將更大,。

四、邊際貢獻(xiàn)與未來拓展

本文主要有3個邊際貢獻(xiàn),。

第一,，本研究基于委托代理、土地價值捕獲等理論,，從地方政府治理視角對地方政府“以地謀發(fā)展”模式進行了系統(tǒng)的梳理,。既有文獻(xiàn)關(guān)于地方政府用土地對地方經(jīng)濟發(fā)展的研究往往僅聚焦在土地財政等某一方面，本文嘗試將土地財政,、土地抵押融資,、招商引資等行為納入一個分析框架，對地方政府的“以地謀發(fā)展”模式進行總結(jié),。

第二,，總結(jié)了現(xiàn)有模式存在的問題和潛在風(fēng)險，以及對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展影響的傳導(dǎo)機制,。

第三,，本研究基于全國地級市數(shù)據(jù)，通過實證回歸從地方經(jīng)濟增長,、工業(yè)化,、城市化3個方面探究了該發(fā)展模式的可持續(xù)問題，并討論了“以地謀發(fā)展”模式的地區(qū)異質(zhì)性,。

未來的后續(xù)研究可以從以下兩個方面進行拓展,。

第一，土地制度的深化改革研究?，F(xiàn)行的土地制度是“以地謀發(fā)展”模式產(chǎn)生的重要原因,，因此，未來土地管理制度的優(yōu)化和調(diào)整是解決目前該發(fā)展模式中存在的問題的基礎(chǔ),，需要深化的研究,。

第二，地方政府在地方經(jīng)濟發(fā)展中的角色界定研究,?；诒疚牡慕Y(jié)論,，傳統(tǒng)的“以地謀發(fā)展”模式在地方經(jīng)濟發(fā)展中面臨著轉(zhuǎn)型調(diào)整,。具體的政策調(diào)整涉及到中央政府和地方政府的財權(quán)和事權(quán)的再分配,、地方政府在發(fā)展城鎮(zhèn)化中權(quán)利的界定、政府融資方式規(guī)范化,、土地制度的進一步改革,、不同地區(qū)實際情況差異等問題。

作者單位：劉守英,，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,；王志鋒，中央財經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院,；張維凡,，中央財經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院；熊雪鋒,，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院,。

來源：《管理世界》2020年第6期