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【摘 要】土地是PPP項(xiàng)目的重要生產(chǎn)要素,，地方政府以何種方式和價(jià)格向社會資本方（項(xiàng)目公司）提供土地，很大程度上影響甚至決定了PPP項(xiàng)目的社會資本方（項(xiàng)目公司）投資回報(bào)水平,。2022年冬奧會延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目現(xiàn)行土地招拍掛出讓制度下，創(chuàng)新實(shí)施PPP項(xiàng)目土地捆綁招標(biāo),，引入優(yōu)質(zhì)社會資本和可持續(xù)發(fā)展機(jī)制,，有效推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施，對政府運(yùn)作土地資源補(bǔ)償型PPP項(xiàng)目有積極的啟示和重要的借鑒作用,。 【關(guān)鍵詞】PPP,；土地；捆綁招標(biāo) 延慶PPP項(xiàng)目是全國首例社會投資人,、工程施工總承包和國有建設(shè)用地使用權(quán)“三合一”招標(biāo)項(xiàng)目,，尤其是其中經(jīng)營性用地捆綁招標(biāo)和“ROT（改建-運(yùn)營-移交）+BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）”的運(yùn)作模式[1]引起業(yè)界廣泛關(guān)注和討論。 一,、項(xiàng)目背景 延慶賽區(qū)場館作為2022年冬奧會三大場館群之一,，將建成綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的典范工程。冬奧會延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模約10萬平方米,，包括國家高山滑雪中心,、國家雪車雪橇中心及配套基礎(chǔ)設(shè)施、延慶奧運(yùn)村,、山地媒體中心及配套基礎(chǔ)設(shè)施,。項(xiàng)目靜態(tài)總投資約28億元（不含土地費(fèi)用），項(xiàng)目合作期限約為30年,，分為項(xiàng)目建設(shè)期,、奧運(yùn)服務(wù)期和項(xiàng)目運(yùn)營期，整個(gè)項(xiàng)目將在2020年6月1日實(shí)現(xiàn)竣工,。 2022年,，北京冬奧會期間，延慶賽區(qū)將承擔(dān)高山滑雪和雪車雪橇項(xiàng)目的比賽和訓(xùn)練,。賽后,，兩個(gè)競賽場館將繼續(xù)承辦世界杯等頂級國際賽事,，同時(shí)成為大眾體驗(yàn)冰雪和戶外運(yùn)動的重要場所,；延慶冬奧村賽后將轉(zhuǎn)換成為山地滑雪旅游度假酒店，為冰雪運(yùn)動及山地活動愛好者提供服務(wù),；周邊村落將打造成為一個(gè)集民宿,、文化展示和旅游服務(wù)為一體的冬奧小鎮(zhèn)；延慶賽區(qū)將成為集國際賽事,、休閑度假,、冰雪及山地運(yùn)動、戶外教育等主題功能為一體的京郊四季旅游新地標(biāo),。 二,、項(xiàng)目概況 為推進(jìn)實(shí)施2022年北京冬奧會場館和相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),，北京市人民政府市重大項(xiàng)目辦牽頭負(fù)責(zé)延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目捆綁招標(biāo)，授權(quán)北京市延慶區(qū)人民政府（以下簡稱“延慶區(qū)政府”）統(tǒng)籌招標(biāo)事宜,，延慶區(qū)政府為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu),，北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會（以下簡稱“市規(guī)劃國土委”）為項(xiàng)目國有土地使用權(quán)出讓方，北京控股集團(tuán)有限公司（以下簡稱“北控集團(tuán)”）為項(xiàng)目政府出資人代表,。延慶區(qū)政府與市規(guī)劃國土委作為招標(biāo)人,，由招標(biāo)代理人北京北咨工程咨詢有限公司負(fù)責(zé)組織項(xiàng)目的招標(biāo)工作，采用公開招標(biāo)方式選擇項(xiàng)目的社會資本方,。北京住總聯(lián)合體（住總集團(tuán),、萬科集團(tuán)、中建一局）中標(biāo)北京2022年冬奧會延慶賽區(qū)政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目投資人,，按照實(shí)施方案,，北京住總聯(lián)合體還與北控集團(tuán)簽訂股東協(xié)議，共同投資組建“北京高山滑雪中心經(jīng)營有限責(zé)任公司”,。 項(xiàng)目從2016年8月份開始,，先后經(jīng)歷了評估分析、實(shí)施方案編制,、項(xiàng)目采購等三個(gè)階段,。2016年8月，北京市人民政府市重大項(xiàng)目辦牽頭負(fù)責(zé),，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段工作,，延慶區(qū)政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目征地工作，確定實(shí)施范圍和邊界條件,；2017年10月,，在通過項(xiàng)目物有所值量值和指數(shù)計(jì)算定量評價(jià)基礎(chǔ)上，完成項(xiàng)目的物有所值專家評分定性分析和財(cái)政承受能力論證,。2017年12月12日,，《實(shí)施方案》獲得北京市政府批復(fù)。2018年4月4日,，招標(biāo)人和招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)發(fā)布項(xiàng)目資格預(yù)審公告,。2018年8月23日共有3家國內(nèi)知名建筑與冰雪運(yùn)動企業(yè)聯(lián)合體通過資格預(yù)審成為中標(biāo)候選人。2018年8月30日延慶區(qū)政府與市規(guī)劃國土委發(fā)布項(xiàng)目中標(biāo)結(jié)果與中標(biāo)通知書,，由北京住總聯(lián)合體中標(biāo)本項(xiàng)目,，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營,。2018年8月31日,，北京市延慶區(qū)人民政府與住總聯(lián)合體簽訂框架協(xié)議，30日內(nèi),，北京住總聯(lián)合體和北控置業(yè)與市規(guī)劃國土委簽訂《國有建設(shè)用地出讓合同》,，并按規(guī)定交納政府土地出讓收益,，與北控會都公司簽訂《土地開發(fā)建設(shè)補(bǔ)償協(xié)議》，并按規(guī)定交納土地開發(fā)建設(shè)補(bǔ)償費(fèi)[2],。 冬奧會延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目公司的組成單位——北控集團(tuán),、北京住總集團(tuán)、萬科集團(tuán),、中國建筑一局這四家企業(yè)都是享譽(yù)業(yè)界的大型投資,、建設(shè)、運(yùn)營企業(yè),。北控集團(tuán)在APEC峰會,、“一帶一路”國際論壇等重大賽會上承擔(dān)過重要服務(wù)保障工作，有著豐富的經(jīng)驗(yàn)積累和雄厚的技術(shù)儲備,；北京住總集團(tuán)曾參與過2008年北京夏季奧運(yùn)會曲棍球和射箭場館建設(shè)和奧運(yùn)保障,，參與承建北京市冰上項(xiàng)目訓(xùn)練基地、延崇高速,、冬奧會國家速滑館等重大項(xiàng)目,；萬科集團(tuán)2012年進(jìn)入冰雪事業(yè)領(lǐng)域，迅速建立行業(yè)優(yōu)勢,，成為國內(nèi)最優(yōu)秀的滑雪度假管理集團(tuán),；中建一局是中國房屋建筑、基礎(chǔ)設(shè)施,、環(huán)境治理領(lǐng)域的領(lǐng)跑者,。 延慶賽區(qū)的建設(shè)內(nèi)容分為A、B兩部分,。其中,，A部分包括國家高山滑雪中心、國家雪車雪橇中心及配套基礎(chǔ)設(shè)施,，由市政府全額投資,。B部分包括延慶冬奧村、延慶山地新聞中心及配套設(shè)施,、高山滑雪中心南區(qū)熱身訓(xùn)練賽道,，由北控集團(tuán)與北京住總集團(tuán)領(lǐng)銜的住總聯(lián)合體共同組建的北京高山滑雪中心經(jīng)營有限責(zé)任公司進(jìn)行投資建設(shè)及運(yùn)營管理。 三,、運(yùn)作模式 北京住總聯(lián)合體中標(biāo)的延慶賽區(qū)政府和社會資本合作項(xiàng)目,，包括B部分的投資,、建設(shè)以及A,、B兩部分的改造投資和運(yùn)營，具體包括國家高山滑雪中心,、國家雪車雪橇中心及配套基礎(chǔ)設(shè)施的改造運(yùn)營,，延慶冬奧村,、山地新聞中心及綠地、停車場等配套基礎(chǔ)設(shè)施的投資,、建設(shè)及運(yùn)營,。 1、項(xiàng)目運(yùn)作方式,。北京市延慶區(qū)人民政府與中標(biāo)冬奧會延慶賽區(qū)PPP合作招標(biāo)的住總?cè)f科中建一局聯(lián)合體簽訂框架協(xié)議,，冬奧會延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目將通過“ROT（改建-運(yùn)營-移交）+BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）”的運(yùn)作模式，進(jìn)行投資,、建設(shè)和運(yùn)營,。 2、主要邊界條件 ?。?）政府股權(quán)投資支出①,。股權(quán)投資支出責(zé)任中的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入應(yīng)依法進(jìn)行評估，合理確定價(jià)值,。根據(jù)實(shí)施方案本項(xiàng)目政府出資資本金4.01億元全部由政府方出資人代表（北控置業(yè)）以自有資金出資,，不占用政府一般公共預(yù)算。 ?。?）項(xiàng)目合作期限,。根據(jù)招標(biāo)文件，項(xiàng)目合作期限30年,，其中,，賽前工程建設(shè)期約3年（2018年-2020年），奧運(yùn)服務(wù)期約2年（2021年-2022年）,，賽后運(yùn)營期約25年,。 （3）項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為,，由項(xiàng)目公司按照市場化原則運(yùn)營,，采取使用者付費(fèi)模式取得項(xiàng)目合理投資收益，招標(biāo)人不承擔(dān)項(xiàng)目的任何補(bǔ)助責(zé)任和義務(wù),。根據(jù)招標(biāo)文件,，特許經(jīng)營費(fèi)中標(biāo)標(biāo)的150萬元/年。 ?。?）土地使用,。項(xiàng)目靜態(tài)總投資約為：28億元+土地成交款4.3億。 四,、創(chuàng)新PPP項(xiàng)目用地與社會資本方捆綁招標(biāo)的啟示 土地是PPP項(xiàng)目的重要生產(chǎn)要素,，延慶賽區(qū)項(xiàng)目PPP招標(biāo)、土地招標(biāo)和工程招標(biāo)三標(biāo)合一的創(chuàng)新招標(biāo)方式以及合作模式,，成功引入技術(shù)先進(jìn),、管理科學(xué)和具有冰雪項(xiàng)目運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的優(yōu)質(zhì)社會資本,，把可持續(xù)發(fā)展機(jī)制引入到冰雪運(yùn)動事業(yè)中，讓冬奧場館更好服務(wù)賽事,、服務(wù)群眾參與冰雪運(yùn)動,，是投融資領(lǐng)域改革創(chuàng)新的重要舉措，對推行PPP至少有如下幾點(diǎn)啟示： 1,、用好土地資源 PPP模式中,，地方政府要注重資產(chǎn)、資源,、資本,、政策和資金的組合運(yùn)用，在PPP項(xiàng)目識別和準(zhǔn)備階段,，要優(yōu)先通過資產(chǎn),、資源、資本和政策的適當(dāng)配置來滿足社會資本的合理投資回報(bào)要求,，而把政府資金作為最后的選擇,，這樣才能有效降低政府財(cái)政負(fù)擔(dān)并實(shí)現(xiàn)物有所值。如提供土地,、完善配套基礎(chǔ)設(shè)施等,。土地是重要的生產(chǎn)要素，也是地方政府用于與社會資本合作的重要資源,?？h級公共服務(wù)是我國公共服務(wù)的短板，地方政府可采取靈活的土地政策為PPP社會資本分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)或獲得合理回報(bào),。對符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目,，可按劃撥方式供地，對不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目,，可按租賃方式供地[3],，租賃價(jià)格根據(jù)合理回報(bào)確定，或先行先試以劃撥方式供地,。還可考慮以土地作價(jià)出資或者入股方式供地[4],，但應(yīng)事先制定作價(jià)出資或入股方案。 土地作價(jià)入股型PPP是現(xiàn)階段可行,、且社會資本樂于接受的模式,，有助于減少政府付費(fèi)/補(bǔ)貼的支出。土地作價(jià)入股方式尤其適用于地鐵上蓋土地,、綜合交通場站和養(yǎng)老,、體育場館、文化場館和旅游等領(lǐng)域。 2,、PPP經(jīng)營性土地捆綁開發(fā)或資源補(bǔ)償?shù)谋匾? 延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目的建設(shè)內(nèi)容表明，項(xiàng)目A,、B兩部分密不可分,，經(jīng)營性部分主要是公益性部分導(dǎo)致的，所以經(jīng)營性土地捆綁開發(fā)或資源補(bǔ)償有其必要性,，也是有意義的,。 首先，土地是PPP項(xiàng)目的重要生產(chǎn)要素,，土地本身價(jià)值和獲取方式（政府出讓或出租）及其價(jià)格很大程度上影響甚至決定了PPP項(xiàng)目的社會資本方（項(xiàng)目公司）投資回報(bào)水平,。所以地方政府怎么向PPP項(xiàng)目的社會資本方（項(xiàng)目公司）提供土地是一個(gè)非常重要的問題，我國現(xiàn)有按照行業(yè)和項(xiàng)目性質(zhì)確定土地供給政策的做法并不適合PPP項(xiàng)目的實(shí)際需要,。一則,，PPP項(xiàng)目用地如果不采取劃撥而是招拍掛方式，無法確保土地提供給項(xiàng)目公司,，項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營無從談起,；二則，如果采取有償出讓土地的方式,，無論是出租或出讓,，都勢必影響社會資本方的投資回報(bào)水平。在既定的合理投資回報(bào)水平下,，政府的土地出租或出讓金越高,，社會資本方的報(bào)價(jià)無疑越高，則政府的補(bǔ)貼,、付費(fèi)或使用者付費(fèi)勢必越高,。PPP項(xiàng)目的最終目標(biāo)是提供政府負(fù)有提供責(zé)任的公共產(chǎn)品和服務(wù)。所以,，PPP項(xiàng)目的土地有償提供方式,，相當(dāng)于地方政府本身從PPP項(xiàng)目謀取經(jīng)濟(jì)利益或財(cái)政收入，有悖于PPP的初衷,，完全是沒有必要的,。如果將PPP項(xiàng)目用地招標(biāo)與項(xiàng)目社會資本方招標(biāo)采購捆綁實(shí)施，要求社會資本方對土地出租或出讓價(jià)格進(jìn)行報(bào)價(jià),，并與整個(gè)PPP項(xiàng)目的投標(biāo)報(bào)價(jià)一并評標(biāo),。這樣既可以保障PPP項(xiàng)目的建設(shè)用地提供給社會資本方，又在很大程度上防范地方政府像房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目一樣從PPP項(xiàng)目“牟利”,，進(jìn)而推高使用者付費(fèi)價(jià)格或?qū)е抡顿M(fèi)從左手掏到右手,。 業(yè)界傾向于PPP項(xiàng)目的建設(shè)用地一般應(yīng)采取劃撥方式提供，而有償出讓或出租方式應(yīng)該作為例外。對于有必要采取有償出讓或出租方式提供土地的PPP項(xiàng)目,，考慮到現(xiàn)行土地招拍掛制度采取價(jià)高者中標(biāo)的辦法與PPP項(xiàng)目社會資本方招標(biāo)時(shí)一般采取的綜合評標(biāo)辦法相沖突,，PPP項(xiàng)目用地招標(biāo)與社會資本方招標(biāo)合并開展或捆綁招標(biāo)是十分必要的。但是,，如果PPP項(xiàng)目的土地有償出讓招標(biāo)不再作為單獨(dú)的程序,，就涉及要先修改現(xiàn)行土地招拍掛相關(guān)法律法規(guī)。 其次,，該項(xiàng)目經(jīng)營性部分的運(yùn)營屬性很強(qiáng),，商業(yè)價(jià)值到底多大取決于投資人的運(yùn)營能力。大賽后大型體育場館運(yùn)營是個(gè)眾所周知的世界性難題,，全國34個(gè)省會城市的運(yùn)動場館,，超過95%都是虧損的。北京奧運(yùn)會的鳥巢國家體育館在賽后遭遇了困境[5],。PPP強(qiáng)調(diào)讓專業(yè)的人做專業(yè)的事,，大型體育場館對專業(yè)和運(yùn)營的要求太高，特別是項(xiàng)目產(chǎn)出太復(fù)雜,、太難以定量評價(jià),，采取BOO方式，讓社會資本自主投資自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)自主獲取收益,，地方政府可以根據(jù)項(xiàng)目需要在土地和稅收甚至投資資金等方面給予適當(dāng)支持,，是更為有效的方式，避免陷入“蒙特利爾陷阱”②,。該項(xiàng)目實(shí)施方案評審專家組組長吳亞平認(rèn)為,，主要是擔(dān)心BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）方式T回（移交）政府方后經(jīng)營管理不善又反過來影響公益性部分的有效運(yùn)營維護(hù)。該P(yáng)PP項(xiàng)目對文體場館,、軌道交通,、河道綜合治理和公園綠地等PPP項(xiàng)目具有很大的參考和借鑒意義。 土地資源補(bǔ)償型PPP項(xiàng)目的土地招拍掛可否與社會資本方招標(biāo)同步進(jìn)行甚至直接劃撥給社會資本方,，是PPP頂層制度設(shè)計(jì)乃至PPP立法要直接回答的問題,，也一直是理論界和業(yè)界重點(diǎn)關(guān)注的問題。在既有土地招拍掛出讓制度下,，2022年北京冬奧會延慶賽區(qū)PPP項(xiàng)目先行先試,，創(chuàng)新采用了項(xiàng)目經(jīng)營性建設(shè)用地與社會資本方捆綁招標(biāo)的方式，有效推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施,。這種將土地與社會資本方捆綁招標(biāo)的方式除適用于PPP項(xiàng)目建設(shè)用地外,，亦可用于土地補(bǔ)償型PPP項(xiàng)目，前提是用于補(bǔ)償?shù)耐恋氐膬r(jià)值提升系由PPP項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營導(dǎo)致的,，如城市地鐵PPP項(xiàng)目沿線的土地,，交通場站樞紐周邊的土地等,。 注釋： ①股權(quán)投資支出責(zé)任是指政府和社會資本共同組建項(xiàng)目公司的情況下,，政府承擔(dān)的股權(quán)投資支出責(zé)任,。股權(quán)投資支出應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目資本金要求以及項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)合理確定。股權(quán)投資支出責(zé)任重的土地等實(shí)物投入或無形資產(chǎn)投入應(yīng)依法進(jìn)行評估,，合理確定價(jià)值,。計(jì)算公式為：股權(quán)投資支出=項(xiàng)目資本金×政府占項(xiàng)目公司股權(quán)比例。 ?、?1976年加拿大蒙特利爾奧運(yùn)會,，致使蒙特利爾財(cái)政負(fù)擔(dān)持續(xù)20多年,。大賽后大型體育場館運(yùn)營是個(gè)眾所周知的世界性難題,，在每一次大型賽事后主辦城市的場館運(yùn)營便會出現(xiàn)困境，該現(xiàn)象被稱為“蒙特利爾”陷阱,。 【參考文獻(xiàn)】 [1] 中華人民共和國財(cái)政部金融司,，關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財(cái)金2014113號）[Z].2014-11-29. [2] 項(xiàng)目信息公開 http：//www.cpppc.org：8083/efmisweb/ppp/projectLibrary/，最后訪問日期：2019年1月21日,。 [3]《國土資源部辦公廳關(guān)于印發(fā)〈養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見〉的通知》（國土資廳發(fā)〔2014〕11號）規(guī)定,，養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地可以采用租賃的方式供應(yīng)，租賃年限在合同中約定,，最長租賃期限不得超過同類用途土地出讓最高年限,。 [4] 蔡衛(wèi)華（國土部法律中心副研究員）認(rèn)為：“目前出讓是我國供應(yīng)國有建設(shè)用地的最主要方式，租賃和作價(jià)入股均作為補(bǔ)充,。出讓的方式包括協(xié)議出讓和招拍掛,。公益性PPP項(xiàng)目可以使用協(xié)議出讓的方式取得土地，未來逐漸在鼓勵(lì)以租賃方式供地（《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見》）,。個(gè)人觀點(diǎn)是,，作價(jià)入股應(yīng)該成為PPP項(xiàng)目中主要的土地取得方式”，詳見《PPP法治建設(shè)國際研討會專題研討系列二：PPP項(xiàng)目土地取得法律問題》 [5]特許經(jīng)營項(xiàng)目融資：PP：實(shí)務(wù)問答1000例/王盈盈,，馮珂,，王守清編著.一北京：清華大學(xué)出版社，2017 轉(zhuǎn)載注明來源:https://www./1/view-14787155.htm |
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