根據(jù)Peter Roberts的定義,，城市更新指的是用一種綜合的,、整體的理念和行為來解決各種各樣的城市問題，應該致力于在經(jīng)濟,、社會,、物質(zhì)環(huán)境等各個方面對處于變化中的城市地區(qū)作出長遠的、持續(xù)的改善和提高,。我國學者吳良鏞從城市保護與發(fā)展的角度,，將城市更新闡述為“有機更新”的概念，具體而言,，指的是城市是一個有生命的機體,，應當像細胞更新一樣，是一種有機的更新,，而不是生硬的替換,。

“有機更新”的概念范疇稍窄于其他的城市更新定義,，2015年上海出臺的《上海城市更新實施辦法》和《上海城市更新規(guī)劃土地實施細則》，將城市更新定義為,，主要是指對本市建成區(qū)城市空間形態(tài)和功能進行可持續(xù)改善的建設活動,。而其余城市如深圳將城市更新主要定義為，對特定城市建成區(qū)（包括舊工業(yè)區(qū),、舊商業(yè)區(qū),、舊住宅區(qū)、城中村及舊屋村等）內(nèi)基礎設施,、公共服務設施亟需完善的等情形,，進行綜合整治、功能改變或者拆除重建的活動（《深圳市城市更新辦法》）,。

筆者認為,，城市更新不僅僅是對“三舊”等舊區(qū)域的改造和新區(qū)等大規(guī)模的集中建設，而是應當體現(xiàn)為城市區(qū)域空間形態(tài)與功能的巨大變革,，是從區(qū)域功能、形象,、經(jīng)濟,、文化等多維度的升級更新，并且致力于推動城市功能,、公共服務配套設施的可持續(xù)發(fā)展,。

1、北京的城市更新

《北京市2017年國有建設用地供應計劃》中提出,，要結合城市更新,，研究存量產(chǎn)業(yè)用地轉型升級的一攬子供地和地價政策?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃(2016年—2030年)(草案)》中也體現(xiàn)了城市更新的精神,，即北京在城市更新的過程中，將嚴格保護現(xiàn)狀綠地,，做到“只增不減”,，將推動海綿城市、地下綜合管廊和購租并舉制度的多方面發(fā)展,。

同時,，北京在加快建立購租并舉的供應制度，完善符合首都特征的住房保障體系,，力爭到2020年再籌集20萬套各類政策性住房,。而這些保障房，將更多地建設在軌道交通沿線附近,，并鼓勵國有企業(yè)利用自有用地建設,、參與保障性住房建設,。

北京城市更新中比較典型的案例是798藝術街區(qū)的改造，將本來是舊廠房的區(qū)域改造成了一個集藝術展示,、創(chuàng)作于一體的新街區(qū),，提高了此處區(qū)域空間的利用率、活力,，也提升了城市形象,。

2、上海的城市更新

2015年5月15日,，上海印發(fā)了《上海市城市更新實施辦法》,，圍繞資源緊約束條件下建設“全球城市”的目標，通過推進城市更新工作,，進一步節(jié)約集約利用存量土地資源,，提升城市功能、激發(fā)都市活力,、改善人居環(huán)境,、塑造城市魅力，推動內(nèi)涵增長,，促進創(chuàng)新發(fā)展,。

2016年3月30日，上海市政府辦公廳發(fā)布了“上海市人民政府辦公廳轉發(fā)市規(guī)劃國土資源局制訂的《關于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》的通知”,。上海的城市更新主要包括“舊區(qū)改造”,、“城中村改造”、工業(yè)用地轉型和近年出現(xiàn)的“有機更新”,。上海作為老工業(yè)基地,，工業(yè)用地轉型一直是上海在國內(nèi)最具有代表性的更新方式。而其舊區(qū)改造主要有兩種模式,，一種是結合房地產(chǎn)開發(fā)的“毛地出讓”模式,，另一種是由政府主導的“土地儲備”模式。政府主導的“土地儲備”模式,，能夠規(guī)范征地,、動拆遷安置行為，有效地避免“毛地出讓”模式下開發(fā)商在動遷安置過程中補償不到位,、不均衡甚至出現(xiàn)違法行為等現(xiàn)象,。然而，受到我國國土管理的政策限制,，以及近年來地方政府融資平臺貸款清理和整頓的政策影響,，使得社會資金參與舊改的渠道缺乏有效的激勵機制，融資渠道不暢已成為上海舊改的瓶頸,。 

3,、廣州的城市更新

自2009年起,，廣州市先后制定了《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》、《關于加快推進“三舊”改造工作的補充意見》等一系列政策,，簡化審批手續(xù),，提倡土地供給主體和更新改造主體多元化，鼓勵土地增值共享,，逐漸形成了在政府主導下村集體和市場共同參與的城市更新治理模式,。

今年6月5日，廣州市政府印發(fā)《廣州市人民政府關于提升城市更新水平促進節(jié)約集約用地的實施意見》,，意見主要圍繞加快盤活存量建設用地,、促進經(jīng)濟轉型升級的主題，提出了（1）堅持政府主導,，加強統(tǒng)籌組織,；（2）堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，加強規(guī)劃引領,；（3）堅持利益共享,，推動連片更新改造；（4）堅持放管結合,，提高審批效率,；（5）堅持市場導向，加強激勵約束五個方面的意見,。

意見對城市更新具有很大的創(chuàng)新推動作用，其明確了（1）在市規(guī)委會下設城市更新委員會,；（2）國有土地舊廠房可優(yōu)先自行改造,；（3）鼓勵150畝以上集體土地舊廠房自行改造；（4）年度土地利用計劃要保障城市更新項目,。而目前廣州的城市更新主要為政府主導,，集體和開發(fā)商參與城中村改造的積極性降低，未能充分發(fā)揮市場的活力,，因此廣州“三舊改造”等城市更新項目并未形成全面成熟的市場,。

4、深圳的城市更新

2016年11月21日,，深圳市印發(fā)了《深圳市城市更新“十三五”規(guī)劃（2016-2020）》,，明確“十三五”期間深圳市城市更新的總體目標、發(fā)展策略,、規(guī)模安排,、時序統(tǒng)籌內(nèi)容，作為全市城市更新總指引,。規(guī)劃中指出：“提倡有機更新,，規(guī)劃期內(nèi)力爭完成100個舊工業(yè)區(qū)復合式更新（指以綜合整治為主,，融合功能改變、加建擴建,、局部拆建等方式的城市更新）,，為產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展和創(chuàng)新驅動發(fā)展騰挪空間，帶動產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級;穩(wěn)步推進城中村和舊城區(qū)綜合整治,，規(guī)劃期內(nèi)力爭完成100個城中村或舊住宅區(qū),、舊商業(yè)區(qū)綜合整治項目，有序推進環(huán)境質(zhì)量提升,，努力建成生態(tài)宜居城市,。”

2016年12月6日,，深圳發(fā)布了《深圳市人民政府令（第290號）深圳市城市更新辦法》,，從城市更新規(guī)劃與計劃、綜合整治類城市更新,、功能改變類城市更新,、拆除重建類城市更新等方面進一步規(guī)范了深圳市的城市更新活動。

深圳的城市更新較大的激發(fā)了市場活力,，表現(xiàn)為在城市更新治理主體方面,，深圳通過法規(guī)形式明確了市區(qū)政府、村集體(或代表其利益的經(jīng)營公司)和開發(fā)商均享有申報更新計劃的權力,，包括參與城市更新項目范圍劃定,、項目啟動等議題的討論與協(xié)商等。此外,，綜合考慮城市公共利益,、原住民的個體利益、產(chǎn)業(yè)結構升級,、環(huán)境設施改善,、保障住房建設等，追求多元化的城市更新目標,。

城市更新的核心問題在于舊城改造、居住改善和形象改良,。其中,，形象改良中的“形象”作廣義理解，不僅僅指的是城市的風貌,，還包括城市功能,、經(jīng)濟、文化、生態(tài)環(huán)境等諸多方面,。

國內(nèi)舊城改造項目大致可以分為城市核心區(qū),、歷史文化區(qū)、混合居住區(qū),、城市邊緣區(qū)及工業(yè)聚集區(qū)五類,。而舊改模式也主要分為深圳的以市場為主的模式和其他城市政府主導的模式。舊改是城市更新無法避免的環(huán)節(jié),，并且其項目周期較長,、牽扯利益方較為復雜、需求資金量規(guī)模巨大,，甚至會出現(xiàn)“暴力拆遷”的問題,，應采取合理模式。深圳的舊城改造方法雖然可以大大提升市場的活力與效率,，但相比與政府主導的模式,，老百姓、消費者的利益相對受到影響,。

比較合適的方式是由政府主導舊城改造等城市更新,，然后在政策層面加入PPP、私募基金,、資產(chǎn)證券化等模式,。融資方面，政府如果缺少舊改項目前期的資金,，可通過補繳地價出讓金的方式與開發(fā)商合資設立公私合營項目公司,，也可以成立專門投資舊改項目的城市更新基金，該基金滾動發(fā)展,，盈利則留存作為后期發(fā)展之用,，對于一些市場吸引力低的項目，還可以從基金中拿出一定的補貼給予開發(fā)商,。而對城市更新中存量物業(yè)開展資產(chǎn)證券化，則可以提升資產(chǎn)流動性,，并給舊改項目投資者以合理的退出渠道,。

保障房建設是城市更新的重要內(nèi)容

上文已提到我國的城市更新中關于保障房建設的相關政策，保障房建設是城市更新必不可少的部分,。在2016年的《深圳市城市更新項目保障性住房配建規(guī)定》中,，明確提出了在改造方向為居住用地的項目中按建筑面積的一定比例進行配建保障性住房，以及在改造方向為新型產(chǎn)業(yè)用地的項目中安排部分保障性住房用地進行建設等,，在一,、二、三類地區(qū)保障房的基準比例分別為12％、10％,、8％,。

而城市更新中的舊城改造、居住改善和形象改良,，以及保障房建設這些核心問題與重要內(nèi)容,，REITs及資產(chǎn)證券化都能夠提供相應助力。

REITs能夠拓寬舊城改造的融資渠道,。深圳政府將舊城改造更多的交給市場的原因一定程度在于,，希望通過舊城改造吸引市場資金，避免外流,。且開發(fā)商主導的模式能夠為政府降低改造風險,，減輕政府投入。但舊城改造所需資金量巨大,，如果政府層面出臺支持資產(chǎn)證券化,、REITs的融資政策，則能為開發(fā)商降低融資成本,、提高融資效率,。并且政府層面REITs等政策的支持及相應準入門檻條件的要求，也可以約束開發(fā)商之間的惡意競爭,，維持政府和市場的平衡,。

REITs能夠提升開發(fā)商運營能力。REITs作為房地產(chǎn)金融的創(chuàng)新方式,，推動房地產(chǎn)商由“重資產(chǎn)運營”轉變?yōu)椤拜p資產(chǎn)運營”,，而這種轉變中，也會帶動地產(chǎn)商運營能力的提升,。這里面就體現(xiàn)一個“城市運營商”的概念,，通過以社區(qū)運營為主導的多元化運營和城市化配套，或者是采取土地一級開發(fā),、二級房地產(chǎn)開發(fā),、三級產(chǎn)業(yè)聯(lián)動的全項目周期模式，城市運營商們能夠影響城市發(fā)展的路徑,，也能夠更全面完善的實現(xiàn)對居住的改良,。

2014年底，住房和城鄉(xiāng)建設部初步確定北京,、上海,、廣州、深圳四個一線城市REITs試點方向,，試點范圍初步定于租賃型保障房,，包括公共租賃住房、廉租房。北上廣深作為國內(nèi)城市更新主要的代表城市,，同保障房REITs的試點具有先天的關聯(lián)性,。

保障房REITs不僅可以緩解企業(yè)資金壓力，降低財務成本,，還能利用所融資金繼續(xù)投入保障房建設工程,。也符合國家“在棚改、民生等國民經(jīng)濟的重點領域實現(xiàn)金融創(chuàng)新”的政策導向,。保障房REITs的模式可以同時解決保障房融資問題和實現(xiàn)投資收益穩(wěn)定的目標,，將已建成的保障房資產(chǎn)證券化，能夠盤活存量資產(chǎn),，提供后續(xù)建設資金,，形成良好的資金投入循環(huán)，解決保障房資金短板問題,。

1,、交易結構圖：

資料來源：《揚州保障房信托受益權資產(chǎn)支持專項計劃說明書》

2、交易步驟：

（1）廣州銀行將 10.5 億元貨幣資金委托給華融信托設立華融-揚州保障房信托貸款單一資金信托,，從而擁有華融-揚州保障房信托貸款單一資金信托的信托受益權,。

華夏銀行揚州分行根據(jù)《保管合同》履行對信托的保管責任。

（2）華融信托與揚州保障房簽訂《信托貸款合同》,，向揚州保障房發(fā)放信托貸款,。

該信托貸款的貸款總額為 10.5 億元，貸款年利率為 8%（該年利率為參考利率,，實際利率以雙方具體約定的還本付息安排為準）,，采用一次性放款，按年計算支付本息的方式,。該信托貸款在本專項計劃設立后的持續(xù)期間為 5 年,，從第三年開始每年依次償還的本金為 3.7 億元、3.7 億元和 3.1 億元,。

 揚州保障房與華融信托簽訂《應收賬款質(zhì)押合同》,，將其合法持有的聯(lián)誼南苑二期和杉灣花園六期兩個項目的棚戶區(qū)改造安置房未來銷售收入質(zhì)押給華融信托，并承諾以聯(lián)誼南苑二期和杉灣花園六期兩個項目的棚戶區(qū)改造安置房未來銷售收入作為信托貸款的還款來源,。

揚州保障房的控股股東揚州城控與華融信托簽訂《保證合同》,，為揚州保障房在《信托貸款合同》項下的全部義務提供不可撤銷的連帶責任保證。

華夏銀行揚州分行根據(jù)《監(jiān)管協(xié)議》對上述信托貸款還款的監(jiān)管賬戶實施監(jiān)管,。

（3）計劃管理人設立揚州保障房信托受益權資產(chǎn)支持專項計劃,，以募集資金購買廣州銀行持有的華融-揚州保障房資金信托的信托受益權,。

資產(chǎn)支持證券投資者認購專項計劃,，將認購資金以專項資產(chǎn)管理方式委托給計劃管理人管理。計劃管理人成功設立專項計劃后，專項計劃取得揚州保障房資金信托的信托受益權,，專項計劃認購人取得資產(chǎn)支持證券,，成為資產(chǎn)支持證券持有人。

（4）計劃管理人根據(jù)與廣州銀行簽訂的《信托受益權轉讓協(xié)議》,，用專項計劃資金向廣州銀行購買其持有的信托受益權,。交易完成后，專項計劃承接廣州銀行與華融信托的合同關系,，成為信托受益權受益人,。

（5）專項計劃存續(xù)期間，揚州保障房根據(jù)《應收賬款質(zhì)押合同》的約定在質(zhì)押財產(chǎn)劃款日將相應劃款期間的質(zhì)押財產(chǎn)轉入監(jiān)管賬戶,。

監(jiān)管銀行有權且應當于每一個監(jiān)管賬戶劃款日,，將相應劃款期間的質(zhì)押財產(chǎn)現(xiàn)金流收入持續(xù)劃付至信托賬戶，直至向信托賬戶劃付的資金金額累計達到《信托貸款合同》約定的全部信托貸款本息及《信托貸款合同》約定的其他費用(如有)時為止,。

（6）專項計劃存續(xù)期間,，信托在每個信托分配日，將收到的揚州保障房償還的信托貸款本息扣除當期必要的費用后全部分配給信托受益人,，即專項計劃,。

（7） 計劃管理人根據(jù)《計劃說明書》及相關文件的約定，向托管銀行發(fā)出分配指令,，托管銀行根據(jù)分配指令,，將相應資金劃撥至登記托管機構的指定賬戶用于支付資產(chǎn)支持證券本金和預期收益。在每個兌付日,，在支付完畢專項計劃應納稅負,、管理費、托管費和其他專項計劃費用以及當期優(yōu)先級資產(chǎn)支持證券預期收益和本金后,，按照不超過 4%/年向次級資產(chǎn)支持證券持有人分配期間收益,。