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2018年12月4日,，中央印發(fā)《最高人民檢察院職能配置,、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》,。最高人民檢察院內(nèi)設機構改革正式拉開帷幕。這次內(nèi)設機構改革被視為最高人民檢察院恢復重建以來規(guī)模最大,、調(diào)整最多,、影響檢察全部職能發(fā)揮的一次改革。最高人民檢察院本輪內(nèi)設機構改革實現(xiàn)了檢察權運行模式,、檢察官角色和檢察職能的重塑,，有助于落實司法責任制、節(jié)省司法資源,、加強監(jiān)督制約和強化保障人權,，對于檢察機關更好地發(fā)揮法律監(jiān)督職能必將產(chǎn)生積極推動作用。概況起來,，主要體現(xiàn)在十個方面：在權力運行模式上,，最高人民檢察院的檢察權長期采用“切段式”設置模式,，在刑事檢察權的配置上體現(xiàn)尤為明顯。刑事檢察權被切割為偵查權,、偵查監(jiān)督權,、公訴權、刑事執(zhí)行監(jiān)督權,、刑事申訴監(jiān)督權等數(shù)段,，每段檢察權在權力屬性上自成一體，在機構設置上各自獨立,，在職能分工上交叉重合,。一個完整的檢察權被切割得支離破碎，形成層層內(nèi)部權力壁壘,，難以形成制度合力,。尤以偵監(jiān)與公訴為甚。批捕由偵查監(jiān)督部門檢察官行使,，審查起訴由公訴部門檢察官負責,。檢察官的大量精力耗費在做閱卷、審查,、取證,、制作審查報告等重復性勞動和內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)上，嚴重阻礙了檢察權的順利運行和整體效能的發(fā)揮,。最高人民檢察院內(nèi)設機構改革后,，改變了刑事檢察權的“切段”設置模式，通過將整個檢察權進行重新優(yōu)化整合,，將七零八落的刑事檢察權整合起來,，形成完整的刑事檢察權,，有效提升了刑事檢察辦案質效。2019年12月30日,，最高檢發(fā)布修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》,，進一步將“捕訴一體”辦案機制規(guī)范化制度化，完善了案件審查方式和辦理機制,，強化了捕訴工作銜接,，“三位一體”的刑事檢察權配置模式得到進一步強化。 
2019年12月30日,，最高檢發(fā)布修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》,。最高人民檢察院內(nèi)設業(yè)務機構設置一度“畸輕畸重”,。在本輪內(nèi)設機構改革前,，刑事檢察機構設有5個廳，編制140多人,，民事檢察,、行政檢察、公益訴訟檢察三項職能僅設一個廳,，編制30余人,，不足刑事檢察部門的四分之一。刑事檢察機構按照切割刑事檢察權的模式設置,，每段刑事檢察權都要設置相應的內(nèi)設機構,，分別設置偵查、偵監(jiān),、公訴,、刑事執(zhí)行、刑事申訴等若干檢察部門,，檢察權切割得越零碎,，刑事檢察機構就越多。民行檢察部門根據(jù)案件性質設置,，按照民事案件和行政案件的案件性質設置檢察部門且采用民行合署模式,。未成年人檢察部門按照案件類型設置，未成年人案件無論是民事案件還是刑事案件均由未成年人檢察部門管轄,。刑事檢察機構的切割設置導致刑事檢察部門如日中天,，機構數(shù)量、規(guī)模和人員配備遠強于其他業(yè)務部門,。民事檢察部門和行政檢察部門則相形見絀,，未成年人檢察部門更是捉襟見肘。最高人民檢察院本輪內(nèi)設機構改革主要根據(jù)案件性質和案件類型設置業(yè)務部門,，大幅強化了民事檢察,、行政檢察和公益訴訟檢察機構的配置,。內(nèi)設機構改革后，民事檢察廳,、行政檢察廳,、公益訴訟檢察廳總計近80個編制，比內(nèi)設機構改革增加了近兩倍,，更變了內(nèi)設機構設置畸輕畸重的局面,，更加注重刑事、民事,、行政和公益訴訟檢察部門的均衡設置,。
2019年9月25日，最高檢行政檢察廳首次出席最高檢新聞發(fā)布會,。 檢察權的切段導致了檢察官的不完整性，每位檢察官只負責檢察工作的一個環(huán)節(jié),，受辦案環(huán)節(jié)的局限,，檢察官只關心也只能關心自己負責的那一段職能。出庭幾乎成了公訴部門檢察官的專利,，導致除承擔公訴職能的檢察官外,，大量檢察官沒有出庭的機會，不熟悉整個訴訟流程,，不了解需要重點掌握的業(yè)務知識，也沒有動力去學習庭審中需要的檢察業(yè)務,。久而久之,，檢察官知識儲備碎片化、辦案能力單一化,、庭審流程陌生化,，很多檢察官甚至畏懼出庭，不利于革命化,、正規(guī)化,、專業(yè)化、職業(yè)化檢察隊伍和檢察人才的培養(yǎng),。內(nèi)設機構改革后,，從引導偵查到批捕再到公訴，一件案件從提前介入到進入檢察院到訴出去再到刑事申訴,，都由同一名檢察官負責,。如此一來，無論是刑事檢察部門,、民事檢察部門,、行政檢察部門還是公益訴訟檢察部門的檢察官,，每名檢察官都有出庭的機會，可以得到全方位的鍛煉和業(yè)務能力的提升,，成為完整意義上的檢察官,，都可能成為在自己業(yè)務領域頂級的法治人才，從而極大地提高檢察官隊伍的革命化,、正規(guī)化,、專業(yè)化、職業(yè)化,。也正因為如此,，內(nèi)設機構改革后，各級檢察機關廣大檢察官增加了壓力,，能力恐慌,、本領恐慌意識進一步增強。為了適應檢察官的辦案和成長需求,，2018年10月,，由最高人民檢察院統(tǒng)一部署、四級院共同使用的檢答網(wǎng)在檢察機關內(nèi)網(wǎng)運行,，為檢察官提供檢察業(yè)務咨詢答疑,、學習交流服務，成為加強檢察機關政治建設和業(yè)務能力建設的信息共享平臺,。運行了兩個多月,，全國就有93%的檢察官登錄檢答網(wǎng)，問詢問題有5000多個,，80%的問題都在三兩天內(nèi)得到了答復,。檢答網(wǎng)運行一年有余，受到廣大檢察人員的熱烈歡迎,。這充分表明,，內(nèi)設機構改革后，廣大檢察官自我提升能力的要求很迫切,。檢察官能力的提升,，又進一步強化了檢察隊伍專業(yè)素質和檢察工作水平。檢答網(wǎng)截圖
四,、檢察職能： 從“唯刑論”到“全面法律監(jiān)督” 檢察職能是堅持“唯刑論”還是實行全面法律監(jiān)督,，自20世紀50年代后期開始在理論上一直有不同見解，在實踐中表現(xiàn)為以刑事檢察為重心,。但刑事檢察終究無法涵蓋法律監(jiān)督職能的全部,，民事檢察、行政檢察和公益訴訟檢察功能日趨凸顯。從法院的案件數(shù)量上看,，2014年至2019年6月,，全國法院審結一審刑事案件628.3萬件，平均每年110余萬件,。僅2018年各級法院就受理案件2803.5萬件,，審結、執(zhí)結2520萬件,。民事案件占法院案件總量的大多數(shù),，刑事案件只占其中的一小部分。檢察機關受理的民事申訴信訪案件量已經(jīng)超過刑事申訴信訪案件量,，在信訪案件總量中的占比上升趨勢明顯,。2013年1月至2017年12月，全國檢察機關共受理涉法涉訴信訪172萬件次,，其中民事申訴信訪65萬件次,，占37.8%；刑事申訴信訪59.7萬件次,，占34.7%,。2018年1月至9月，全國檢察機關共受理民事訴訟信訪9.5萬件次,，比2012年同期高出18.6個百分點,。本輪內(nèi)設機構改革改變了檢察機關刑事、民事,、行政檢察,、公益訴訟檢察配置模式不統(tǒng)一的局面，改變了檢察機關以刑事檢察為重心而導致的刑事檢察一股獨大而民事檢察,、行政檢察和公益訴訟檢察偏居一隅的現(xiàn)象,，形成了刑事檢察、民事檢察,、行政檢察、公益訴訟檢察“四位一體”和全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展的檢察格局,，使檢察機關真正回歸法律監(jiān)督機關的憲法定位,。在每個檢察官只負責偵查,、批捕,、審查起訴、出庭公訴,、刑事執(zhí)行監(jiān)督,、刑事申訴等程序一個環(huán)節(jié)的情況下，理論上檢察官對自己負責的那部分事項負責,，實際上每個環(huán)節(jié)檢察官的行為對最終案件結果的影響和內(nèi)在的因果關系模糊不清,。負責批捕的檢察官會認為自己只是負責批捕不負責起訴,，負責公訴的檢察官會認為自己只是負責公訴不負責批捕，以此類推,，各環(huán)節(jié)參與案件的檢察官只承擔“一段”司法責任,，似乎人人有責，但人人有責的結果往往是人人無責,，最終難以追究辦案人員在冤假錯案中的司法責任,。內(nèi)設機構改革后，一類刑事檢察業(yè)務,，由同一個機構,、辦案組和主辦檢察官辦到底，負責批捕的檢察官同時負責審查起訴,，每個檢察官在案件結果發(fā)生中的作用和應當承擔的責任一目了然,。完整的檢察權對應著完整的司法責任，一旦發(fā)生冤假錯案可以順藤摸瓜,，查明和追究相關責任人的司法責任,，不存在推諉扯皮、推卸責任和法不責眾的問題,，從而真正將司法責任制落到實處,。2019年，廣東省檢察機關由檢察官作出決定的審查起訴案件占比超過80%,，大多數(shù)案件實現(xiàn)“誰辦案誰決定”,，檢察官的主體地位凸顯，司法責任更加清晰,。在佛山市南海區(qū)檢察院,，對于一般事項均由檢察官自行作出決定，沒有發(fā)生推諉卸責,、隨意提請審批的現(xiàn)象,。檢察官的責任意識和擔當精神進一步增強，司法責任制真正實現(xiàn)落地見效,。六,、司法資源： 從“重復勞動”到“優(yōu)化配置” 在批捕、審查起訴,、公訴,、刑事執(zhí)行監(jiān)督、刑事申訴等檢察職能由偵監(jiān),、公訴,、刑事執(zhí)行、刑事申訴等多個部門的多名檢察官分別進行的情況下，很多前后相繼的審查活動在形式上沒有交集,。這就導致前一位檢察官做過的有些工作,，后一位檢察官在履職過程中還要重復一遍，以致在做大量的重復性勞動,。比如,，負責批捕的檢察官以較低的證明標準審查的證據(jù)，負責公訴的檢察官還要以較高的證明標準再審查一遍,，負責批捕的檢察官訊問過的犯罪嫌疑人,，負責公訴的檢察官可能還要重復訊問。由于多數(shù)案件并不屬于疑難復雜的刑事案件,，很多出于辦案考量的重復勞動更顯多余,，造成司法資源的浪費。內(nèi)設機構改革后,，一類案件由一個機構,、一個辦案組、一個檢察官負責,，統(tǒng)一履行立案監(jiān)督,、偵查監(jiān)督、審查逮捕,、審查起訴,、出庭支持公訴、補充偵查,、審判監(jiān)督以及辦理相關案件的申訴等職能,，內(nèi)設機構改革后這些檢察職能不再由多個部門的多名檢察官分別進行，而是由同一個部門的同一名檢察官負責,，不但節(jié)省了司法資源和檢察官的辦案時間,，而且提高了辦案效率、優(yōu)化了司法資源配置,。2019年山東省淄博市淄川區(qū)檢察院辦理的肖某等人票據(jù)詐騙案,，涉案人員多，涉案金額700余萬元,，涉嫌貸款詐騙,，偽造、變造金融票據(jù),，騙取貸款等多個罪名。內(nèi)設機構改革前,，辦理此類重大復雜案件,，需要協(xié)調(diào)多個內(nèi)設業(yè)務機構，進行層層審批和匯報請示，預計歷時6個月左右才能訴出去,。改革后,，檢察官獨立辦理，實行“捕訴一體”,，減少了審批流程,，兩個半月就起訴至法院，有效節(jié)省了司法資源,，提高了辦案效率,。七、偵查監(jiān)督： 從“前后脫節(jié)”到“無縫銜接” 偵查監(jiān)督是檢察機關法律監(jiān)督職能的重要載體,。內(nèi)設機構改革前,，偵查監(jiān)督部門和公訴部門均承擔著一定的偵查監(jiān)督職能。偵監(jiān)部門的偵查監(jiān)督職責主要體現(xiàn)在立案監(jiān)督,、偵查活動監(jiān)督和審查逮捕,，公訴部門的偵查監(jiān)督職責則主要體現(xiàn)在審查起訴環(huán)節(jié)。由于偵監(jiān)和公訴部門各干各的,，也難以實現(xiàn)信息的實時共享,。偵查監(jiān)督部門完成逮捕申請的審查后，無論是否決定批捕其任務都已完成,，到偵查機關將案件移送審查起訴還有一段時間,。雖然根據(jù)《刑事訴訟法》第94條的規(guī)定，公安機關如果發(fā)現(xiàn)對犯罪嫌疑人,、被告人采取強制措施不當?shù)?，有權撤銷或者變更。公安機關釋放被逮捕的人或者變更逮捕措施的,，應當通知原批準的人民檢察院,。但實踐中公安機關并不總是通知或及時通知檢察機關，這時不僅偵監(jiān)部門并不知情也不關心后續(xù)環(huán)節(jié),，而且,，只要公安機關還沒有將案件移送審查起訴，公訴部門通常同樣無從知曉,，無法及時進行監(jiān)督,，這段時間很容易出現(xiàn)監(jiān)督空白。內(nèi)設機構改革后,，批捕和公訴由同一名檢察官行使,，從而實現(xiàn)了批捕和公訴兩個階段信息享有者的合二為一。檢察官對于自己或不批捕的案件的具體情況都有清晰的把握,，對于那些應當移送審查起訴,，而偵查機關并未移送或者偵查機關移送審查起訴時發(fā)現(xiàn)其隨意變更強制措施而未通知或未及時通知的,，都可以進行實時監(jiān)督。實行“捕訴一體”后,，檢察官更加注重證據(jù)審查,，可以根據(jù)掌握的偵查機關在不同環(huán)節(jié)的取證情況，及時引導偵查,、強化偵查監(jiān)督,。浙江省寧波市北侖區(qū)檢察院就根據(jù)“捕訴一體”后建立的監(jiān)督機制，對不捕,、不訴以及公安機關撤案案件,，依托派駐公安機關檢察官辦公室，由檢察官根據(jù)需要主動介入引導補充偵查,，督促公安機關及時全面補強證據(jù),，從而實現(xiàn)了批捕與公訴兩個環(huán)節(jié)偵查監(jiān)督的無縫銜接。2019年前三個季度,，在不批準和不予決定逮捕案件中,，因證據(jù)不足不捕133649人，同比上升13.1%,，占不捕總人數(shù)的56.1%,，同比增加5.3個百分點；不構成犯罪不捕11679人,，同比上升5.4%,，占4.9%，同比增加0.1個百分點,；無社會危險性不捕85217人,，同比下降7.2%，占35.8%,，同比減少3.6個百分點,。前三個季度，因證據(jù)不足不捕占不捕情形的比例分別為53.6%,、56.7%,、57.2%，呈現(xiàn)出逐季度增加的態(tài)勢,。偵查監(jiān)督的效果愈加凸顯,。
2019年10月30日，最高檢首次按季度對外公布檢察業(yè)務數(shù)據(jù),。八,、內(nèi)部制約： 從“名不副實”到“名副其實” 刑事檢察職能切割為數(shù)段并由不同的內(nèi)設機構行使，特別是批捕和公訴分別由偵監(jiān)部門和公訴部門行使,、由兩名檢察官負責,，這被視為“雙重監(jiān)督”的具體形式,。“雙重監(jiān)督”在理論上追求的是內(nèi)部監(jiān)督制約,，但監(jiān)督效果卻并不樂觀。監(jiān)督的效果與監(jiān)督者的數(shù)量并不必然成正比,，兩個人分別進行監(jiān)督并不必然比將監(jiān)督的權力賦予一個人集中監(jiān)督更好,。所謂“一個和尚挑水喝，兩個和尚抬水喝,，三個和尚沒水喝”,。實踐也證明，在“捕訴分離”的情況下,，批捕與公訴兩個部門的辦案流程“你捕你的,，我訴我的”，互不通氣,。很多地方檢察機關包括最高人民檢察院都是由同一位副檢察長分管,，不難想象這個內(nèi)部制約的效果會怎樣。這樣的內(nèi)設機構設置模式,，監(jiān)督制約有限卻內(nèi)部耗損嚴重,，分工有余而配合不足，白白增加了檢察權運行的溝通協(xié)調(diào)成本,。內(nèi)設機構改革后,，批捕和公訴由同一個部門的同一名檢察官行使，這仍然是前后相繼的兩項權力,，并不意味著批捕就被公訴吞并了,，或監(jiān)督環(huán)節(jié)減少了，監(jiān)督環(huán)節(jié)并沒有絲毫的減少,。只是行使批捕權的檢察官同時承擔這個案件的公訴職能,，批捕與公訴兩項權力還是分別行使，因此仍然是對偵查活動進行雙重監(jiān)督,，不但不會導致監(jiān)督力度削弱,，反而因為避免了不同部門之間的溝通協(xié)調(diào)成本，有助于實現(xiàn)“1+1>2”的效果,。2019年前三個季度,，在不起訴案件中，因證據(jù)不足不起訴案件占比相應下降,。對移送審查起訴的案件,，因證據(jù)不足不起訴22794 人，同比上升17.3%,，占不訴總人數(shù)的19.2%,，同比減少1.2個百分點,；法定不起訴4823人，同比上升24.5%,，占不訴總人數(shù)的4.1%,，與去年同期持平；情節(jié)輕微不起訴91307人,，同比上升27%,，占不訴總人數(shù)的76.8%，同比增加1.3個百分點,。內(nèi)設機構改革后,，檢察機關內(nèi)部制約效果日趨明顯。在內(nèi)設機構改革前,，承擔批捕職能的檢察官采用的證明標準低于公訴標準，而且并不出庭公訴,，不了解法庭對案件證據(jù)的要求,，更不具有形成比偵查機關更高業(yè)務素養(yǎng)的條件。即便提前介入案件,，由于掌握的證明標準較低,，負責批捕的檢察官認為符合證明標準的證據(jù)，到了公訴階段往往達不到法定的證明標準,，難以給偵查機關提出富有建設性的意見,，因此在偵查階段基本處于邊緣狀態(tài)，往往不具備引導偵查的能力,，偵查機關也不會太在意提前介入案件的檢察官給出的建議,。內(nèi)設機構改革后，批捕的檢察官同時是出庭支持公訴的檢察官,，對于法庭對證據(jù)的審查和認定了如指掌,，可以極大提高檢察官的業(yè)務素養(yǎng)，與偵查機關相比,，在證據(jù)收集,、甄別、認定上技高一籌,，從而有了自己的業(yè)務優(yōu)勢,，有能力對偵查活動進行指導。偵查機關也樂于接受檢察機關的偵查引導,，這要比事后補充偵查或證據(jù)被作為非法證據(jù)排除要好得多,。2019年前三個季度，檢察機關提前介入偵查同比上升47.7%,，其中,，審查起訴提前介入同比上升144.5%,。檢察官通過及時介入案件的偵查，結合相應的證明標準和庭審要求,，引導偵查機關嚴格按照法律規(guī)定的程序和標準收集證據(jù),，從而有效防范偵查行為違法、提高偵查質量,、提高訴訟效率,、優(yōu)化配置偵查資源。2018年8月27日,，江蘇昆山，劉海龍持刀追砍于海明,，被反殺身亡,，當天引發(fā)4億網(wǎng)民“圍觀”。檢察機關對此案高度重視,，江蘇省檢察院,、蘇州市檢察院及時派員指導辦案，最高檢也對此案表示關切,。江蘇省昆山市檢察院第一時間派員依法提前介入和引導偵查活動,，檢察機關與公安機關經(jīng)過調(diào)查，一致認為于海明屬于正當防衛(wèi),，不負刑事責任,。同年9月1日，于海明被依法釋放,。社會各界給予高度評價,，公平正義得到切實維護。“昆山反殺案”現(xiàn)場監(jiān)控視頻截圖
檢察官對逮捕和公訴證明標準的選擇是在對“懲罰犯罪”與“保障人權”進行取舍,。“捕訴分離”的情況下,，逮捕的標準明顯低于公訴,，形式上是在層層過濾，實際上通過較低的證明標準盡可能地將犯罪嫌疑人控制起來,，“懲罰犯罪”處于優(yōu)先的位置上,，“保障人權”則退居其次。內(nèi)設機構改革后,，將如何在“懲罰犯罪”和“保障人權”之間取舍的權力賦予同一名檢察官,，由檢察官在逮捕標準和公訴標準之間作出選擇。如果更靠近逮捕的較低證明標準,，就會降低犯罪嫌疑人逃跑的風險,，但會增加公訴失敗的風險,。反之，雖然會增加犯罪嫌疑人逃跑的風險,，但會降低公訴失敗的風險,。由檢察官在同一個平臺上對嫌疑人逃跑風險和公訴成功率的成本收益進行比較，并結合案件事實和法律規(guī)定,，在逮捕和公訴證明標準中選擇一個最佳點,，作出是否批準逮捕的決定，從而達到一種實現(xiàn)社會總收益最大化的最佳狀態(tài),。2019年1月至11月,，全國檢察機關對受理審查逮捕的127.7萬人中的28萬人作出不批捕決定，不捕率達到21.9%,，較十年前的2009年同期高10.7%,，不捕人數(shù)增加16.8萬，從而將“懲罰犯罪”與“保障人權”有機結合起來,。修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》,，秉持檢察官客觀公正立場，貫徹“在辦案中監(jiān)督,，在監(jiān)督中辦案”的要求,，重視保障訴訟參與人權利，嚴格排除非法證據(jù),，確保無罪的人不受刑事追究,，有罪的人受到公正處罰，為內(nèi)設機構改革成效的發(fā)揮提供了制度保障,。例如,，為了防止出現(xiàn)不批捕后的“掛案”現(xiàn)象，規(guī)定檢察機關要督促公安機關對沒有犯罪事實或者不應追究刑事責任的犯罪嫌疑人及時撤案或者終止偵查,。權利保障從“居于次位”的地位上升到與權利保障“并駕齊驅”的地位,。
來源：法學筆記微信（ID：JudicialNotes）
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