某基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目聯(lián)合體（系使用財(cái)政性資金且在采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程，同時(shí)也是“必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目”）施工總包方A公司擬收購(gòu)另一聯(lián)合體成員B公司持有的PPP項(xiàng)目公司的股權(quán),。由于收購(gòu)不成功,，A公司最終決定退出PPP項(xiàng)目公司及PPP項(xiàng)目合同。

 就聯(lián)合體成員退出PPP項(xiàng)目的相關(guān)問(wèn)題,，雖然法律并無(wú)直接規(guī)定,，但鑒于該基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目合同既屬于政府采購(gòu)的工程又被歸在“必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目”中，同時(shí),，該P(yáng)PP項(xiàng)目合同中還包含建設(shè)工程施工的內(nèi)容,，因此，筆者認(rèn)為可借鑒的現(xiàn)行法律規(guī)范包括：《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（2014年修正）（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》）及實(shí)施條例,、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》（2017年修正）及實(shí)施條例（以下簡(jiǎn)稱《招標(biāo)投標(biāo)法》,、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》）、《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《建設(shè)工程施工合同司法解釋》）,、《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋二》等其他相關(guān)法律法規(guī)和文件,。

 為厘清聯(lián)合體的地位、其成員之間的關(guān)系及應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等問(wèn)題,，PPP項(xiàng)目中聯(lián)合體的性質(zhì)始終被廣泛討論,。

 中標(biāo)前,，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條規(guī)定：“兩個(gè)以上的法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份共同投標(biāo),。”根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包合同示范文本（試行）》（GF-2011-0216）第1.1.7條的定義,，“聯(lián)合體,，指經(jīng)發(fā)包人同意，由兩個(gè)以上的法人或者其他組織組成的,，作為工程承包人的臨時(shí)機(jī)構(gòu),，聯(lián)合體各方向發(fā)包人承擔(dān)連帶責(zé)任?！甭?lián)合體作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)一般沒(méi)有法人資格,，各方合作的模式是共同經(jīng)營(yíng)、共享收益,、分擔(dān)虧損,。[1]雖然《民法總則》取消了對(duì)“合伙聯(lián)營(yíng)模式”的規(guī)定，但實(shí)務(wù)中還是認(rèn)為聯(lián)合體的性質(zhì)更貼近《民法通則》第五十二條規(guī)定的“企業(yè)之間或者企業(yè),、事業(yè)單位之間聯(lián)營(yíng),，共同經(jīng)營(yíng)、不具備法人條件的,，由聯(lián)營(yíng)各方按照出資比例或者協(xié)議的約定,，以各自所有的或者經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任”。

 中標(biāo)后,，聯(lián)合體的合作方式可能有兩種：一,、聯(lián)合體各方共同與招標(biāo)人簽訂合同；二,、為方便共同經(jīng)營(yíng),、隔離聯(lián)合體與各個(gè)成員間的責(zé)任，聯(lián)合體成員往往會(huì)成立一個(gè)項(xiàng)目公司,。本案中的情形即為聯(lián)合體成員共同成立項(xiàng)目公司的情形,。

 一、聯(lián)合體成員退出PPP項(xiàng)目合同可能產(chǎn)生的影響

（一）對(duì)合同成立的影響

 通過(guò)招投標(biāo)方式締結(jié)的PPP項(xiàng)目合同,，其締約過(guò)程可拆分為三步：政府方發(fā)布招標(biāo)公告屬于要約邀請(qǐng),，聯(lián)合體投標(biāo)屬于要約，政府方向聯(lián)合體發(fā)送中標(biāo)通知書(shū)即為承諾,。

 關(guān)于聯(lián)合體成員退出的法律后果,，只在《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十七條和第三十八條中有直接規(guī)定。第三十七條規(guī)定：“招標(biāo)人接受聯(lián)合體投標(biāo)并進(jìn)行資格預(yù)審的,，聯(lián)合體應(yīng)當(dāng)在提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件前組成,。資格預(yù)審后聯(lián)合體增減,、更換成員的，其投標(biāo)無(wú)效,?！钡谌藯l規(guī)定：“投標(biāo)人不再具備資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件規(guī)定的資格條件或者其投標(biāo)影響招標(biāo)公正性的,，其投標(biāo)無(wú)效,。”

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十七條,、第三十八條規(guī)定的法律后果為“投標(biāo)無(wú)效”,，也就是說(shuō)如果發(fā)生前述兩條中的情形，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為聯(lián)合體發(fā)出的要約無(wú)效,；而缺乏有效要約,，合同成立也就無(wú)從談起。

 然而,，由于《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例只規(guī)制招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng),，且前述兩條均歸在“投標(biāo)”一章中，因此,，如果政府方已與聯(lián)合體訂立PPP項(xiàng)目合同,，合同便已經(jīng)成立；即便聯(lián)合體成員退出違反了《招標(biāo)投標(biāo)法》及實(shí)施條例,，也無(wú)法再影響合同的成立了,。

（二）對(duì)聯(lián)合體資質(zhì)的影響

 在PPP項(xiàng)目中，聯(lián)合體投標(biāo)的情形之所以如此常見(jiàn)是因?yàn)镻PP項(xiàng)目往往要求投標(biāo)人資質(zhì)多元,、擁有大量資金且有能力對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全壽命周期建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理,，因此具備不同資質(zhì)條件的主體組成聯(lián)合體共同參與投標(biāo)的模式在PPP項(xiàng)目投標(biāo)中十分常見(jiàn)。[2]也就是說(shuō),，中標(biāo)后,，某一個(gè)或多個(gè)聯(lián)合體成員退出PPP項(xiàng)目很有可能使得聯(lián)合體因此喪失一種或幾種資質(zhì)，從而無(wú)法達(dá)到招標(biāo)文件中對(duì)投標(biāo)人資質(zhì)的要求,。

（三）對(duì)聯(lián)合體承擔(dān)責(zé)任能力的影響

 一般來(lái)說(shuō),，聯(lián)合體成員應(yīng)當(dāng)都是具有承擔(dān)責(zé)任能力的主體。也就是說(shuō),，聯(lián)合體成員除了是PPP項(xiàng)目合同履約能力的保障外,，還是在聯(lián)合體違反PPP項(xiàng)目合同義務(wù)時(shí)政府方主張違約損害賠償?shù)谋Ｕ稀Ｒ虼?，如果某一個(gè)或幾個(gè)聯(lián)合體成員退出PPP項(xiàng)目合同,，極有可能對(duì)整個(gè)聯(lián)合體承擔(dān)責(zé)任的能力產(chǎn)生影響。

 當(dāng)然,，筆者認(rèn)為,，即便聯(lián)合體成員退出PPP項(xiàng)目合同,，政府方也仍然有權(quán)要求其為聯(lián)合體的違約承擔(dān)連帶責(zé)任。因?yàn)?，PPP項(xiàng)目的特殊性質(zhì)要求聯(lián)合體成員在聯(lián)合體中標(biāo)后誠(chéng)實(shí),、勤勉地履行合同，不得退出,；所以,，退出的聯(lián)合體成員應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格。

 二,、聯(lián)合體成員退出PPP項(xiàng)目合同的法律后果

 在PPP項(xiàng)目合同簽訂后，聯(lián)合體成員如果要求退出,，可能出現(xiàn)三種情形：一,、政府方不同意，聯(lián)合體成員執(zhí)意退出,；二,、政府方要求解除PPP項(xiàng)目合同；三,、政府方同意聯(lián)合體成員退出,。

（一）政府方不同意，聯(lián)合體成員退出

《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十一條第三款規(guī)定：“聯(lián)合體中標(biāo)的,，聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)共同與招標(biāo)人簽訂合同,，就中標(biāo)項(xiàng)目向招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任?！币虼?，在第一種情況下，即便聯(lián)合體其他成員同意一個(gè)或幾個(gè)成員退出,，只要政府方不同意,，聯(lián)合體成員便無(wú)法真正意義上退出聯(lián)合體。也就是說(shuō),，“退出”的聯(lián)合體成員仍然應(yīng)當(dāng)像沒(méi)有退出一樣依據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定履行義務(wù),、承擔(dān)連帶責(zé)任；否則,，政府方有權(quán)依據(jù)合同向其主張違約責(zé)任,。當(dāng)然，如果聯(lián)合體成員之間就該成員退出后的義務(wù)履行和責(zé)任承擔(dān)另有約定的,，退出的成員與其他聯(lián)合體成員間應(yīng)遵循該約定,。

 但如果聯(lián)合體成員在沒(méi)有征得政府方同意的情形下仍然在事實(shí)上退出了PPP項(xiàng)目合同呢？

 筆者認(rèn)為,，在這種情況下,，如果聯(lián)合體在中標(biāo)后喪失了招標(biāo)文件中所要求的一項(xiàng)或幾項(xiàng)資質(zhì),，這將使得聯(lián)合體事實(shí)上無(wú)法履行PPP項(xiàng)目合同項(xiàng)下的義務(wù)。而根據(jù)《合同法》第一百一十條的規(guī)定,，一般情況下,，當(dāng)事人一方不履行非金錢(qián)債務(wù)或者履行非金錢(qián)債務(wù)不符合約定的，守約方可以要求違約方履行,；但法律上或者事實(shí)上不能履行的情形除外,。

 對(duì)于本案的情形來(lái)說(shuō)，施工聯(lián)合體成員想要退出聯(lián)合體,，應(yīng)當(dāng)先取得政府方的同意,；但如果該成員在并未取得政府方同意的情形下就退出了項(xiàng)目公司和PPP項(xiàng)目合同，那么聯(lián)合體成員將因?yàn)閱适稠?xiàng)資質(zhì)在事實(shí)上不能繼續(xù)履行PPP項(xiàng)目合同,。在這種情形下,，政府方當(dāng)然還可以追究聯(lián)合體（包括已退出的施工總包方）的違約責(zé)任，但恐怕也不能再請(qǐng)求聯(lián)合體繼續(xù)履行合同,，而只能主張解除合同了,。

（二）政府方要求解除PPP項(xiàng)目合同

 在第二種情形下，在聯(lián)合體成員要求退出后,，政府方無(wú)論是基于約定還是法定的事由要求解除合同,，其都可依據(jù)《合同法》第九十七條的規(guī)定要求聯(lián)合體“恢復(fù)原狀、采取其他補(bǔ)救措施,，并有權(quán)要求賠償損失”,。

（三）政府方同意聯(lián)合體成員退出

 第三種情形下，“政府方同意聯(lián)合體成員退出,，其他聯(lián)合體成員繼續(xù)履行PPP項(xiàng)目合同”這一過(guò)程應(yīng)當(dāng)分解為兩個(gè)步驟：第一,，政府方與原聯(lián)合體解除合同；第二,，政府方應(yīng)與剩下的聯(lián)合體成員重新簽訂合同,。當(dāng)然，第二步的實(shí)現(xiàn)方式也可能是政府方與聯(lián)合體簽訂補(bǔ)充合同變更原合同的主體,；但總的來(lái)說(shuō),，政府方需與新的聯(lián)合體（除去退出成員的聯(lián)合體）達(dá)成新的合意、簽訂新的合同,?！督ㄔO(shè)工程施工合同司法解釋》第一條規(guī)定：“建設(shè)工程施工合同具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同法第五十二條第（五）項(xiàng)的規(guī)定,，認(rèn)定無(wú)效......（三）建設(shè)工程必須進(jìn)行招標(biāo)而未招標(biāo)或者中標(biāo)無(wú)效的,。”由于該項(xiàng)目系“必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目”,，而政府方與新的聯(lián)合體簽訂協(xié)議并未經(jīng)過(guò)招投標(biāo)程序,；因此,，在這種情形下，即便政府方同意聯(lián)合體成員退出,，PPP項(xiàng)目合同的建設(shè)工程施工部分也會(huì)因違反《建設(shè)工程施工合同司法解釋》第一條而無(wú)效,。

 關(guān)于前述情形下PPP項(xiàng)目合同非建設(shè)工程施工的其他部分是否無(wú)效，法律并無(wú)直接規(guī)定,；但根據(jù)前述分析,，政府方此種行為相當(dāng)于就一個(gè)必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目在未招標(biāo)的情形下與新的主體簽訂了合同，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八十二條規(guī)定,，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)違反招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定,，對(duì)中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響，且不能采取補(bǔ)救措施予以糾正的,，招標(biāo),、投標(biāo)、中標(biāo)無(wú)效,，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)或者評(píng)標(biāo)。在前述情形下,，雖然新的聯(lián)合體成員已與政府方簽訂合同,，理論上來(lái)說(shuō)招投標(biāo)階段的法律規(guī)定無(wú)法再對(duì)合同效力產(chǎn)生影響。但由于新的聯(lián)合體成員畢竟沒(méi)有參與招標(biāo)程序,，因此筆者主張采取一種折中的方案：根據(jù)第八十二條的精神,，評(píng)價(jià)聯(lián)合體成員的退出是否會(huì)對(duì)新的聯(lián)合體履行合同和承擔(dān)責(zé)任產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。

 一般來(lái)說(shuō),，聯(lián)合體成員退出可能產(chǎn)生三種影響：（1）導(dǎo)致聯(lián)合體喪失某一種或某幾種資質(zhì),；（2）未導(dǎo)致聯(lián)合體喪失任何資質(zhì)，但會(huì)導(dǎo)致聯(lián)合體對(duì)合同的履行背離合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容,；（3）不會(huì)對(duì)聯(lián)合體履行合同產(chǎn)生任何影響,。

《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例雖然未對(duì)聯(lián)合體喪失某種資質(zhì)的法律后果進(jìn)行規(guī)定，但其中多處出現(xiàn)了關(guān)于“訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容協(xié)議”的規(guī)定,。

《招標(biāo)投標(biāo)法》第四十六條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)自中標(biāo)通知書(shū)發(fā)出之日起三十日內(nèi),，按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立書(shū)面合同。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議,?！钡谖迨鍡l規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)人違反本法規(guī)定,，與投標(biāo)人就投標(biāo)價(jià)格,、投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行談判的，給予警告,，對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分,?！钡谖迨艞l規(guī)定：“招標(biāo)人與中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同的，或者招標(biāo)人,、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的,，責(zé)令改正；可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額千分之五以上千分之十以下的罰款,?！?/p>

《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定簽訂書(shū)面合同，合同的標(biāo)的,、價(jià)款,、質(zhì)量、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致,。招標(biāo)人和中標(biāo)人不得再行訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議,。招標(biāo)人最遲應(yīng)當(dāng)在書(shū)面合同簽訂后5日內(nèi)向中標(biāo)人和未中標(biāo)的投標(biāo)人退還投標(biāo)保證金及銀行同期存款利息?！钡谄呤鍡l規(guī)定：“招標(biāo)人和中標(biāo)人不按照招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件訂立合同,，合同的主要條款與招標(biāo)文件、中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容不一致,，或者招標(biāo)人,、中標(biāo)人訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議的，由有關(guān)行政監(jiān)督部門(mén)責(zé)令改正,，可以處中標(biāo)項(xiàng)目金額5‰以上10‰以下的罰款,。”第八十二條規(guī)定：“依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)違反招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定,，對(duì)中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響,，且不能采取補(bǔ)救措施予以糾正的，招標(biāo),、投標(biāo),、中標(biāo)無(wú)效，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)或者評(píng)標(biāo),?！?/p>

 從上述法條可知，即便是招標(biāo)人和中標(biāo)人間,，都不得訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議,。結(jié)合前述對(duì)于項(xiàng)目主體的規(guī)定，對(duì)于必須進(jìn)行招標(biāo)程序的項(xiàng)目而言,，立法者對(duì)兩方面有著嚴(yán)格要求：一是合同主體必須與招標(biāo)和中標(biāo)的主體一致,，二是合同的標(biāo)的、價(jià)款、質(zhì)量,、履行期限等主要條款應(yīng)當(dāng)與招標(biāo)文件和中標(biāo)人的投標(biāo)文件的內(nèi)容一致,。而上述兩項(xiàng)嚴(yán)格要求正是與聯(lián)合體在工程投資、建設(shè),、運(yùn)營(yíng),、維護(hù)等方面的履約能力和承擔(dān)責(zé)任的能力息息相關(guān)的。更進(jìn)一步,，招投標(biāo)中從諸多投標(biāo)人中選擇中標(biāo)人的過(guò)程其實(shí)也是招標(biāo)人為項(xiàng)目匹配合格執(zhí)行者的過(guò)程,；因此，對(duì)于必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目而言,，無(wú)論是對(duì)程序的嚴(yán)格把控還是對(duì)中標(biāo)后簽約主體和內(nèi)容的一致性要求,，不允許訂立背離合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議歸根到底都體現(xiàn)著該類項(xiàng)目對(duì)于中標(biāo)人履約能力和承擔(dān)責(zé)任能力的要求。

 對(duì)于承擔(dān)責(zé)任的能力,，上一部分已經(jīng)闡明,，不再贅述。但履約能力除了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五十七條中提及的“標(biāo)的,、價(jià)款,、質(zhì)量、履行期限”外,，還應(yīng)當(dāng)包括中標(biāo)人是否具備招標(biāo)文件中所要求的各項(xiàng)資質(zhì),。也就是說(shuō)，如果聯(lián)合體因某一個(gè)或幾個(gè)成員退出而喪失一項(xiàng)或幾項(xiàng)資質(zhì),，是會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目合同的履行產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響的,，所以在這種情形下應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo),。

 當(dāng)然,，前述討論是基于聯(lián)合體成員的退出會(huì)使得聯(lián)合體喪失某一項(xiàng)或幾項(xiàng)資質(zhì)而作的設(shè)想。但如果某成員的退出不會(huì)使得聯(lián)合體喪失任何資質(zhì)呢,？筆者認(rèn)為,，如果該成員的退出會(huì)影響聯(lián)合體承擔(dān)責(zé)任的能力，成員的退出行為還是會(huì)對(duì)合同產(chǎn)生實(shí)質(zhì)的影響,，因此,，政府方應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)。

 那么如果再進(jìn)一步,，某聯(lián)合體成員的退出不會(huì)對(duì)聯(lián)合體的履約能力和償債能力產(chǎn)生任何實(shí)質(zhì)性影響呢,？筆者傾向于，在這種情形下,，如果政府方同意該成員退出,，該成員便可順利退出，其他成員繼續(xù)履行合同,。

 三,、政府方可主張的權(quán)利

 如果政府方執(zhí)意不允許聯(lián)合體成員退出PPP項(xiàng)目合同,，原則上來(lái)說(shuō)，聯(lián)合體成員應(yīng)當(dāng)繼續(xù)按照PPP項(xiàng)目合同的約定履行其義務(wù),。如果聯(lián)合體成員不繼續(xù)履行合同,，政府方有權(quán)向全體聯(lián)合體成員主張違約損害賠償；同時(shí),，政府還可以行使約定解除權(quán)或法定解除權(quán)要求解除PPP項(xiàng)目合同,，對(duì)項(xiàng)目重新進(jìn)行招標(biāo)。

 四,、對(duì)聯(lián)合體成員的啟示

 鑒于聯(lián)合體成員退出PPP項(xiàng)目合同一方面可能使得政府方直接要求解除合同,，另一方面會(huì)使得其他聯(lián)合體成員不得不對(duì)該成員的違約行為承擔(dān)連帶責(zé)任，筆者建議聯(lián)合體在其內(nèi)部的《聯(lián)合體協(xié)議》和與政府方簽訂的《PPP項(xiàng)目合同》中都寫(xiě)明“任何聯(lián)合體成員在約定期限內(nèi)不得退出聯(lián)合體及PPP項(xiàng)目合同”,。(律師助理劉馨宇對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）

 文中備注：

 [1]李維維：《關(guān)于聯(lián)合體投標(biāo)的實(shí)務(wù)法律問(wèn)題探討（下）》,，零點(diǎn)商事團(tuán)隊(duì)。

 [2]見(jiàn)宿輝,、周楠：《PPP項(xiàng)目應(yīng)用聯(lián)合體模式的法律問(wèn)題研究》,，《建筑經(jīng)濟(jì)》2017年5月。