基于風(fēng)險(xiǎn)治理能力提升的韌性社區(qū)建設(shè)

山東大學(xué)國(guó)家治理研究院研究員

政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授

城市發(fā)展總是要面臨著不確定性和各種災(zāi)害，韌性城市的目標(biāo)不是建設(shè)“沒(méi)有災(zāi)害的城市”,，而是在積極的制度設(shè)計(jì),、有機(jī)的社會(huì)組織、積極的個(gè)人參與,、科學(xué)的環(huán)境建設(shè)中,，增強(qiáng)城市韌性,，通過(guò)總結(jié)反思和學(xué)習(xí),，讓城市安全治理體系變得更強(qiáng)大，能夠承受災(zāi)害沖擊并及時(shí)恢復(fù)城市功能,。

城市社區(qū)作為居民生活的場(chǎng)所,，是城市的最小單元，更是直接面對(duì)災(zāi)害的單元,。在社區(qū)治理創(chuàng)新中要不斷完善社區(qū)抗災(zāi)能力,，提升社區(qū)韌性，更好地應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)難,。

城市的發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)

在城市學(xué)的研究中,，人們常引用亞里士多德的一句話：“人們?yōu)榱松顏?lái)到城市，為了生活的更好留在城市”,，這個(gè)表述的前提認(rèn)知是城市社會(huì)是進(jìn)化到高級(jí)而完備的境界,，在城市中人們的生活可以獲得完全的自給自足。2010年我國(guó)上海世博會(huì)的主題是“城市讓生活更美好”,，清晰地表達(dá)了人們對(duì)于城市的向往,。

2019年年末，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口8.4億,，城鎮(zhèn)化率達(dá)到60.60%,。我國(guó)城市化的快速進(jìn)展，不僅深刻地改變了國(guó)家面貌和人們生活,，也驗(yàn)證了諾貝爾獎(jiǎng)獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨預(yù)言：“中國(guó)的城市化和以美國(guó)為首的新技術(shù)革命將成為影響人類21世紀(jì)的兩件大事”,。

城市包羅萬(wàn)象、不斷更新,，成為人類能夠過(guò)上有尊嚴(yán)的,、健康、安全,、幸福和充滿希望的美滿生活的地方,。

但在2020年之初，新冠肺炎疫情讓人們感受到了巨大的風(fēng)險(xiǎn)。生活在城市中的人們面臨著傳染病疫情的侵襲,，城市的安全不再,，人們的健康遭受巨大的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)。這一切又讓人們見(jiàn)到了城市的另一面：作為一個(gè)復(fù)雜龐大的巨系統(tǒng),，城市又有著巨大的脆弱性,。

風(fēng)險(xiǎn)性是現(xiàn)代社會(huì)的一大特征，這在現(xiàn)代城市中表現(xiàn)得尤為明顯,。“黑天鵝”與“灰犀?！?/strong>兩詞，被形象地用來(lái)比喻突然發(fā)生的不測(cè)事件和已有苗頭甚至顯而易見(jiàn)卻常常被人們忽略的風(fēng)險(xiǎn),。

在城市的各種風(fēng)險(xiǎn)中,，不僅有黑天鵝式的突發(fā)災(zāi)難，也有著巨大而悄然逼近的灰犀牛式的風(fēng)險(xiǎn),。城市的繁榮和風(fēng)險(xiǎn)是一體兩面,，伴隨在城市的發(fā)展過(guò)程中。著名的危機(jī)管理專家清華大學(xué)的薛瀾老師曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：風(fēng)險(xiǎn)永遠(yuǎn)走在人類進(jìn)步的前面,。

2016年10月,，第三屆聯(lián)合國(guó)住房和城市可持續(xù)發(fā)展大會(huì)通過(guò)《新城市議程》，為今后20年世界城市的發(fā)展確立了目標(biāo)和方向：城市在追求繁榮和增長(zhǎng)時(shí),，更要注重提升城市品質(zhì),，希望在城市中人們享受自由、靈感,、繁榮,、健康和安全。面對(duì)發(fā)展的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn),，要實(shí)現(xiàn)“建立包容,、安全、有復(fù)原力和可持續(xù)發(fā)展的城市和人居環(huán)境”的城市治理目標(biāo),。城市要流傳人類文明的成果,，不斷促進(jìn)人類社會(huì)秩序的規(guī)范。

在我國(guó)全民抗擊新冠病毒疫情的時(shí)候,，人們更深刻地認(rèn)識(shí)到安全在城市治理中的重要性,。城市作為巨型系統(tǒng)的復(fù)雜性在未來(lái)愈加明顯，城市面臨的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)也越來(lái)越多,，城市的能源供應(yīng),、社會(huì)秩序都面臨著眾多不確定性，因此城市的適應(yīng)性和韌性對(duì)于保證城市品質(zhì)就至關(guān)重要,。

增強(qiáng)城市韌性,，促進(jìn)城市的安全和可持續(xù)發(fā)展,，提升城市的自我調(diào)適和自我修復(fù)能力，通過(guò)成功的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)對(duì),，城市應(yīng)該有能力去應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件和長(zhǎng)期壓力,，對(duì)于自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件,、社會(huì)沖突等挑戰(zhàn),，城市能夠提供系統(tǒng)的控制和應(yīng)對(duì)策略。

這次新冠病毒疫情作為突發(fā)的公共衛(wèi)生事件,，給傳染病控制,、城市治理提出了巨大的挑戰(zhàn)。

上海市新冠肺炎醫(yī)療救治專家組組長(zhǎng)張文宏有個(gè)觀點(diǎn),，“人類實(shí)際上是不可能遠(yuǎn)離傳染性疾病的”,，人們努力的方向就是要在一個(gè)新發(fā)展傳染病出來(lái)的時(shí)候，要有很強(qiáng)的識(shí)別能力,，然后尋求有效的防控,。

薛瀾老師也提出一個(gè)觀點(diǎn)，“人們要改變一種思維模式,，覺(jué)得只要吸取教訓(xùn)加強(qiáng)準(zhǔn)備，什么樣的問(wèn)題都能應(yīng)對(duì),、都能處理,。在大自然面前，誰(shuí)都不敢大意,。人們所需要做的就是,，必須做好思想準(zhǔn)備，就是當(dāng)新問(wèn)題出現(xiàn)了,，需要在過(guò)程中去好好學(xué)習(xí),，盡最大可能學(xué)習(xí)得更快，反應(yīng)得更靈敏,，把損失降得更低”,。

城市發(fā)展以安全為前提，但發(fā)展中的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越大,。隨著城鎮(zhèn)化率的攀升,，城市的規(guī)模越來(lái)越大、人口密度越來(lái)越高,，城市災(zāi)害（自然災(zāi)害,、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全）的防治任務(wù)越來(lái)越重,。城市系統(tǒng)在面臨災(zāi)難事件等不確定因素的時(shí)候,，如何通過(guò)治理實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)城市韌性,，迅速?gòu)臑?zāi)難中恢復(fù)，就成為城市發(fā)展的重點(diǎn)問(wèn)題,。

理解城市韌性與韌性社區(qū)

城市作為復(fù)雜而相互依賴的巨系統(tǒng),，在面臨一些災(zāi)害沖擊時(shí)，其脆弱性被人一再提及,，但同時(shí)也應(yīng)認(rèn)識(shí)到城市有其彈性和自我恢復(fù)性,，這就是城市的韌性。

人們最初對(duì)于城市韌性的認(rèn)識(shí)是：與災(zāi)害相關(guān)的韌性是指一個(gè)地方在沒(méi)有得到外部社區(qū)大量援助的情況下,，能夠經(jīng)受住極端的自然事件,，并不會(huì)遭到毀滅性的損失、傷害,、生產(chǎn)力下降或是生活質(zhì)量下降,。這是從城市應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的角度而言的。

后來(lái)這一概念得到了拓展：城市韌性是指一個(gè)城市系統(tǒng)的能力及其所有組成部分,，包括跨越時(shí)空尺度的社會(huì)生態(tài)和社會(huì)技術(shù)網(wǎng)絡(luò),，在面對(duì)干擾時(shí)維持或迅速恢復(fù)所需的功能和適應(yīng)變化的能力，并使限制當(dāng)前或未來(lái)適應(yīng)能力的系統(tǒng)快速轉(zhuǎn)型,。這一含義強(qiáng)調(diào)了城市系統(tǒng)的整體性,。

作為一個(gè)新術(shù)語(yǔ)，城市韌性有很大的包容性和靈活性,，但其核心思想在于強(qiáng)調(diào)“受挫后恢復(fù)原狀”,，給予了城市在遭受災(zāi)難之后努力的方向。

城市是基于自然的人造物,，韌性城市的目標(biāo)是追求城市的安全和可持續(xù),，這就涉及到城市的物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)的彈性空間。物質(zhì)系統(tǒng)包括城市中的自然環(huán)境和建設(shè)系統(tǒng),，是城市的骨架和血脈,，它追求在極端壓力下的正常運(yùn)行和作用發(fā)揮。人類社區(qū)是城市的社會(huì)和制度構(gòu)成要素,，各種組織和行動(dòng)主體是城市的大腦和主人,，在危機(jī)的各個(gè)階段能靈活應(yīng)對(duì)并自我恢復(fù)。

韌性成為城市的發(fā)展目標(biāo),，是基于安全基礎(chǔ)上對(duì)于減災(zāi)的認(rèn)識(shí),。在面臨災(zāi)害時(shí)，城市的交通,、市政,、物流等各種生命線系統(tǒng)怎樣才能從容應(yīng)對(duì)而不至于失靈，城市規(guī)劃者和建設(shè)者必須提前應(yīng)對(duì)這種不確定性,，這就要求建設(shè)中要有“留白”“冗余”,。在受到災(zāi)難打擊時(shí),，社區(qū)中的人們?nèi)绾斡行У乇Ｕ仙拓?cái)產(chǎn)安全，在社區(qū)中實(shí)現(xiàn)“自治”“互助”“協(xié)作”,，共同維護(hù)共同體的秩序和安全成為建立韌性社區(qū)的重要一環(huán),。

如今我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，新冠肺炎疫情是新中國(guó)成立以來(lái)在中國(guó)發(fā)生的傳播速度最快,、感染范圍最廣,、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，是對(duì)我國(guó)治理體系和治理能力的一次大考,。

實(shí)踐證明,，疫情極大地沖擊了我們的城市，疫情防控的大戰(zhàn)大考像一面鏡子,，既體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)制度和城市治理的優(yōu)勢(shì),，也暴露了某些有待加強(qiáng)的弱項(xiàng)短板。我們的城市治理經(jīng)此考驗(yàn),，必然要進(jìn)行深度的反思和學(xué)習(xí),，也讓我們的城市治理有了更明確的發(fā)展目標(biāo)。

當(dāng)下城市治理以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)閮?yōu)先,，在疫情“防”“控”“治”三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)精準(zhǔn)施策,，其長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)韌性城市、安全城市,、健康城市的發(fā)展目標(biāo),。

從城市空間體系來(lái)看，韌性城市發(fā)展涉及到區(qū)域,、城市和社區(qū)三個(gè)層次。區(qū)域尺度強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間生態(tài)安全格局,、區(qū)域衛(wèi)生資源的儲(chǔ)備,、跨域流行病治理合作；城市尺度上注重完善城市公共衛(wèi)生應(yīng)急設(shè)施,、布局疫情防控應(yīng)急場(chǎng)所,、均衡公共服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)；社區(qū)尺度上注重社區(qū)衛(wèi)生設(shè)施的建設(shè),、充實(shí)防疫一線堡壘的功能,。從中可以看出，韌性社區(qū)是我們當(dāng)下亟需關(guān)注的重點(diǎn),。

在這次疫情防控工作中,，我國(guó)城鄉(xiāng)社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線。根據(jù)疫情防控中“早發(fā)現(xiàn),、早報(bào)告,、早隔離,、早治療”的原則，社區(qū)在人民群眾面前建立起了群防群控的嚴(yán)密防線,，通過(guò)完善社區(qū)防控精細(xì)化管理機(jī)制,，推動(dòng)社區(qū)防控規(guī)范化、精細(xì)化,、人性化,。

但也暴露出社區(qū)治理體系和能力方面存在的一些短板，需要補(bǔ)短板,、堵漏洞,、強(qiáng)弱項(xiàng)。按照韌性城市的思路,，城市社區(qū)應(yīng)致力于如何通過(guò)韌性社區(qū)建設(shè),，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的健康和安全。

社區(qū)是城市運(yùn)行的基礎(chǔ)單位,。所謂韌性社區(qū),，就是要社區(qū)具備從災(zāi)害中自我恢復(fù)的社區(qū)韌性。社區(qū)韌性是指一個(gè)社區(qū)面對(duì)經(jīng)常性的災(zāi)害或在突發(fā)災(zāi)害后,，能建立,、維持或重獲一個(gè)預(yù)期的功能的范圍，且這一功能的運(yùn)作效果與災(zāi)害發(fā)生前相同或有所提升,。

這既是個(gè)社區(qū)防災(zāi)過(guò)程,，也是社區(qū)更新過(guò)程，通過(guò)建設(shè)韌性社區(qū),，有利于維持社區(qū)在災(zāi)后的正常運(yùn)作,，從有害影響中恢復(fù)，實(shí)現(xiàn)城市設(shè)施和社區(qū)生活,、社區(qū)功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn),，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，提升城市居民的生活環(huán)境品質(zhì),。

思考韌性社區(qū)的建設(shè)路徑

疫情終將過(guò)去,，生活仍將持續(xù)，城市還會(huì)發(fā)展,。在災(zāi)害的沖擊下,，發(fā)現(xiàn)和塑造城市韌性，就是當(dāng)下城市治理的重要任務(wù),。韌性社區(qū)的建設(shè)理念發(fā)源于城市的應(yīng)急管理,，因此韌性社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)也經(jīng)歷了從政策控制到政策引導(dǎo)，從政府主導(dǎo)到多元參與,，從環(huán)境強(qiáng)化到韌性社區(qū)的轉(zhuǎn)變,。隨著實(shí)踐的豐富,，韌性社區(qū)的建設(shè)思路也逐步完善。

從危機(jī)管理的整個(gè)流程來(lái)看,，涉及到預(yù)防,、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)和減災(zāi)的環(huán)節(jié),。韌性社區(qū)建設(shè)應(yīng)該從單一的應(yīng)對(duì)到流程的完善,。從治理體系和治理能力的角度來(lái)看，建設(shè)韌性社區(qū)就是通過(guò)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化,，建設(shè)社會(huì)共同體,，提升社區(qū)的能力，涉及到社區(qū)的環(huán)境,、制度,、行動(dòng)主體等。整合這兩個(gè)視角,，從中國(guó)的具體社會(huì)實(shí)踐來(lái)講,，建設(shè)韌性社區(qū)的主要內(nèi)容有：

首先，建設(shè)制度韌性,。在中國(guó)社區(qū)不僅僅是個(gè)自然的社會(huì)共同體,，更是與國(guó)家體系相互嵌入的共同體。危機(jī)管理的成功應(yīng)對(duì),，表面上是一些專業(yè)性,、技術(shù)性工作，背后都凝聚著具體的政治制度的建構(gòu),、組織,、運(yùn)轉(zhuǎn)。這次新冠疫情防控,，我們將之定位為是國(guó)家治理體系和治理能力的巨大考驗(yàn),。疫情的預(yù)防、控制,、救治，都是黨和國(guó)家的強(qiáng)大動(dòng)員和強(qiáng)力政策應(yīng)對(duì)效果,。

在疫情防控中,，既有全國(guó)一盤(pán)棋的聯(lián)防聯(lián)控，又有據(jù)社區(qū)特點(diǎn)和疫情形勢(shì)因應(yīng)施策,，二者的結(jié)合體現(xiàn)了黨和政府的制度優(yōu)勢(shì),，中國(guó)模式和中國(guó)速度是應(yīng)對(duì)疫情的成功經(jīng)驗(yàn)，也是韌性社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)思路,。

其次,，建設(shè)社會(huì)韌性,。在國(guó)家治理體系的視野下，韌性社區(qū)要形成鄰里相望,、互相扶持的治理共同體,，就要完善多元的社區(qū)建設(shè)機(jī)制，鼓勵(lì)社區(qū)團(tuán)體,、社區(qū)居民,、專家團(tuán)隊(duì)和社會(huì)組織參與到社區(qū)建設(shè)中，通過(guò)共同參與形成社會(huì)凝聚力,，提升社區(qū)自我管理,、自我救助的能力。我國(guó)社區(qū)治理創(chuàng)新中所堅(jiān)持的“黨委領(lǐng)導(dǎo),、政府負(fù)責(zé),、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的治理體系,，正是契合了韌性社區(qū)建設(shè)的方向,。

再次，建設(shè)個(gè)體韌性,。個(gè)體韌性建設(shè)主要包括社區(qū)居民對(duì)于防災(zāi)知識(shí)的宣傳和災(zāi)后自救能力的提升,。此次新冠病毒疫情中的一個(gè)基本要求就是“防范疫情，從我做起”,，個(gè)體的自我約束,、遵守秩序、默默奉獻(xiàn)是疫情防范的基本要求,，同時(shí)勇于奉獻(xiàn),、勇于擔(dān)當(dāng)，匯聚了抗疫的巨大力量,。

通過(guò)創(chuàng)造自助,、互助、公助的社會(huì)風(fēng)尚,，完善社區(qū)應(yīng)對(duì)災(zāi)害的能力,，以提升社區(qū)韌性。社區(qū)個(gè)體面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的冷靜,、科學(xué),、理性的態(tài)度，是危機(jī)應(yīng)對(duì),、社區(qū)恢復(fù)的內(nèi)在力量,。

最后，建設(shè)環(huán)境韌性。社區(qū)環(huán)境包括社區(qū)的各種自然要素,、公共空間和基礎(chǔ)設(shè)施,，社區(qū)資源的豐富性與多樣性直接影響社區(qū)對(duì)災(zāi)害的抵御能力。在社區(qū)層面,，預(yù)先的建設(shè)留白和冗余,，如防災(zāi)空間、避難中心和防災(zāi)設(shè)施的建設(shè),，以及災(zāi)后重建規(guī)劃等,，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和更新，提升空間設(shè)施的韌性,，這些都需要對(duì)社區(qū)環(huán)境進(jìn)行積極的思考和規(guī)劃,。

韌性社區(qū)建設(shè)轉(zhuǎn)變了人們對(duì)城市發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知及應(yīng)對(duì)理念。城市發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)不再是單一,、靜態(tài)的,，而是系統(tǒng)化、再生性的,，在時(shí)間和空間上處于高度不確定性,。韌性社區(qū)通過(guò)強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)常備不懈的理念，突出在與風(fēng)險(xiǎn)相伴的過(guò)程中,，樹(shù)立全民共治,、社會(huì)協(xié)作的治理理念，增強(qiáng)社區(qū)凝聚力,，激發(fā)居民社區(qū)參與的熱情和積極性,，共同提升城市社區(qū)的安全能力。

在未來(lái)的城市發(fā)展和建設(shè)中,，建設(shè)韌性社區(qū)和提升建成社區(qū)的韌性將成為重要的城市治理課題,，也是促進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要手段。