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作者：張博庭 來自： 2011-10- 《能源》雜志 ——以我國大型水電項目核準為例 現(xiàn)行的項目核準制度程序繁雜,、效率低下，由審批制向核準制的改革,，究竟是計劃經濟向市場經濟過渡的進步,，還是計劃經濟向審批經濟發(fā)展的倒退？ 改革開放以來,，通過總結以往僵化的計劃經濟阻礙國家發(fā)展和社會進步的教訓，我國市場化體制改革的意愿非常強烈,。在1993年八屆全國人大一次會議上提出的關于國務院機構改革的任務是：要按照建立社會主義市場經濟體制的要求,，加強宏觀調控和監(jiān)督,，強化社會管理職能，把應該由企業(yè)解決的問題,，交由企業(yè)自己去解決,。為落實這一改革措施，2004年,，國務院正式發(fā)布了《關于投資體制改革的決定》,，把過去企業(yè)投資的審批制，改為了核準制,。 核準制淵源 企業(yè)投資項目核準制是政府改革社會投資管理的一種嘗試,。力圖從維護社會公共利益的角度，對不使用政府資金的重大建設項目不再實行審批,，而簡化為審查核準,。實行核準制的投資項目，僅需向政府提交《項目申請報告》,，不再經過批準《項目建議書》,、《可行性研究報告》和《開工報告》的程序。政府對企業(yè)提交的《項目申請報告》,，主要是從維護經濟安全,、合理開發(fā)利用資源、保護生態(tài)環(huán)境,、優(yōu)化重大布局,、保障公共利益、防止出現(xiàn)壟斷等方面進行核準,，不再對投資項目的市場前景,、經濟效益、資金來源和產品技術方案等進行審批,。企業(yè)的投資項目只須依法辦理環(huán)境保護,、土地使用、資源利用,、安全生產,、城市規(guī)劃等許可手續(xù)即可。 然而,，通過多年來的實踐結果來看,，我國投資體制的市場化改革后的現(xiàn)狀并不能令人滿意。這主要是由于我國社會目前的法制化水平不高,，一些政府管理部門常常難以做到依法行政,。在這種情況下，雖然國家把審批制改成了核準制，表面上看是簡政放權,，簡化了審批手續(xù),，但實際上卻把投資項目的審批，由原來的國家發(fā)改委一個部門,，變成了現(xiàn)在的所有的行政許可部門的多頭審批,。在原來的審批制下，一旦發(fā)改委批準了這個項目,，該項目就有了合法性,。企業(yè)可以根據不同行政許可部門的要求，再分別去辦理各種行政許可,。具體在該行政許可辦理的過程中,，不管遇到任何問題都不會影響項目本身的合法性。 而改為核準制之后,，情況卻發(fā)生了根本性的變化,。不僅在任何一項行政許可沒有通過之前，企業(yè)的該項目就不能得到合法的法律地位,，而且對于企業(yè)在何種情況下才具有辦理某種行政許可的資格,，也存在著較大的疑問。為了解決取消了發(fā)改委的項目審批文件,，企業(yè)根本無法獲得辦理各種行政許可資格的問題,，彌補審批手續(xù)上“先有雞，還是先有蛋”的這一程序缺陷,，目前大多數項目常常需要由原來負責審批的發(fā)改委,，先給企業(yè)投資的項目頒發(fā)一個“路條”，然后企業(yè)再憑著這個“路條”去辦理各種行政許可,。在所有的行政許可都辦理完成之后,，發(fā)改委才能正式核準該項目。 在必須辦理的幾十個行政許可手續(xù)的過程中,，整個項目都存在著巨大的不確定性,，任何一個行政許可部門都可以以自己的理由，理直氣壯地叫?；蛘哒f擱置該建設項目,。這就大大增加了企業(yè)投資項目的審批難度和風險，與我國當初簡政放權的投資體制改革的初衷,，完全是背道而馳的,。 進步還是倒退？ 為此,，有人尖銳地批評說,，核準制的改革根本不是計劃經濟向市場經濟的進步,，而是計劃經濟向審批經濟的倒退。這種說法確實有一定的道理,。目前,，在中國衡量成功企業(yè)的最重要標志，似乎不是市場運作的水平,，而是同各種政府行政管理部門打交道的變通能力。核準制度也讓政府的各個部門,，都增加了權力的含金量,。與此同時，利用行政許可權的貪污腐敗現(xiàn)象也迅速蔓延,。例如,，在我國的環(huán)保部門發(fā)動了第一次環(huán)評風暴之后的短短2年時間內，全國有數百名負責環(huán)評的官員涉嫌經濟犯罪,。據了解,，僅僅因為環(huán)評審批被追究了刑事責任的就有80多人?？陀^地說,，我國社會目前的腐敗現(xiàn)象嚴重，社會精英比以往任何時代都喜歡爭當政府公務員等一系列的怪現(xiàn)象,，都和我們當前的投資體制改革有一定的關系,。 不過，我們也不能因為改革中出現(xiàn)的問題就否定市場化改革的大方向,。本來審批制向核準制的改革,，絕對應該是我國市場化體制的進步。但是,，市場化的管理體制必須要求社會具備相應的法制化水平,。 實施核準制的前提，是讓每一個企業(yè)都能根據現(xiàn)行的法律,，明確預測到自己投資項目的合法性,，而無須去擔心能否通過各種關系和暗箱操作，來獲得各種行政許可,。這樣的話,，企業(yè)項目的前期投資才能有基本的保證。 而在我國當前法制化水平普遍不高的情況下,，對企業(yè)的項目投資來說,，審批制確實要比核準制有一定的優(yōu)越性。因為審批的制度雖然僵化,，但起碼在通過了審批之后,，項目的合法性是有保障的,。而核準制雖然先進，但是由于各種行政許可的結果,，與該政府部門的執(zhí)政水平和官員素質有很大的關系,，企業(yè)很難根據現(xiàn)行的法律準確地預測到結果。最后,，只有等到這個投資項目所有的行政許可都通過了之后,，投資的項目才能被核準，才具有合法性,。而在此之前,，所有的投入都有付之東流的可能。 2009年環(huán)保部門叫停金沙江中游水電項目的根本原因,，就是因為企業(yè)上報的環(huán)境評價文件,，遲遲得不到答復。施工企業(yè)在截流安全渡汛和讓洪水沖毀所有的前期工程的尷尬中,，必須做出自己的選擇,。被叫停的金沙江水電工程是一個對國家發(fā)展至關重要的建設項目，根據國家發(fā)展的需要不得不建,，所以,，最后也只能不了了之了。試想如果被叫停的是一個不會引起社會關注的小項目,，行政管理部門完全可能讓這個企業(yè)的前期投資全部報廢,。因此，我國投資體制實施了核準制的改革之后,，已經對我國社會的法制化提出了更高的要求,。如果政府依法行政的水平不能跟上來，那么我們市場化改革的結果,，確實有事與愿違的危險,。 解決這一矛盾的根本出路，主要是在于加速我國法制建設,，提高各級政府行政許可管理部門依法行政的水平,。我國投資體制的改革，必須要以政府的依法行政為基礎,，否則,，不管采取什么樣的管理形式，都不可能收到市場化改革的積極作用,。正是因為認識到了這一點的重要性,，國務院在2004年頒布《關于投資體制改革的決定》的前后，還發(fā)布了《全面推進依法行政實施綱要》,，要求各級政府部門全面推進依法行政,，力爭經過10年左右時間,，基本實現(xiàn)我國建設法治政府的體制改革目標。遺憾的是,，眼看這10年的期限已到,，但政府的依法行政管理水平仍然令人堪憂。 水電核準弊病 除了政府依法行政的水平之外,，對于某些關系到國計民生的重大項目,，例如大型水電項目的核準問題，我們還應該注意到其項目管理上的特殊性,。投資體制的市場化改革也應該把握一定的范圍和限度,。 把所有的政府投資都交給企業(yè)并非就一定是市場化的進步。到目前為止,，美國在大江大河上的水利水電工程的開發(fā)建設一直都是由政府主導，不容許私營資本介入,。盡管美國的大型水利水電工程開發(fā)建設,，也不是完全沒有競爭的。在美國全國范圍內,，水利水電建設主要有美國內務部的墾務局,、田納西流域管理局和美國的工程師兵團三大政府機構，分區(qū)域負責,。在關系到國計民生的極其重要的水利水電開發(fā)問題上,，美國首先要充分保證政府的絕對控制。各機構之間既有相互競爭的關系,，又不會在某一個區(qū)域產生國有投資者自相殘殺的交叉競爭,。 與美國相比，我國的管理體制就較為落后,。我國投資體制市場化改革之后,，相關部門就對大型水利水電建設社會公益的重要性認識不足，似乎已經把大型水利水電開發(fā)建設的責任完全交給了企業(yè)和市場,。這種市場化的改革,，雖然一舉打破了多年來制約我國水利水電建設的資金瓶頸，但也產生了一系列新的,、更嚴重的問題,。以至于最近幾年我國的大型水利水電開發(fā)建設，雖然資金充足,，社會各界的積極性都非常高,，但是，實際上仍然是困難重重,、舉步維艱,，與國民經濟相比發(fā)展滯后,。 由于我國的水利水電建設在經濟騰飛的關鍵時期嚴重受阻，以至于目前水利水電開發(fā)已經嚴重滯后于我國的經濟發(fā)展,。由于我們缺乏大江大河上龍頭電站水庫對河流水資源足夠的控制能力﹐我國的社會﹑生態(tài)環(huán)境遭受自然災害的沖擊極大,。一方面洪澇災害頻發(fā)，另一方面又是干旱嚴重,，水資源短缺﹑水污染加劇,。 例如，去年的西南大旱,，給當地的經濟發(fā)展和人民群眾的生產,、生活，以及生態(tài)環(huán)境都造成了毀滅性的打擊,。根據云南省的披露,，由于水利水電開發(fā)不足，該省的水庫蓄水能力不足水資源總量的7%,。也就是說云南省每年93%以上的水資源,，都必須在洪水季節(jié)里迅速排放到海里去，否則就可能會造成洪澇災害,。而一旦遭遇較長時間不下雨,，就難免會造成嚴重的干旱災害。為此,，今年的中央一號文件不得不聚焦水利建設,，把水利建設提高到“生命之源、生產之要,、生態(tài)之基”的高度來認識,。 此外，由于水電開發(fā)與水資源開發(fā)密不可分,，水利水電發(fā)展受阻的結局也讓我國豐富的水能資源長期得不到有效的利用,。到2010年底，我國的水能資源利用率只有25%,，這使得我國經濟發(fā)展與能源供應的矛盾,，要比其它發(fā)達國家尖銳得多。最近幾年,，在全球各國都積極地致力于減排溫室氣體的時候,，我們卻不得不以每年2－3億噸的增量加速煤炭的開采，并不斷刷新著人類溫室氣體排放強度的紀錄,。 面對經濟強勁增長的能源需求,，我國煤炭的產能不足、運力有限,、礦難頻發(fā),、生態(tài)環(huán)境惡化,、煤電矛盾也不斷升級。大量的煤炭開采和燃燒不僅引發(fā)了我國一系列嚴重的社會,、經濟和生態(tài)環(huán)境問題,，同時也讓我們在GDP還遠低于美國的情況下，溫室氣體的排放量就已經成為世界第一了,。這引來了與我國經濟發(fā)展水平完全不相符的批評和阻力,。 所有這些出現(xiàn)的問題，幾乎都和我國水利水電建設的投資體制管理不順直接有關,。例如,，我國的怒江水電開發(fā)已經被一些莫須有的理由擱置了多年。按照國家“十一五”規(guī)劃開工建設的金沙江中游水電被叫停審查之后,，才發(fā)現(xiàn)所依據的理由竟然是一些誤導的宣傳,。根據我國的資源計算，如果我國的水利水電開發(fā)利用能夠達到歐美發(fā)達國家的平均水平,，我們每年還可以再減少十幾億噸的二氧化碳排放,。 當前我們所面臨的局面是，提高政府部門的依法行政水平還不可能一蹴而就,。在此背景下，我們亟需在現(xiàn)行的核準制體制下,，尋找到一套保證我國積極發(fā)展水電能夠得以落實的方法,。有人曾建議國家應該對大型水利水電項目實行“預核準”制度，或者恢復國家發(fā)改委對水電項目的審批制,，以解決我國的大型水利水電項目不斷受到體制干擾難以發(fā)展的難題,。 國務院《關于投資體制改革的決定》中的“簡要說明”曾規(guī)定，“根據促進經濟發(fā)展的需要和不同行業(yè)的實際情況,，可對特大型企業(yè)的投資決策權限特別授權,。” 根據上述條款,，國務院可考慮對重要的流域開發(fā)公司的投資決策權進行特別的授權,，直接委托他們按照國家已經批準的流域開發(fā)規(guī)劃，合理合法地進行水利水電開發(fā)建設,。即把現(xiàn)行管理方式中具體水電項目的“路條”升級為預核準,。先期確定對國計民生至關重要的項目建設的合法地位，保障已經獲得批準的國家規(guī)劃的嚴肅性和完整實施,?！?nbsp; |
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