1.《中華人民共和國大氣污染防治法》第五條第一款規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理,?！北緱l中的“統(tǒng)一”從漢語詞義解釋來說，就是“整體的,、一致的”意思,。引申到本條款的法意就是由政府生態(tài)環(huán)境主管部門對(duì)所轄區(qū)域的大氣污染防治實(shí)施“整體的、全部的,、一致的”監(jiān)督管理,。由此可見，《中華人民共和國大氣污染防治法》第五條對(duì)誰是大氣污染（包括餐飲油煙污染）監(jiān)管主體早已作出規(guī)定,。

2.《中華人民共和國大氣污染防治法》第五條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理,。”值得注意的是,，本款中所說的“政府其他有關(guān)部門”,，是指國家法律、法規(guī)規(guī)定的對(duì)大氣污染防治負(fù)有實(shí)施監(jiān)督管理責(zé)任的“政府其他有關(guān)部門”,，而非負(fù)有法定職責(zé)的部門,。目前，我們還沒有查到由城市管理綜合行政執(zhí)法部門對(duì)大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理的法律法規(guī)的規(guī)定,。

該文件規(guī)定：“（七）推進(jìn)綜合執(zhí)法。重點(diǎn)在與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān),、執(zhí)法頻率高,、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜,、與城市管理密切相關(guān)且需要集中行使行政處罰權(quán)的領(lǐng)域推行綜合執(zhí)法,。具體范圍是：住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)；環(huán)境保護(hù)管理方面社會(huì)生活噪聲污染,、建筑施工噪聲污染,、建筑施工揚(yáng)塵污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染,、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染,、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染,、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權(quán)?！?/span>

本文件規(guī)定實(shí)施綜合執(zhí)法部門集中的是相關(guān)領(lǐng)域的“行政處罰權(quán)”,，而不是集中的管理權(quán)。行政處罰權(quán)則是指國家賦予一定行政機(jī)關(guān)對(duì)違反行政管理秩序的行為,，依法實(shí)施處罰的權(quán)利,。處罰權(quán)的集中雖然與管理權(quán)分離,，但由于行政處罰權(quán)是管理權(quán)中的一項(xiàng)權(quán)利，是整個(gè)管理鏈條中的末端,，所以,，管理權(quán)中的行政許可，行政審批,，行政檢查,，監(jiān)督管理等這些管理權(quán)利仍然還留在原來自然資源局、生態(tài)環(huán)境局,，市場(chǎng)監(jiān)管局等這些部門,。因此，城管綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是專司行政處罰權(quán)的行政執(zhí)法機(jī)關(guān),，而不是餐飲油煙污染監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)和主體,。

國家機(jī)構(gòu)改革方案相關(guān)規(guī)定：“（二十五）組建生態(tài)環(huán)境部,。保護(hù)環(huán)境是我國的基本國策,，要像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度,，形成綠色發(fā)展方式和生活方式,，著力解決突出環(huán)境問題。為整合分散的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé),，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé),，加強(qiáng)環(huán)境污染治理，保障國家生態(tài)安全,，建設(shè)美麗中國,，將環(huán)境保護(hù)部的職責(zé)，國家發(fā)展和改革委員會(huì)的應(yīng)對(duì)氣候變化和減排職責(zé),，國土資源部的監(jiān)督防止地下水污染職責(zé),，水利部的編制水功能區(qū)劃、排污口設(shè)置管理,、流域水環(huán)境保護(hù)職責(zé),，農(nóng)業(yè)部的監(jiān)督指導(dǎo)農(nóng)業(yè)面源污染治理職責(zé)，國家海洋局的海洋環(huán)境保護(hù)職責(zé),，國務(wù)院南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室的南水北調(diào)工程項(xiàng)目區(qū)環(huán)境保護(hù)職責(zé)整合,，組建生態(tài)環(huán)境部，作為國務(wù)院組成部門,。生態(tài)環(huán)境部對(duì)外保留國家核安全局牌子,。”

“主要職責(zé)是,，擬訂并組織實(shí)施生態(tài)環(huán)境政策,、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn),，統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法工作，監(jiān)督管理污染防治,、核與輻射安全,，組織開展中央環(huán)境保護(hù)督察等?！?/span>

由此可見,，國家機(jī)構(gòu)改革方案明確規(guī)定由生態(tài)環(huán)境主管部門“統(tǒng)一負(fù)責(zé)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和執(zhí)法工作?！?/span>據(jù)此,，在環(huán)境保護(hù)職能整合方面，《生態(tài)環(huán)境部職能配置,、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》也明確規(guī)定“生態(tài)環(huán)境部要統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé),，切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任”。這說明：生態(tài)環(huán)境主管部門不但是餐飲油煙污染監(jiān)管主體,，而且是生態(tài)環(huán)境執(zhí)法主體,。

按照行政法職權(quán)法定原則,，依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》相關(guān)規(guī)定，確立生態(tài)環(huán)境主管部門是餐飲油煙污染監(jiān)管主體,，符合職權(quán)法定原則,。而劉永濤、吳洪撰寫的“餐飲油煙污染監(jiān)管主體早已明確,？”一文中說各地城管綜合執(zhí)法部門是餐飲油煙污染監(jiān)管主體,，不能成立，沒有法律依據(jù),，違背職權(quán)法定原則,。

現(xiàn)在,，城管執(zhí)法體制改革后,，各地生態(tài)環(huán)境主管部門噪聲、油煙行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)至城管部門后,，由于行政許可（登記備案）,、行政指導(dǎo)、行政管理,、行政監(jiān)督,、技術(shù)認(rèn)定（技術(shù)監(jiān)測(cè)）等工作在環(huán)保部門,，而生態(tài)環(huán)境主管部門片面地認(rèn)為行政許可（登記備案）,、行政指導(dǎo),、行政管理、行政監(jiān)督,、職責(zé)也隨著行政處罰權(quán)的劃轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)移到城管執(zhí)法部門,，因此，生態(tài)環(huán)境主管部門履職意愿大幅降低,，其登記備案,、行政指導(dǎo)、行政檢查,、監(jiān)測(cè)監(jiān)管職能基本放棄,，對(duì)城管部門的執(zhí)法工作采取隔岸觀火的態(tài)度，任其孤軍奮戰(zhàn),、單打獨(dú)斗,，管理與執(zhí)法嚴(yán)重脫節(jié)，未能形成合力,，造成“源頭治理缺位,、末端以罰代管”的尷尬局面，改革后執(zhí)法效能非但未能提升反而大幅下降,，與改革初衷相悖,，未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果，噪聲,、油煙行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)后違法行為未得到有效遏制,。查其原因，主要是：

1.處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)到城管執(zhí)法部門后行政管理斷鏈,、職能邊界劃分不清,，極易出現(xiàn)兩部門相互脫節(jié)、相互推諉等現(xiàn)象,，實(shí)踐中的表現(xiàn)就是生態(tài)環(huán)境部門本應(yīng)繼續(xù)履行的監(jiān)管職責(zé)大為松弛 ,，力度大為下降，造成城管部門單打獨(dú)斗的尷尬局面,，造成執(zhí)法效能低下,。

2.劃轉(zhuǎn)的相關(guān)環(huán)保職能專業(yè)性較強(qiáng)，環(huán)保的行政處罰的一個(gè)重大的特點(diǎn)就是需要專業(yè)知識(shí)和技術(shù)鑒定才能認(rèn)定,，如認(rèn)定噪音超標(biāo),、空氣污染等，需要相關(guān)專業(yè)的執(zhí)法人員所能運(yùn)作,，如由非相關(guān)專業(yè)執(zhí)法人員執(zhí)法,，極易出現(xiàn)執(zhí)法效率低下的現(xiàn)象，實(shí)踐中的表現(xiàn)就是生態(tài)環(huán)境部門技術(shù)檢測(cè)部門長期推諉不肯鑒定,，結(jié)果造成大量案件因取證問題不能立案查處,，因此,，由非環(huán)保專業(yè)人員執(zhí)法只能是低效率、低水平的執(zhí)法,。

綜上所述,，針對(duì)餐飲油煙污染行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)到城管執(zhí)法部門后，幾乎無法改變的餐飲油煙污染嚴(yán)重形勢(shì),，因此,，作者認(rèn)為：現(xiàn)在城管綜合行政執(zhí)法已經(jīng)不適合繼續(xù)行使對(duì)餐飲油煙污染的行政處罰權(quán)。因此,，依據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》相關(guān)法律規(guī)定,、依據(jù)《國家機(jī)構(gòu)改革方案》相關(guān)規(guī)定、按照職權(quán)法定原則和對(duì)餐飲油煙污染執(zhí)法的實(shí)踐需要,，應(yīng)當(dāng)將城管執(zhí)法部門已經(jīng)集中的餐飲油煙污染的行政處罰權(quán)交還給生態(tài)環(huán)境主管部門,。