蔣守華

采購方式審批是《政府采購法》賦予財(cái)政部門的一項(xiàng)重要職責(zé),，特別是達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的貨物或服務(wù)項(xiàng)目采用非招標(biāo)采購方式的,，《政府采購法》明確規(guī)定由設(shè)區(qū)的市、自治州以上財(cái)政部門負(fù)責(zé)審批,。那么,，政府采購工程項(xiàng)目采用非招標(biāo)方式（包括競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源,、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等）的,，是否也應(yīng)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)審批？答案是否定的,。然而,，實(shí)際工作中，經(jīng)常有財(cái)政部門對(duì)采用非招標(biāo)方式的工程項(xiàng)目進(jìn)行審批,，這是與法律法規(guī)相違背的,。

對(duì)《政府采購法》等法律法規(guī)的幾種誤解和曲解

《政府采購法》第二十七條規(guī)定,，采購人采購貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn),，屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目,，由國(guó)務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目,，由省,、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定,；因特殊情況需要采用公開招標(biāo)以外的采購方式的,，應(yīng)當(dāng)在采購活動(dòng)開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準(zhǔn),。該條僅規(guī)定貨物或者服務(wù)項(xiàng)目的采購方式由政府采購監(jiān)督管理部門（即財(cái)政部門）審批,，未規(guī)定工程采購方式審批事宜，按照“法無授權(quán)不可為”原則,，財(cái)政部門不應(yīng)對(duì)工程項(xiàng)目的非招標(biāo)采購方式進(jìn)行審批,。

為何部分地區(qū)的財(cái)政部門會(huì)對(duì)工程項(xiàng)目的非招標(biāo)方式進(jìn)行審批呢？筆者認(rèn)為,，除地方政府授權(quán)外,，根本原因是對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的誤解或曲解。一是對(duì)《政府采購法》第二條“本法所稱政府采購,，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān),、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物,、工程和服務(wù)的行為”理解為“政府采購既然包括工程,，財(cái)政部門理應(yīng)對(duì)政府采購工程項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，包括非招標(biāo)采購方式的審批”,；二是將《政府采購法實(shí)施條例》第七條“政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物,、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購的,，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例,；采用其他方式采購的，適用《政府采購法》及本條例”,，以及第二十五條“政府采購工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照《政府采購法》和本條例規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判或者單一來源采購方式采購”曲解為“工程（特別是達(dá)到招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的工程）項(xiàng)目采用非招標(biāo)方式的,，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門審批”,。更有甚者，為了審批工程項(xiàng)目的非招標(biāo)方式,，還會(huì)“越權(quán)”對(duì)《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條以及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條規(guī)定的“可以不進(jìn)行招標(biāo)”的情形進(jìn)行認(rèn)定,。即在上述兩種誤解的前提下,，將《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》《政府采購競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法》規(guī)定的“按照《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目以外的政府采購工程，可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判,、單一來源,、競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式”作為附加依據(jù)，認(rèn)為財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)工程項(xiàng)目非招標(biāo)方式進(jìn)行審批,。

如何正確適用法律法規(guī)

正確理解法律法規(guī),，是防止越權(quán)審批工程項(xiàng)目非招標(biāo)采購方式的關(guān)鍵。

關(guān)于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目的監(jiān)督,。先于《政府采購法》頒布施行的《招標(biāo)投標(biāo)法》,，重點(diǎn)是對(duì)依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范。為避免同時(shí)執(zhí)行兩部法律產(chǎn)生混亂,，《政府采購法》及實(shí)施條例明確,，政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù),，采用招標(biāo)方式采購的,，適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例。而根據(jù)修訂后的《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條,，國(guó)務(wù)院工業(yè)和信息化,、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸,、鐵道,、水利、商務(wù)等部門,，按照規(guī)定的職責(zé)分工對(duì)有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督,。財(cái)政部門依法對(duì)實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購工程建設(shè)項(xiàng)目的政府采購政策執(zhí)行情況實(shí)施監(jiān)督。顯然,，財(cái)政部門不是工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督主體,，不能對(duì)依法必須招標(biāo)的工程進(jìn)行監(jiān)督（政府采購政策執(zhí)行情況除外），也不能對(duì)是否屬于“可以不進(jìn)行招標(biāo)”的情形進(jìn)行認(rèn)定,。

關(guān)于依法不進(jìn)行招標(biāo)的工程項(xiàng)目的監(jiān)督,。根據(jù)《政府采購法實(shí)施條例》第七條和第二十五條，依法不進(jìn)行招標(biāo)的工程,，適用《政府采購法》及其實(shí)施條例,，也即應(yīng)當(dāng)接受財(cái)政部門的監(jiān)督管理，但不包括對(duì)非招標(biāo)方式的審批,，這一點(diǎn)《政府采購法》第二十七條已經(jīng)很明確了,。財(cái)政部門要做的工作，就是在工程項(xiàng)目采購計(jì)劃備案時(shí)做好分類和指導(dǎo),。具體為：采用招標(biāo)方式的,，說明該工程屬于依法必須招標(biāo)的工程,，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》及實(shí)施條例。采用非招標(biāo)方式的,，通常有兩種情形,，一種是未達(dá)到工程項(xiàng)目公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，招標(biāo)人應(yīng)依照《政府采購法實(shí)施條例》第二十五條和《政府采購競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購方式管理暫行辦法》第三條第五項(xiàng)規(guī)定,，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判,、單一來源、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非招標(biāo)方式,，并執(zhí)行《政府采購法》及其實(shí)施條例,；另一種是達(dá)到工程項(xiàng)目公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，但經(jīng)有關(guān)部門（不包括財(cái)政部門）認(rèn)定屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》及實(shí)施條例規(guī)定的“可以不進(jìn)行招標(biāo)”的工程,，或經(jīng)有關(guān)部門（不包括財(cái)政部門）批準(zhǔn)“可以不進(jìn)行招標(biāo)”的工程,，同樣由招標(biāo)人依法確定非招標(biāo)方式，并執(zhí)行《政府采購法》及實(shí)施條例,。

需要說明的是,，《政府采購法》第三十一條關(guān)于貨物或者服務(wù)單一來源采購方式的規(guī)定，以及《政府采購法實(shí)施條例》第三十八條關(guān)于唯一供應(yīng)商公示的規(guī)定,，只涉及貨物或者服務(wù)項(xiàng)目,，未涉及工程，因此,，工程采用單一來源采購方式,，既不需要財(cái)政部門審批，也不需要單一來源公示,。

關(guān)于工程的屬性及界定,。準(zhǔn)確把握工程屬性，合理界定工程,、貨物,、服務(wù)，是防止錯(cuò)用采購方式并導(dǎo)致適用法律錯(cuò)誤的前提,。一是不能狹隘理解工程的概念,，人為割裂工程屬性。無論是《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例,，還是《政府采購法》及其實(shí)施條例,，在對(duì)工程進(jìn)行定義時(shí)，均采用枚舉法進(jìn)行概括,，而非定義工程單指建筑物和構(gòu)筑物的新建,、改建、擴(kuò)建,、裝修,、拆除、修繕等,。結(jié)合《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》關(guān)于建設(shè)工程的定義,，即“土木工程、建筑工程,、線路管道和設(shè)備安裝工程及裝修工程”,，工程應(yīng)指所有通過設(shè)計(jì)、施工,、制造等建設(shè)活動(dòng)形成的有形固定資產(chǎn),。那些與建筑物和構(gòu)筑物無關(guān)的其他建設(shè)工程，如管道鋪設(shè),、線路架設(shè),、園林綠化、土地整理,，以及單獨(dú)的裝飾裝修工程和拆除工程等,，也應(yīng)屬于工程的范疇。因此,，將“建筑物和構(gòu)筑物的新建,、改建、擴(kuò)建,、裝修,、拆除、修繕”之外的其他工程割裂出來,，定性為不屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》管理的工程,，要求其執(zhí)行《政府采購法》，是狹隘的,。只要具備工程屬性,，且達(dá)到工程公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，就屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》的管理范疇,，不需要財(cái)政部門審批采購方式,。二是不能濫用工程的概念，把政府采購的貨物當(dāng)成與工程有關(guān)的貨物,。工程必須與建設(shè)（施工）緊密相連,，離開建設(shè)（施工）就不具備工程屬性。已建設(shè)（施工）完成的工程,，不能再稱為工程,，應(yīng)屬于固定資產(chǎn)類的貨物范疇。與工程有關(guān)的貨物,，也必須與建設(shè)（施工）的時(shí)限不可分割,，并與工程的基本功能密不可分,。工程建設(shè)完成并達(dá)到基本功能要求后，再采購與工程（固定資產(chǎn)）基本功能無關(guān)的貨物（包括安裝）,，不屬于與工程有關(guān)的貨物,，而應(yīng)屬于《政府采購法》的貨物范疇，達(dá)到政府采購公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn),，擬采用非公開招標(biāo)方式的,，則須由財(cái)政部門審批。

（作者單位：山東省濰坊市財(cái)政局）

(責(zé)任編輯：羅伯特)