農(nóng)村集體資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ),。隨著首都經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程加快，北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)總量持續(xù)增加,，為農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營提供了內(nèi)生動力,，農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革不斷推進又為集體經(jīng)濟運行創(chuàng)造了良好條件。通過將近30年的摸索創(chuàng)新,，北京郊區(qū)農(nóng)村探索出了與自身地理條件,、資源稟賦和資產(chǎn)形態(tài)相適應(yīng)的集體資產(chǎn)經(jīng)營模式。本文在調(diào)研的基礎(chǔ)上,，選取其具有典型性的案例,，分析和總結(jié)北京農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營模式，探索農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中存在的困難和問題,，并提出對策建議,。

　　一、北京農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革探索

　　城市化進程中大量農(nóng)村集體土地被征用,，征地拆遷中村集體獲得了大量土地補償款,，引發(fā)社員對集體資產(chǎn)的高度關(guān)注，社員之間,、干群之間,、轉(zhuǎn)居與未轉(zhuǎn)居成員之間對集體資產(chǎn)收益分配難以達成共識。在這種形勢下,，為有效保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的集體資產(chǎn)權(quán)益和農(nóng)民的利益,，北京市于1993年首先在豐臺區(qū)南苑鄉(xiāng)開展農(nóng)村集體經(jīng)濟社區(qū)股份合作制改革試點,，隨后改革范圍逐步擴大，直至在全市范圍內(nèi)推開,。

　　北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革工作位居全國前列,。目前，全市累計完成產(chǎn)權(quán)制度改革的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟組織達到3900多個,，其中村級3800多個,，占村級集體經(jīng)濟組織總數(shù)的95%以上。全市新型集體經(jīng)濟組織的股東已達300多萬人,，成為擁有集體資產(chǎn)的市民,。各區(qū)立足區(qū)域功能定位和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的資源稟賦優(yōu)勢,，采取符合當?shù)靥攸c,、靈活多樣的改革方式，走出了多種改革路子,，概括起來有以下三種形式：

　　存量資產(chǎn)量化型,。在產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，全市有98%的村選擇了“存量資產(chǎn)量化”方式的社區(qū)股份合作制改革,。主要是在妥善處理合作化初期的老股金和原集體經(jīng)濟組織成員留置資產(chǎn)的基礎(chǔ)上,，將屬于現(xiàn)有集體經(jīng)濟組織成員的凈資產(chǎn)劃分為集體股和個人股，集體股份一般都控制在30%左右,，個人股份控制在70%左右,。這種股權(quán)結(jié)構(gòu)既明晰了村民的財產(chǎn)權(quán)益,，確立了農(nóng)民的股東地位,，又保證了集體經(jīng)濟性質(zhì)不改變、發(fā)展有后勁,、公共服務(wù)能力有保障,，成為大多數(shù)集體經(jīng)濟組織進行股份合作制改造的首選。如：昌平區(qū)北店村,，2001年因國家建設(shè)需要集體土地全部被征收,，2003年村民搬遷上樓，2004年撤村建立了北店嘉園社區(qū),。當時面對部分村民要求將剩余土地補償款全部分光吃凈的壓力,，村集體經(jīng)濟組織積極推進產(chǎn)權(quán)制度改革，使全村2474名社員成為股東,。通過核算股份合作社勞齡股,、戶籍股、獨生子女獎勵股共計38756.5個,，核定總資產(chǎn)2.77億元,，其中集體股0.831億元,，個人股1.939億元。村集體在股權(quán)明晰后,，組建股份合作制企業(yè),，村民按股份占比進行分紅和提取集體積累，促進了原集體成員增收,，實現(xiàn)了集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展,。

　　“資源+資本”型?！百Y源+資本”型占比較少,，主要集中在山區(qū)部分集體經(jīng)濟實力較差、集體賬內(nèi)存量資產(chǎn)較少的村,。這些村充分利用集體山場等自然資源,，通過自然資源與社會資本相結(jié)合的方式，積極探索鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的新途徑,。如：密云縣南石城村采取“資源+資本”方式興辦股份合作制旅游景區(qū),。景區(qū)共設(shè)有910股，其中,，村集體用山場作為資源入股,，占總股份的30%，即273股;村民入股金32.2萬元,，占總股份的35.4%,，即322股;北京金鳳凰旅游公司入股金30萬元，占總股份的33%,，即300股;個人(外村)入股金1.5萬元,，占總股份的1.6%，即15股,，建立股份合作制旅游景區(qū),，按股進行經(jīng)營收益分紅。

　　社員投資入股型,。社員投資入股型主要集中在一些集體企業(yè)發(fā)展前景好,，又急需資金擴大生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的村。這些村采取以集體資產(chǎn)入股,，并按照自愿的原則,，發(fā)動全體社員現(xiàn)金投資入股，組成社區(qū)型新型集體經(jīng)濟組織或企業(yè),，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟,。如：順義區(qū)北郎中村，首先是發(fā)動社員投資入股組建股份合作制企業(yè);其次是在股份合作制企業(yè)的基礎(chǔ)上,，吸收社會資本,。股份合作制企業(yè)注冊資本8200萬元,，其中，集體歷年積累3500萬元留作集體股,，集體經(jīng)濟組織成員投資3500萬元作為個人股,，并吸收外來企業(yè)和科技人員投資入股1200萬元。目前,，企業(yè)總股本達到9700萬元,，其中集體股4500萬元，比注冊時增加1000萬元;個人股4000萬元,，比注冊時增加500萬元,。

　　二、北京農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營的典型模式

　　(一)依托資金優(yōu)勢的自主經(jīng)營模式

　　一些農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社因為城市化征地而獲得了大量的土地變現(xiàn)收入,，資金非常充足,。農(nóng)村集體雖握有充足現(xiàn)金，但土地等經(jīng)營性資產(chǎn)流失了,，為防止坐吃山空,，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須投資到實體經(jīng)濟,，重新獲取更多經(jīng)營性資產(chǎn),，實現(xiàn)農(nóng)民、集體和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的多贏,。比如,，大興區(qū)西紅門三村2004年，經(jīng)村股東代表大會討論在魏善莊工業(yè)園區(qū)征用土地100畝,，當年引入兩家規(guī)模企業(yè),。此項目每年為村集體增加收入95萬元，年人均分紅增加1600元,。

　　集體經(jīng)濟組織自主經(jīng)營首先需要滿足資金充裕,、有專業(yè)的管理經(jīng)營團隊,、規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度等方面的條件,，大多投資于土地整理、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā),、保障性住房建設(shè)等領(lǐng)域,，這些產(chǎn)業(yè)在北京風(fēng)險相對較低、收益相對較高,，同時又緩解了財政資金壓力,，具有一舉多得的共贏優(yōu)勢。但在具體實踐中也面臨很多難題,，表現(xiàn)在集體企業(yè)融資能力低,，僅靠自有資金難以與國有企業(yè),、民營企業(yè)競爭。特別是在土地,、房地產(chǎn)開發(fā)等項目競標中占劣勢,，現(xiàn)代企業(yè)制度和治理結(jié)構(gòu)不完善，集體資產(chǎn)流失現(xiàn)象較嚴重,，存在自主經(jīng)營中壓低收益,、放大虧損等內(nèi)部人控制現(xiàn)象。但整體看,，隨著加強監(jiān)管和集體企業(yè)融資抵押制度創(chuàng)新,，集體企業(yè)自主經(jīng)營還有很大發(fā)展空間。

　　(二)信托方式下的委托經(jīng)營模式

　　自主經(jīng)營對集體經(jīng)濟組織各方面要求很高,，只有少數(shù)集體企業(yè)能在市場競爭中站穩(wěn)腳跟,、發(fā)展壯大。大多數(shù)集體經(jīng)濟組織由于資金實力不夠大,、管理經(jīng)營人才匱乏,、現(xiàn)代企業(yè)制度不完善等原因，而選擇專業(yè)的投資機構(gòu)委托經(jīng)營管理集體資產(chǎn),。比如,，門頭溝等區(qū)的村鎮(zhèn)通過與信托投資機構(gòu)合作，專門設(shè)計針對拆遷村的信托產(chǎn)品,，對信托專業(yè)化經(jīng)營集體資產(chǎn)進行了積極探索,。

　　將國際上比較成熟的信托模式引入到農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中來，充分發(fā)揮信托作為專業(yè)金融手段在資金運作,、資產(chǎn)管理,、企業(yè)經(jīng)營及風(fēng)險管控等方面的優(yōu)勢，有助于大幅提高農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理效率和應(yīng)對市場風(fēng)險的能力,，豐富了經(jīng)營管理方式,，拓寬了經(jīng)營管理的思路，促進了農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理的創(chuàng)新,。從近兩年實踐看,，委托經(jīng)營大多比較成功，收益高出銀行定期存款,，風(fēng)險相對可控,。但從長遠看，政府一定要對集體經(jīng)濟組織的委托行為加以指導(dǎo)和監(jiān)管,，增強集體經(jīng)濟組織管理人及其成員的風(fēng)險意識,，對受托投資企業(yè)的資質(zhì)認真審核，并考慮建立擔保,、再保險等制度,，確保集體資產(chǎn)安全穩(wěn)定經(jīng)營,。

　　(三)吸引社會資本的聯(lián)合經(jīng)營模式

　　密云縣南石城村等遠郊區(qū)、山區(qū)農(nóng)村,，集體經(jīng)濟組織自身資金積累較為薄弱,，唯一的優(yōu)勢就是擁有山場、林地,、土地等資源性資產(chǎn),，若能盤活存量資產(chǎn)，引進社會資本,，也能走上一條富民強村的發(fā)展道路,。比如，延慶縣八達嶺鎮(zhèn)政府與八達嶺特區(qū)聯(lián)合投資500萬元,，修復(fù)了3620米的水關(guān)長城,，按照協(xié)議八達嶺鎮(zhèn)石佛寺股份經(jīng)濟合作社持有水關(guān)長城10%股份，每年得到35萬元的股份收入,。

　　招商引資,、聯(lián)合經(jīng)營在確保集體資產(chǎn)不流失的前提下，依托土地,、旅游資源等,，通過參股合資、兼并,、租賃等形式,，與國有資本、民營資本,、個體經(jīng)濟進行合作,，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)清晰、各方利益均有保障的混合所有制經(jīng)濟,，克服了經(jīng)濟薄弱村發(fā)展中面臨的資金短缺,、人才匱乏、經(jīng)營無方等困難,，引進利用了國有企業(yè),、民營企業(yè)的管理模式和營銷渠道，有助于使這些農(nóng)村盤活自然資源,，發(fā)揮優(yōu)勢,，實現(xiàn)農(nóng)民的增收致富。

　　(四)土地集約利用下的租賃模式

　　北京鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)用地主要來源于以前的鄉(xiāng)村辦企業(yè)用地,，以及前些年興辦的“工業(yè)大院”及產(chǎn)業(yè)園區(qū)，隨著經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)層次的提升,，大量企業(yè)倒閉,、停產(chǎn),，造成資源的嚴重浪費。針對淘汰落后業(yè)態(tài),、實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用這一命題,，北京開展了提升產(chǎn)業(yè)層次、集約開發(fā)利用集體建設(shè)用地的探索實踐,，其中海淀東升科技園和大興西紅門鎮(zhèn)就是這種“騰籠換鳥”的典型,。

　　三、北京集體資產(chǎn)經(jīng)營中面臨的主要問題

　　資產(chǎn)監(jiān)督管理不到位,。受體制限制,，各級農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理機構(gòu)作為農(nóng)村集體資產(chǎn)管理部門承擔著具體監(jiān)管職責(zé)，但沒有相應(yīng)的執(zhí)法處罰權(quán)限,，管理與處罰相脫節(jié),，管理缺乏有效手段，管理權(quán)威下降,。2014年,，中央巡視組在對北京市巡視反饋意見中就指出，北京市鄉(xiāng)村干部腐敗問題凸顯,，“小官巨腐”問題嚴重,，要高度重視“都市村官”貪腐問題。2017年2月,，中央巡視組反饋了在北京巡視“回頭看”的情況,，再次指出“小官巨腐”問題依然嚴重。要解決這一問題,，必須從制度上全面加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理,。

　　集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平較低。從全市總體情況看,，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化還不相適應(yīng),，與農(nóng)民的期盼還有較大差距，只有不到三分之一的村集體實現(xiàn)了按股分紅,，新型集體經(jīng)濟組織發(fā)展水平還有待進一步提高,。目前北京市新型集體經(jīng)濟組織中，以一產(chǎn)為主的村共有1953個,，占總村數(shù)55.8%,，這些村集體收入普遍偏低或者沒有收入;以二產(chǎn)為主的有78個，僅占2.2%,，并且多以低端加工業(yè)為主,，缺乏可持續(xù)性和競爭力;以三產(chǎn)為主的有1467個，占42%，其中的80%又以土地和房屋出租為主,，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一,，運行管理不規(guī)范，在城市化進程中難以持久,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多是工業(yè)大院,，囿于土地性質(zhì)、配套建設(shè)和投資環(huán)境,，吸引高端產(chǎn)業(yè)的能力不強,。因此，加大對村集體經(jīng)濟的扶持力度,，拓寬集體經(jīng)濟發(fā)展空間仍然是今后一項緊迫的任務(wù),。

　　債務(wù)負擔較重。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織債務(wù)的形成很多是歷史遺留問題,，比如發(fā)展集體經(jīng)濟融資,、承擔基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共服務(wù)和社會事業(yè)支出等,。根本原因是城鄉(xiāng)二元的財政投入和公共服務(wù)體制,，村民委員會代行集體經(jīng)濟組織職能，集體經(jīng)濟組織承擔著一些屬于政府負責(zé)的提供公共服務(wù)的職能,，即便有經(jīng)營性收入,，首先是彌補政府對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付和應(yīng)由政府提供的社會公益事業(yè)資金，從而擠壓了集體經(jīng)濟的資本積累,，有的甚至超出村級組織財力及農(nóng)民的承受能力,，導(dǎo)致收不抵支，形成大量的債務(wù),。

　　四,、政策建議

　　2013年11月，海淀區(qū)圍繞加強農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管,，借鑒國資管理模式,，成立了全國首個農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，經(jīng)過幾年的運轉(zhuǎn),，積累了一些經(jīng)驗做法,。但仍需從以下幾方面著力加強對農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理。

　　制定支持發(fā)展政策,，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟,。一是深化土地制度改革，探索集約利用農(nóng)村集體建設(shè)用地政策,，爭取試點,，加強政策研究,，賦予農(nóng)村集體建設(shè)用地更加充分而有保障的權(quán)利。二是加大稅收優(yōu)惠,，減輕集體經(jīng)濟組織負擔,。新型農(nóng)村集體經(jīng)濟是在合作經(jīng)濟基礎(chǔ)上改革形成的,，仍屬于合作經(jīng)濟性質(zhì),，應(yīng)當享受類似于農(nóng)民專業(yè)合作社的稅收優(yōu)惠政策。三是進一步加大公共財政對農(nóng)村的投入,，加快推進公共服務(wù)均等化,，為新型集體經(jīng)濟組織發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。

　　創(chuàng)新監(jiān)管方式,，嚴控集體資產(chǎn)流失和債務(wù)風(fēng)險,。要總結(jié)各種探索改革經(jīng)驗，推進農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理制度建設(shè),。加強農(nóng)村土地承包管理,，推進產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)，完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場,。采取有效措施嚴格控制債務(wù)風(fēng)險,，積極化解債務(wù)，嚴格控制非生產(chǎn)性和經(jīng)營性支出,，避免增加新的債務(wù),。提高集體經(jīng)濟科學(xué)理財、高效理財水平,，進一步推進財務(wù)公開和民主理財工作,，公開資產(chǎn)債務(wù)賬面、重大資產(chǎn)處置情況,。加大新型集體經(jīng)濟組織審計工作力度,，開展專項資金審計和經(jīng)營效益審計等專項審計，加強農(nóng)民負擔監(jiān)管,，嚴禁違法,、違規(guī)支出，最大限度提高資金使用效益,，杜絕資金,、資源浪費現(xiàn)象。

　　加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度,，提高集體資產(chǎn)經(jīng)營效益,。一是繼續(xù)推動產(chǎn)權(quán)制度改革進度，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革,，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的股份合作制企業(yè),，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位統(tǒng)籌集體資產(chǎn)的經(jīng)營管理。二是規(guī)范新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運營管理，完善股東會,、理事會,、監(jiān)事會制度和法人治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范改制后集體經(jīng)濟組織內(nèi)部管理,，健全經(jīng)營管理,、民主決策與監(jiān)督機制。三是建立完善村級財務(wù)預(yù)決算制度,，規(guī)范財務(wù)管理及資產(chǎn)處置程序,，保障資產(chǎn)處置合法、公開,、透明,。四是鼓勵集體經(jīng)濟組織利用資金、資產(chǎn)和資源,，以入股,、合作、租賃,、專業(yè)承包等形式,，實現(xiàn)多元化、多層次,、多形式經(jīng)營,，激發(fā)集體經(jīng)濟發(fā)展活力，提高集體經(jīng)濟經(jīng)營效益,。

　　(作者單位：北京市人民政府研究室)

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