第三方治理模式下,，誰才是那個行政相對人？

　　◆陳國強(qiáng)

　　當(dāng)前,，隨著第三方治理模式的逐步推廣,，原有以排污單位為核心設(shè)計的環(huán)境影響評價制度、排污許可制度和環(huán)境行政處罰制度都略顯不適,。最常見的疑惑是：環(huán)境治理過程中出現(xiàn)違法行為,，例如超標(biāo)排放，行政處罰的行政相對人究竟是排污單位還是第三方治理單位,？

　　答案不是簡單的非黑即白,，筆者試著通過對第三方治理下不同合作主體、不同投融資模式,、不同環(huán)境管理制度的影響進(jìn)行對比分析,，為確定不同情形下的環(huán)境處罰行政相對人提供一個初步參考架構(gòu)，以期為環(huán)境執(zhí)法實踐提供一定借鑒,。

　　問題一：

　　建設(shè)項目環(huán)境管理類行政處罰相對人如何確定,？

　　依據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，第三方治理總體分為政府與企業(yè)合作,、企業(yè)與企業(yè)合作兩大類,。（詳細(xì)分類見表1和表2）就環(huán)境行政處罰而言，常見的環(huán)境違法行為包括建設(shè)項目環(huán)境管理類的違法行為以及超標(biāo)排放行為,，以下主要從這兩方面展開,。

　　在政府與企業(yè)合作模式下，涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的,，未驗先投罰第三方更妥帖在第三方治理單位自行投資建設(shè)的模式下,，政府通過行政協(xié)議授予第三方治理單位項目的投資、建設(shè),、運(yùn)營權(quán),，第三方治理單位或其組建的項目公司（以下統(tǒng)稱第三方治理單位）為項目的建設(shè)單位。

　　在政府方先投資建設(shè),，建設(shè)完成后通過資產(chǎn)/權(quán)益轉(zhuǎn)讓等方式由第三方治理單位取得項目運(yùn)營權(quán)的,，需進(jìn)一步分析：一是僅進(jìn)行權(quán)益轉(zhuǎn)讓的,，項目資產(chǎn)所有權(quán)仍在政府方的，政府方為項目建設(shè)單位,。

　　二是涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的,，因為項目資產(chǎn)權(quán)屬發(fā)生了變更，就建設(shè)項目環(huán)境影響報告書,、報告表未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開工建設(shè)的行為（即未批先建違法行為）而言,，該違法行為在項目建設(shè)完成后已終止，該行為終止時的建設(shè)單位仍為政府方,，該行為屬于項目資產(chǎn)移交前的違法行為,，即該模式涉及項目資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，則項目的建設(shè)單位仍應(yīng)為政府方,。

　　就項目配套的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗收項目即投入生產(chǎn)的行為（即未驗先投違法行為）而言,，查處時項目資產(chǎn)所有權(quán)已在第三方治理單位名下，此時應(yīng)處罰原建設(shè)單位還是第三方治理單位會有爭議,。

　　筆者認(rèn)為：對環(huán)境行政執(zhí)法而言,，該項目未通過驗收，可能需要進(jìn)一步增加環(huán)保設(shè)施等,，在法律意義上仍處于環(huán)保設(shè)施的建設(shè)過程中,，第三方治理單位作為項目資產(chǎn)的所有者有義務(wù)去履行項目環(huán)保竣工驗收義務(wù),，確保配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施滿足法律要求,，因此對未驗先投的違法行為，將第三方治理單位作為建設(shè)單位進(jìn)行處罰更為妥帖,。

　　在政府方先投資建設(shè),，后續(xù)通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式由第三方治理單位取得項目公司控股權(quán)的，由于項目公司繼續(xù)存續(xù),，則該項目公司為項目的建設(shè)單位,。

　　在第三方治理單位受政府方委托履行第三方治理單位提供運(yùn)行維護(hù)服務(wù)的，項目資產(chǎn)權(quán)屬并未發(fā)生變更,，因而項目的建設(shè)單位仍應(yīng)為政府方,。

　　在企業(yè)與企業(yè)合作模式下,，必須將第三方作為建設(shè)單位的項目通過驗收作為前置條件在政府與企業(yè)合作模式下,，建設(shè)的污染治理設(shè)施是為不特定的個體、企業(yè)提供污染治理服務(wù)的,；而在企業(yè)與企業(yè)合作模式下,，污染治理設(shè)施屬于排污單位的配套環(huán)保設(shè)施，只能為排污單位提供定性環(huán)境治理服務(wù),。

　　若污染治理設(shè)施由排污單位投資建設(shè),，后續(xù)資產(chǎn)不發(fā)生轉(zhuǎn)讓的,，則建設(shè)單位應(yīng)為排污單位；若后續(xù)資產(chǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)讓的,，由于該部分污染治理設(shè)施缺乏獨立性,，僅為排污單位整體建設(shè)項目的一部分，屬于整體建設(shè)項目環(huán)境影響評價中不可或缺的一部分,，因此,，建設(shè)單位仍應(yīng)為排污單位。

　　若污染治理設(shè)施由第三方治理單位投資建設(shè),，在實務(wù)中,，就此類環(huán)保設(shè)施的建設(shè)項目環(huán)境管理存在兩種模式：

　　第一種是該部分污染治理設(shè)施作為排污單位整體建設(shè)項目的一部分，由排污單位作為建設(shè)單位統(tǒng)一辦理環(huán)評手續(xù),，并一攬子履行建設(shè)項目環(huán)境管理義務(wù),；第二種是污染治理設(shè)施單獨作為建設(shè)項目立項，由第三方治理單位作為建設(shè)單位單獨辦理環(huán)評手續(xù),，并履行建設(shè)項目環(huán)境管理義務(wù),。

　　個人認(rèn)為兩種模式都可行，排污單位和第三方治理單位可以根據(jù)項目實際情況選擇適用,。

　　建設(shè)項目環(huán)境管理的目的是減少建設(shè)項目建成后對環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響,。

　　在上述第一種模式下，除在項目投融資模式上有所創(chuàng)新外,，跟以往建設(shè)項目環(huán)境管理并無二致,，排污單位仍是法律意義上建設(shè)項目環(huán)境管理中的建設(shè)單位。由于建設(shè)項目環(huán)境管理的法律法規(guī)并無對建設(shè)單位進(jìn)行明確定義,，為避免環(huán)境行政主管部門在行政執(zhí)法中認(rèn)定第三方治理單位為該部分環(huán)保治理設(shè)施的建設(shè)單位,，建議在整體項目的環(huán)評文件中明確該部分污染治理設(shè)施委托第三方投資建設(shè)。若在建設(shè)過程中發(fā)生變更的,，則建議就項目變動情況向環(huán)境行政主管部門備案,。

　　在上述第二種模式下，由于排污單位生產(chǎn)項目自身污染治理能力不足,，因此該項目的竣工環(huán)保驗收中必須將第三方治理單位配套建設(shè)污染治理設(shè)施項目通過竣工環(huán)保驗收作為前置條件,。

　　問題二：

　　超標(biāo)排放類行政處罰相對人如何確定？

　　只有明確具體污染物的產(chǎn)生單位,、排放單位（即排污單位）,，才能確定超標(biāo)排放類行政處罰的行政相對人。

　　在政府與企業(yè)合作模式下,，誰委托的罰誰

　　在環(huán)境公用事業(yè)領(lǐng)域,，提供環(huán)境服務(wù)的企業(yè)是處理污染過程產(chǎn)生的污染物的排污單位，并對所處理污染物的處理效果負(fù)責(zé),。比如,，《水污染防治法》第五十條就明確規(guī)定：“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位,，應(yīng)當(dāng)對城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)?！?/div>