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土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展最基本的生產(chǎn)資料,，也是農(nóng)民最基本的生活保障。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度是否完善,，是否符合當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀,，是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)急需解決的問題之一。目前,，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依據(jù)的法律法規(guī)主要是《中華人民共和國土地承包法》和《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》,，但由于我國農(nóng)村面積較大、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口較多,，廣大農(nóng)民法律知識和法律意識相對較弱,，兩部法律法規(guī)在實(shí)施過程中并未得到很好的貫徹落實(shí),，農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)中存在很多不規(guī)范的現(xiàn)象,。這已經(jīng)嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，筆者就此項(xiàng)問題開展調(diào)研,，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念,、形式、存在的問題,、成因及對策進(jìn)行探討,，以期拋磚引玉，解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的諸多問題,。 一,、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念和形式 （一）,、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概念 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),，是指農(nóng)村土地權(quán)利通過各種形式轉(zhuǎn)移給其他農(nóng)戶和經(jīng)營者的流轉(zhuǎn)，在我國,，實(shí)質(zhì)就是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),。 （二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式 1,、轉(zhuǎn)包,。轉(zhuǎn)包是指承包經(jīng)營權(quán)人在不改變原承包關(guān)系的前提下,，將其承包經(jīng)營權(quán)發(fā)包給第三方并收取租金的行為。這是農(nóng)村土地最主要的流轉(zhuǎn)方式,，許多農(nóng)戶都是通過這種方式處置自己的承包經(jīng)營權(quán),。這種形勢下，發(fā)包方與土地所有權(quán)人的合同關(guān)系并沒有解除,，而只是在承包期內(nèi)將承包權(quán)轉(zhuǎn)移給另一方,。 2、轉(zhuǎn)讓,。轉(zhuǎn)讓是指土地承包經(jīng)營權(quán)人將承包經(jīng)營權(quán)一次性轉(zhuǎn)讓給其他經(jīng)營者的行為,，也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要方式之一。這種方式下,，轉(zhuǎn)讓方與土地所有權(quán)者合同關(guān)系解除,，其因土地而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系轉(zhuǎn)移給新的土地使用者。 3,、置換,。置換是指土地承包經(jīng)營權(quán)者將其承包經(jīng)營的土地相互交換的行為。這種行為不直接以貨幣為媒介,，直接以交換的方式完成交易,。交易完成后，雙方均喪失原土地承包經(jīng)營權(quán)而取得對方的承包經(jīng)營權(quán),。 4,、股份合作。股份合作是指農(nóng)戶將其土地使用權(quán)作價(jià)入股,，通過土地,、資金、勞動(dòng)力,、技術(shù)等生產(chǎn)要素的組合,，形成股份制經(jīng)營或農(nóng)業(yè)合作社的經(jīng)濟(jì)行為。農(nóng)民將土地使用權(quán)入股,，不再實(shí)際控制土地,，而是通過股權(quán)方式參與土地收益分配來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益。通過流轉(zhuǎn),，把農(nóng)民手中零散的土地集中起來,，促進(jìn)資源優(yōu)化整合，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營,，能夠有效地促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。這是一種新型的土地流轉(zhuǎn)形式,，目前正在農(nóng)村大范圍推廣,。以筆者所在齊齊哈爾市碾子山區(qū)為例,，碾子山區(qū)現(xiàn)有農(nóng)戶7870戶，目前完成加入農(nóng)業(yè)合作社7280戶,，占總戶數(shù)的92.5%,；總耕地面積13.77萬畝，完成入社面積11.79萬畝,，占總面積的85.6%,。 二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題 ?。ㄒ唬?、土地流轉(zhuǎn)局限于集體組織內(nèi)部，限制了土地的流轉(zhuǎn) 目前,，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)一般局限于本農(nóng)村集體內(nèi)部成員,。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法 》第四十八條規(guī)定：發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包,，應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?？梢?，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員受讓集體經(jīng)濟(jì)土地的條件受到了嚴(yán)格的限制，這種限制造成了土地流轉(zhuǎn)具有一定的封閉性,，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)無法在市場上自由轉(zhuǎn)讓,，不利于資源的優(yōu)化配置。 ?。ǘ?、土地分配過于零散,，限制了土地的流轉(zhuǎn) 自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來,，土地逐漸分散化。大多數(shù)農(nóng)民的土地分散于不同的地段,，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。過于分散的土地,，也加大了土地流轉(zhuǎn)的難度和成本,。 （三）,、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不規(guī)范,，導(dǎo)致糾紛發(fā)生 目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多在民間進(jìn)行,，隨意性較大,，操作不規(guī)范,。如有的只是達(dá)成口頭協(xié)議，未簽訂書面合同,；有的簽訂書面合同,，但形式不規(guī)范，權(quán)利,、義務(wù)關(guān)系約定不明確,，容易產(chǎn)生糾紛；有的土地經(jīng)多次流轉(zhuǎn),，導(dǎo)致中間存在“斷檔”現(xiàn)象,；有的土地流轉(zhuǎn)后改變土地用途，導(dǎo)致糾紛發(fā)生,。 ?。ㄋ模⒘鬓D(zhuǎn)后的土地改變使用用途,，導(dǎo)致土地價(jià)值損毀,，引發(fā)糾紛 有的土地流轉(zhuǎn)后，承包人為了短期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益,，甚至承包的目的就是為了改變土地用途用以他用,，例如建筑用地、種植林木等,，對土地進(jìn)行掠奪性開發(fā),，造成土地價(jià)值損毀，難以恢復(fù)原貌,。發(fā)包人為維護(hù)自己合法權(quán)益,，到法院提起訴訟。 三,、問題的成因 ?。ㄒ唬⒈Ｗo(hù)本集體成員內(nèi)部利益導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的封閉性 集體組織成員擁有對本集體土地的使用權(quán),，其權(quán)利具有內(nèi)部分配的性質(zhì),。基于保護(hù)本集體成員利益的角度出發(fā),，因此他的轉(zhuǎn)讓對象通常以本集體內(nèi)部成員為限,。對本集體以外的單位和個(gè)人發(fā)包，設(shè)定了嚴(yán)格的條件,。這種限制,，保護(hù)了本集體組織成員的利益，對促進(jìn)本集體內(nèi)部經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和穩(wěn)定起到了積極的作用，但同時(shí)也造成了土地流轉(zhuǎn)的封閉性,，不利于土地資源的優(yōu)化配置,。 （二）,、農(nóng)村土地現(xiàn)狀和習(xí)慣增加的土地流轉(zhuǎn)的難度 由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行的是“增人不增地,、減人不減地”的政策，30年不變,。在二輪土地承包中,，村集體分配土地的原則通常是綜合考慮土地的質(zhì)量、距離的遠(yuǎn)近等因素,，將每家每戶的土地分散開,。而隨著嫁娶、繼承等因素進(jìn)一步導(dǎo)致土地越發(fā)分散,，同時(shí)也加大了土地集中經(jīng)營的成本和難度,。 （三）,、經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,、國家政策的調(diào)整導(dǎo)致土地價(jià)值大幅度提升。 隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展,，土地價(jià)值大幅度提升,。而土地作為最為稀缺且不可再生的資源，農(nóng)民對土地的依賴性仍然很強(qiáng),。一旦權(quán)益受到侵犯,，其基本生存都要受到威脅，只能通過法律的途徑維護(hù)自己的權(quán)益,。而隨著國家政策的調(diào)整,，免征農(nóng)業(yè)稅，并實(shí)行糧種補(bǔ)貼,，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)大幅減輕,，收益大幅提高，農(nóng)民種田的積極性空前高漲,。以碾子山區(qū)為例,，經(jīng)調(diào)查,，近幾年土地承包價(jià)格上漲十分明顯,。2010年以前，承包價(jià)格在每畝50元-100元之間,，而在近兩年,，承包價(jià)格已上漲到每畝300元-400元之間。土地承包者獲得了巨大收益，而發(fā)包方因?yàn)槔骝?qū)動(dòng)心理不平衡,，這樣就不可避免的產(chǎn)生糾紛,， （四）,、農(nóng)民法律意識淡薄,、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范導(dǎo)致矛盾沖突增多。 《土地承包法》第三十七條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包,、出租,、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn),，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同,。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意,；采取轉(zhuǎn)包,、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的,，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案,。”但實(shí)踐中,，多數(shù)農(nóng)民不清楚法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)行為有哪些,，有什么法律后果，流轉(zhuǎn)行為存在很多不規(guī)范現(xiàn)象,。如部分農(nóng)民認(rèn)為,，土地流轉(zhuǎn)無需簽訂書面協(xié)議，大家鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的,，相互了解,，口頭說一下就可以了，簽訂協(xié)議好像信不過對方,；有的簽訂書面協(xié)議不規(guī)范,，土地轉(zhuǎn)包合同寫成土地買賣合同；有的農(nóng)民認(rèn)為土地三十年承包權(quán)都是自己的,，土地流轉(zhuǎn)與村里面沒關(guān)系,，自行處置就可以了；還有一種情況,，土地承包權(quán)經(jīng)多次轉(zhuǎn)讓,，甚至轉(zhuǎn)讓給本集體以外的人耕種，中間還存在“斷檔”現(xiàn)象,，原發(fā)包人想要收回土地,，確不知向誰索取。 （五）,、基層組織管理缺位,，導(dǎo)致矛盾得不到有效化解。 村屯并沒有建立起行之有效的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度,，村委會并沒有發(fā)揮好管理的職能,，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)目前處于一種無序的狀態(tài)。而現(xiàn)在基層組織的社會控制力明顯弱化,，對群眾的號召力,、影響力、說服力大大下降,，一些矛盾糾紛在基層得不到有效化解,，訴訟就成為他們普遍的選擇。 ?。?、農(nóng)村社會保障體系缺失導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)難 在我國廣大農(nóng)村，土地仍然是最基本的生產(chǎn)資料,，也是農(nóng)民最基本的生活保障,。在目前農(nóng)村社會保障體系尚未健全的情況下，土地在一定程度上仍然是農(nóng)民的“保命田”,，很多農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)是持謹(jǐn)慎的態(tài)度,，不愿意將土地一次性流轉(zhuǎn)給第三方。即使轉(zhuǎn)包,，也多數(shù)采用一年一簽的形式,，給自己留出“后路”。這樣,，對專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)主體實(shí)現(xiàn)長期性,、大規(guī)模經(jīng)營造成了難度。 四,、解決問題的對策 ?。ㄒ唬⒎砰_農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)身份限制,，實(shí)現(xiàn)市場化 在市場經(jīng)濟(jì)條件下,，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)完全市場化。農(nóng)村土地可以在市場上自由流轉(zhuǎn),，法律和相關(guān)政策不再設(shè)定禁止性規(guī)定,。這樣有助于打破土地流轉(zhuǎn)的地域性，有利于吸引外來資金促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,。 ?。ǘ?、大力發(fā)展新型農(nóng)業(yè)主體,，開展農(nóng)村土地專業(yè)化,、規(guī)模化經(jīng)營 發(fā)展新型農(nóng)業(yè)主體,，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民加入專業(yè)合作社,，是解決農(nóng)村土地零散、分散的有效途徑,。農(nóng)戶用土地承包經(jīng)營權(quán)入股,，通過土地和資本的結(jié)合，能夠?qū)崿F(xiàn)土地資源利用率的最大化,。農(nóng)民每年按照占有的股份進(jìn)行分紅,，這樣就可以釋放出更多的剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移城市。而土地使用效率的提高,，將更好地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,。 （三）,、規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為,，完善備案登記制度。 充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會職能,，完善土地登記和備案制度,。對在二輪土地承包中存在的問題，如登記有誤,、四址不清等及時(shí)清理,、核查，以預(yù)防和減少承包經(jīng)營權(quán)糾紛,。土地承包經(jīng)營權(quán)采取互換,、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)的，必須報(bào)村委會登記備案,，否則按無效合同處理,。 （四）,、加強(qiáng)法制宣傳和對農(nóng)村基層組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo),。繼續(xù)加大對《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》,、《村民委員會組織法》等相關(guān)法律法規(guī)的宣傳,、普及力度，增強(qiáng)村組織成員和人民群眾的法律意識,。開展送法下鄉(xiāng)活動(dòng),，選派優(yōu)秀法官下村屯,，以座談、授課等形式,，加強(qiáng)對村干部的法律培訓(xùn),。強(qiáng)化基層調(diào)解，充分發(fā)揮基層組織在調(diào)解農(nóng)村土地承包糾紛中的作用,。致力于將矛盾化解在基層,，消滅在萌芽狀態(tài)。 ?。ㄎ澹?、依法開展審判工作，公平,、公正地審理土地承包糾紛案件,。 對土地承包合同進(jìn)行全面審查，從合同的訂立是否符合法定程序,、合同的內(nèi)容是否違反法律規(guī)定,、合同的履行是否違反合同約定、解除合同的理由是否充分等方面詳細(xì)審查,。多下去調(diào)查走訪,，向村委會、村民詳細(xì)了解情況,，查明案件焦點(diǎn),，還原事實(shí)真相，最大程度地公平,、公正地審理每一起案件,。 （六）,、完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn),、農(nóng)業(yè)信貸和農(nóng)村保障制度。 由于我國農(nóng)村面積大,、農(nóng)業(yè)人口多,，農(nóng)村科技化水平低，大多數(shù)農(nóng)民現(xiàn)在還普遍存在靠天吃飯的現(xiàn)象,。農(nóng)民也不例外,，一旦受到自然災(zāi)害或其他因素的影響，導(dǎo)致減產(chǎn)甚至絕產(chǎn)事件的發(fā)生,，其損失是慘重的,。自家的口糧田還好說，而通過轉(zhuǎn)讓等方式取得的土地,，將會影響其繳納承包費(fèi),，導(dǎo)致違約,。這時(shí)，一種健康的,、完善的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度和信貸制度就非常必要,。它有利于暫時(shí)緩解因資金匱乏而帶來的危機(jī)，保持再生產(chǎn)的能力,，更有助于維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定,。而建立一個(gè)健全的農(nóng)村保障制度,，包括農(nóng)村社會風(fēng)險(xiǎn),、社會救濟(jì)、社會福利,、優(yōu)撫安置,、社會互助、農(nóng)村合作醫(yī)療等制度,，解決“失地”農(nóng)民的后顧之憂,，是非常必要的。 |
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