支持機構/中國疾病預防控制中心

煙草是人類健康的致命殺手,。我國是世界上最大的煙草生產國和消費國,，也是煙草最大的受害國。為遏制煙草流行,，中國政府簽署了世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》（簡稱《公約》）,。時至2016年，《公約》在中國生效已滿10年,。

前《公約》時代的政府控煙意識

早在20世紀70年代,，我國政府就已經意識到吸煙有害于國民健康，1979年7月,，衛(wèi)生部,、財政部、農業(yè)部聯合發(fā)出了《關于宣傳吸煙有害與控制吸煙的通知》,。但我國目前還沒有一部專門的控煙法律法規(guī),。有關控煙立法和政策多是出現在某些法律、法規(guī),、規(guī)章的某些條文或部分,、以及某些規(guī)劃,、通知中。這些立法或政策,，中央層面的主要有：1985年9月,，中央愛國衛(wèi)生運動委員會、鐵道部聯合發(fā)出《關于禁止在旅客列車上隨地吐痰,、亂扔贓物和在不吸煙車廂內吸煙的規(guī)定》,；1987年4月，國務院發(fā)布的《公共場所衛(wèi)生管理條例》,；1991年衛(wèi)生部發(fā)布了實施細則,，規(guī)定了禁止吸煙的13類公共場所；1991年6月,，第七屆全國人大常委會第二十次會議通過的《中華人民共和國煙草專賣法》,，規(guī)定了禁止或者限制在公共交通工具和公共場所吸煙、勸阻青少年吸煙,，禁止中小學生吸煙,。并對煙草包裝和煙草廣告做了限制規(guī)定； 1991年9月,，第七屆全國人大常委會第二十一次會議通過的《中華人民共和國未成年人保護法》,，規(guī)定不得在未成年人集中活動的場所吸煙；1993年2月,，全國愛國衛(wèi)生運動委員會,、衛(wèi)生部聯合發(fā)出《關于開展“衛(wèi)生部門包括衛(wèi)生工作者反對吸煙”活動的通知》；1994年10月27日,，全國人大常委會通過《中華人民共和國廣告法》,，對煙草廣告發(fā)布做了限制性規(guī)定；1995年,，國家工商行政管理總局頒布了《煙草廣告管理暫行辦法》,；1996年3月28日，全國愛衛(wèi)會,、衛(wèi)生部,、文化部、廣電部,、國家體委聯合發(fā)出《關于開展無煙草文體活動的通知》,；1997年，全國愛衛(wèi)會,、衛(wèi)生部,、鐵道部、交通部,、建設部,、民航總局聯合頒布《關于在公共交通工具及其等候室禁止吸煙的規(guī)定》,；1997年，中國民用航空總局發(fā)布《民用機場和民用航空器內禁止吸煙的規(guī)定》,；1997年,，中央愛國衛(wèi)生運動委員會、國家教育委員會,、衛(wèi)生部,、共青團中央、中華全國婦女聯合會聯合發(fā)布《關于在兒童活動場所積極開展不吸煙活動的通知》,。

從最早中央愛國衛(wèi)生運動委員會發(fā)出車廂內不吸煙的規(guī)定到加入《公約》,，我國的控煙工作在摸索中前行。

成立協(xié)調機制,，積極履行《公約》

世界衛(wèi)生組織從1999年開始,，著手制定《煙草控制框架公約》。2000年至2003年,，經國務院批準的由國家發(fā)展改革委、衛(wèi)生部,、外交部等12個部（委,、局）組成的政府間談判機構，積極支持并參與了《煙草控制框架公約》）的談判和制定,。2003年5月,，第56屆世界衛(wèi)生大會一致通過了《公約》。我國于2003年11月10日簽署了《公約》,。2005年8月28日,，第十屆全國人大常委會第十七次會議正式批準《公約》，為第89個批準《公約》的國家,。2006年1月9日,，《公約》在我國生效。為了積極有效履行《公約》,，2007年1月,，在原政府間談判機構的基礎上，國務院批準成立了由國家發(fā)展改革委,、衛(wèi)生部等8個部（委,、局）組成的中國履約部際協(xié)調機制，負責協(xié)調全國的履約工作,。這些都向世界表明了中國對控煙工作的重視,，表明了中國對在《公約》的框架下加強各國的合作，應對公共衛(wèi)生領域的挑戰(zhàn)以及保護公民健康的鄭重承諾,?！豆s》為中國的控煙工作帶來新的機遇與挑戰(zhàn),。

《公約》生效后，中國政府加快了履約的步伐,。2011年3月,，衛(wèi)生部重修的《公共場所衛(wèi)生管理條例實施細則》明確室內公共場所禁止吸煙，并對公共場所吸煙標志的設定,、公共場所經營者開展吸煙宣傳,、勸阻吸煙做了規(guī)定；2003年2月,，衛(wèi)生部和國家工商行政管理總局聯合印發(fā)了《全國無煙廣告城市認定實施辦法》,；2008年10月，新修訂的《中華人民共和國消防法》規(guī)定不得在有火災危險場所吸煙,；2009年1月,，國家煙草專賣局、國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局發(fā)布了《中華人民共和國境內銷售卷煙包裝標識的規(guī)定》,；2009年5月,，衛(wèi)生部、國家中醫(yī)藥管理局,、總后勤部衛(wèi)生部等聯合發(fā)布《關于2011年起全國醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)全面禁煙的決定》,，要求2011年底醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)全面禁煙，并積極展開創(chuàng)建活動,；2010年6月,，教育部辦公廳、衛(wèi)生部辦公廳聯合發(fā)布《關于進一步加強學?？責煿ぷ鞯囊庖姟?，要求中等職業(yè)學校和中小學校及托幼機構室內及校園應全面禁煙；高等學校教學區(qū),、辦公區(qū),、圖書館等場所室內應全面禁煙；積極鼓勵和推動各級各類學校按照《無煙學校標準》,，開展創(chuàng)建無煙學?；顒樱?011年3月,，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》,，明確提出“全面推行公共場所禁煙”；2011年,，中央文明委發(fā)布《全國文明城市測評體系（2011年版）》規(guī)定：所有室內公共場所和工作場所全面控煙,，并有明顯的禁煙標識。只有達到這個目標,，才能夠獲得“全國文明城市”稱號,；2011年2月12日,，國家廣電總局辦公廳發(fā)布《關于嚴格控制電影、電視劇中吸煙鏡頭的通知》,；2012年5月8日,，衛(wèi)生部等15個部門以衛(wèi)疾控發(fā)〔2012〕34號印發(fā)《中國慢性病防治工作規(guī)劃（2012-2015年）》，提出：“切實加強煙草控制工作,，履行世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》,。推動地方加快公共場所禁煙立法進程和國家層面法律法規(guī)的出臺。繼續(xù)加大控煙宣傳教育力度,。全面推行公共場所禁煙,，黨政機關、醫(yī)療衛(wèi)生機構,、教育機構等要率先成為無煙單位,。鼓勵醫(yī)療機構設立規(guī)范的戒煙門診，提供臨床戒煙服務,，加強對醫(yī)務人員的培訓,，提高戒煙服務能力和水平?！?/p>

2012年10月,，國務院印發(fā)《衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，清楚闡明“要加強控煙宣傳,，建立免費戒煙熱線,，全面推行公共場所禁煙,，積極創(chuàng)建無煙醫(yī)療衛(wèi)生機構,、無煙學校、無煙單位,、建立完整的煙草流行監(jiān)測體系,，認真履行《煙草控制框架公約》。到2015年,，15歲及以上人群吸煙率在2010年基礎上下降2-3個百分點,。”2012年12月,，國務院履約工作部際協(xié)調領導小組各成員單位聯合發(fā)布了《中國煙草控制規(guī)劃（2012-2015）》,；2013年12月，中共中央辦公廳,、國務院辦公廳聯合發(fā)布了《關于領導干部帶頭遵守在公共場所禁止吸煙等有關規(guī)定的通知》,。2016年《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出的“到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%”控煙目標,。

艱難的僵局扭轉

 “十二五”期間控煙的實際效果如何,？中國疾病預防控制中心采用目標任務一致法對“十二五”規(guī)劃實施進行客觀評估,，其結論是“基本沒有實現四大控煙目標”。與其說是規(guī)劃失靈,，不如說是政策不到位,，落實不力。

根據2016年中國疾病預防控制中心（CDC）在全國范圍開展成人煙草調查,，旨在客觀地評價各項控煙政策與干預活動的效果,，也為制定“十三五”及中長期控煙規(guī)劃提供依據。此次調查結果顯示,，中國煙草流行的趨勢沒有得到根本扭轉,，吸煙仍然是中國最大的公共衛(wèi)生問題之一。在調查中發(fā)現：

“十二五”期間我國成人吸煙率幾乎沒有變化,，煙民增長1500萬人,，吸煙者日平均吸煙量增加1支。2015年15歲及以上人群現在吸煙率為27.7%,，現在吸煙者總數為3.16億人,。男性吸煙率為52.1%，女性為2.7%,。經標化比較,，2015年成人現在吸煙率與2010年基本持平。現在吸煙者日平均吸煙量為15.2支,，較2010年增加1支,。從不同年齡組看，男性15-24歲組,、65歲及以上吸煙率是上升的,，沒有實現“十二五”控煙目標。

二手煙暴露情況有所改善,，公眾支持無煙政策,。2010-2015年期間，在各種公共場所及家中看到有人吸煙的比例均有不同程度下降,。其中,，在政府大樓和醫(yī)療機構看到有人吸煙的比例下降最明顯。公眾對室內公共場所和工作場所全面禁煙的支持度很高,。即使是吸煙者,，對各類公共場所室內全面禁煙也有很高的支持度，即使是吸煙者也表示很高的支持度,，但是涉及到餐館,、酒吧等場所就明顯下降。這表明實施公共場所控煙是可以影響并改變人們的不良習慣。

醫(yī)務人員向現在吸煙者提供戒煙建議的比例增加,，但吸煙者戒煙情況無明顯變化,。醫(yī)務人員向現在吸煙者提供戒煙建議的比例為58.2%，與2010年（33.2%）相比顯著增加,。戒煙比（曾經和現在每日吸煙者中,，戒煙者的比例）為14.4%，與2010年相比無明顯變化?，F在吸煙者考慮在未來12個月內戒煙（包括計劃在1個月內）的比例為17.6%,，與2010年相比略有增加，無明顯差異,。這表明吸煙者缺乏戒煙動力,，一是煙草高度成癮，戒煙不是一件容易的事情,；二是吸煙者只知道吸煙有害健康,，并不了解吸煙真實的危害，不了解吸煙導致疾病是無法治療,、生不如死的,。三是控煙政策寬松，吸煙者很容易保持吸煙狀態(tài),。

公眾對二手煙危害的認知有所提高,，但對吸煙危害的認識仍不全面。公眾對二手煙導致成人肺癌,、成人心臟病和兒童肺部疾病的認知比例與五年前相比有顯著提高,，從27.2%上升至36.0%。公眾對吸煙導致肺癌的認知度較高,，接近80%,，而對吸煙會導致中風、心肌梗塞和勃起障礙的認知度較低,，分別只有31.0%,，42.6%和19.7%,。公眾對“低焦油等于低危害”的錯誤觀點缺乏正確認知,，僅有24.5%的人有正確認識。這表明上述錯誤觀點不僅十分流行,，并嚴重誤導社會公眾,。

控煙宣傳覆蓋面增加，但煙草廣告和促銷仍然廣泛存在,。人群在電視,、報紙或雜志上看到控煙信息的比例為61.1%。與2010年相比有所增加。與2010年相比,，人群看見煙草廣告和促銷信息的比例均有所增加,，其中在銷售卷煙的商店里看到煙草廣告的比例增幅最大。這表明煙草制造商銷售商仍然十分活躍,，頂風而上,，必須按煙草控制框架公約予以有效限制。

我們可以認為吸煙是典型的“既不利己,，更不利他”的負外部性,，最好的辦法就是之一就是增加吸煙成本，目前我國提高卷煙稅率并實現稅價聯動有相當大的空間,。

煙草已經成為世界第一大無形殺手,。2017年1月，世界衛(wèi)生組織和美國癌癥協(xié)會發(fā)布《煙草與煙草控制經濟學》研究報告,，指出全球范圍內每年有約600多萬人因吸煙死亡,，因吸煙導致的健康方面的花費每年高達1萬億美元。在20世紀,，煙草已造成1億人死亡,，如果現有煙草流行趨勢得不到控制，21世紀將有10億人死于煙草相關疾病,。中國已經成為世界最大死亡之國,，每年約有138.4萬人死于煙草相關疾病，約占世界總量的1/4,。煙草也是中國第一大無形殺手,。

無論是從國內還是國際評估來看，從目標一致法的角度,，客觀評價“十二五”期間我國控煙效果,，沒有實現“全面推行公共場所禁煙”的目標，堪稱“不及格”,。煙草仍在全國范圍內大流行,，已經給我國帶來巨大的健康、經濟及社會損失,?？責煵涣σ矅乐赜绊懥酥袊趪H上的形象，也不利于推動全球控煙運動的發(fā)展,。