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在牧區(qū),，草場(chǎng)保護(hù)和牲畜控制有三個(gè)實(shí)現(xiàn)機(jī)制：自然災(zāi)害（自然選擇）,、市場(chǎng)行情、以及社區(qū)的共同管理,。其中,，最后一個(gè)機(jī)制最為重要。社區(qū)集體的共同管理能有效控制外來畜戶,，由于牧民共同利用草場(chǎng),，外來人即便想來租用，也很難找到對(duì)接的個(gè)人,。整個(gè)牧業(yè)社區(qū)的集體行動(dòng)保證了草場(chǎng)的合理利用和草原生態(tài)的平衡,。 然而，從2011年開始,，政府提供的草原生態(tài)補(bǔ)償是補(bǔ)償給牧民個(gè)體,，而不是集體。因而,，很多無畜戶和貧困戶拿到補(bǔ)貼后離開牧區(qū),，退出畜牧業(yè)，外來畜戶進(jìn)入,，打破了原本的共同管理邊界,；而中等戶和富裕戶認(rèn)為這種狀態(tài)不公平，因此不斷增加自家牲畜,。正是因?yàn)榇蚱屏思w的邊界,，擾亂了原有生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制，政府補(bǔ)貼適得其反,，使得牲畜數(shù)量無法控制,，公地悲劇隨之產(chǎn)生。
主講學(xué)者：張倩，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會(huì)研究中心副研究員,，北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)博士,，主要研究方向?yàn)樽匀毁Y源管理和環(huán)境社會(huì)學(xué)，調(diào)查研究多集中在草原牧區(qū),。
講座現(xiàn)場(chǎng)｜攝影：金菊 禁牧之后,，牲畜數(shù)量不降反升 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所農(nóng)村環(huán)境與社會(huì)研究中心副研究員張倩以內(nèi)蒙古中南部的G蘇木（原編者注：蘇木，源自蒙古語(yǔ),，是一種高于村級(jí)的行政區(qū)劃單位,，相當(dāng)于鄉(xiāng)）為例，對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)研,。這里是首批被納入禁牧政策調(diào)整的地區(qū)，有52萬畝草場(chǎng),，9個(gè)嘎查（原編者注：內(nèi)蒙古自治區(qū)特有的一種最小的自治單位,，其行政職能與村相同，管理機(jī)構(gòu)為“村民委員會(huì)”）,。當(dāng)?shù)啬撩癫坏?00戶,，共約1700人。 按照我國(guó)的草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策,，牧民家庭依照所在區(qū)域的草原退化程度不同,，被分為“禁牧戶”和“草畜平衡戶”：禁牧戶要求每戶牲畜數(shù)量不超過25個(gè)羊單位（也稱綿羊單位）以滿足自家食用的用途。為了更準(zhǔn)確,、直接地體現(xiàn)牲畜數(shù)量,，管理部門根據(jù)牲畜食草量，將大畜（牛和馬）折合為綿羊計(jì)算,，在本案例中,，牛被折成5個(gè)羊單位，馬被折成6個(gè)羊單位,。草畜平衡戶每畝草場(chǎng)允許保留1個(gè)羊單位,。 政策補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)也相應(yīng)分為兩類：一是禁牧戶標(biāo)準(zhǔn)（6元/畝），一類是草畜平衡戶標(biāo)準(zhǔn)（1.71元/畝）,。（原編者注：補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過第二輪提高,，到2016年達(dá)到禁牧戶7.5元/畝，草畜平衡戶2.5元/畝） 名詞解釋：草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策 我國(guó)的草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策是從2011年開始正式推出的,，設(shè)定每五年為一個(gè)周期,，現(xiàn)在是第二個(gè)周期（2016-2020）。草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策的措施主要有三個(gè)方面： 第一,，對(duì)生存環(huán)境非常惡劣,、草場(chǎng)嚴(yán)重退化、不宜放牧的草原，實(shí)行禁牧封育,。同時(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼,。 第二，對(duì)于那些退化還不太嚴(yán)重的,，嚴(yán)格實(shí)施草畜平衡,，國(guó)家也對(duì)其給予相應(yīng)的補(bǔ)貼。 第三,，給一些生產(chǎn)性的補(bǔ)貼,，包括畜牧良種補(bǔ)貼、牧草良種補(bǔ)貼和每戶牧民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼,。 它首先在8個(gè)省內(nèi)實(shí)施,，到2012年擴(kuò)展到了13個(gè)省的268個(gè)牧區(qū)和半牧區(qū)縣。而具體是實(shí)施禁牧還是草畜平衡,，每個(gè)縣制定自己的實(shí)施辦法,，上下合力決定。 經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn),，G蘇木在實(shí)施了草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制之后,，不但沒有實(shí)現(xiàn)減畜目標(biāo)，牲畜數(shù)量反而增加了,，從2010年的69402個(gè)羊單位增加到2013年的72215個(gè)羊單位,。從牧戶個(gè)體來看，在40個(gè)禁牧戶中,，2011年只有6戶實(shí)現(xiàn)了減畜,；2015年，這40戶中有17戶的牲畜數(shù)量達(dá)到其家庭歷史的最高值——也就是說這17戶自他們開始養(yǎng)畜以來,，牲畜數(shù)量恰恰是在草原補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施5年后達(dá)到最高值,。在另外21個(gè)草畜平衡戶中也出現(xiàn)了類似的情況：2011年只有7戶實(shí)現(xiàn)減畜；到2015年,，有10戶的牲畜數(shù)量達(dá)到其家庭歷史最高值,。 可以說，G蘇木的草原補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施效果和減畜目標(biāo)背道而馳,。為什么會(huì)發(fā)生這樣的事,？ 從共同管理到各自為政 在探究原因之前，我們首先需要了解G蘇木牧場(chǎng)的草場(chǎng)利用情況,。雖然內(nèi)蒙古從20世紀(jì)80年代初起就開始實(shí)施“畜草雙承包責(zé)任制”,，將草場(chǎng)承包到戶，但G蘇木一直保持著放牧場(chǎng)共用的制度,。因?yàn)檫@里的草場(chǎng)面積非常小,，如果按戶分配,，圍上圍欄的話，牧民將基本無法進(jìn)行游牧,，所以這個(gè)地方一直保持共同使用放牧場(chǎng)的傳統(tǒng),。幾家牧戶的小畜（山羊和綿羊）組成一群（約400只左右）放牧，共同雇傭羊倌（通常也就是村內(nèi)人）放牧,，大畜還是各家管各家的,。30多年來，這里依靠社區(qū)共管原則至少有效地控制了外來畜,，牲畜數(shù)量一直較為穩(wěn)定,。
內(nèi)蒙古草原牧民的傳統(tǒng)游牧方式是不設(shè)圍欄、共同使用放牧場(chǎng),、共同管理｜攝影：塔拉 草原補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施后,，曾經(jīng)共同放牧的牧民采取了不同的應(yīng)對(duì)策略。無畜戶和少畜戶（牲畜數(shù)量分別為0和0-200個(gè)羊單位）選擇退出牧業(yè),，同時(shí)把草場(chǎng)出租給外來戶——這實(shí)際上是違規(guī)的,，但也無法監(jiān)管。他們離開草場(chǎng),，靠補(bǔ)貼和租金去城鎮(zhèn)里生活——在放牧成本不斷增加的條件下，他們的凈收入事實(shí)上比中等戶和富裕戶還高,。 外來畜的涌入令中等戶和富裕戶覺得草場(chǎng)利用不再公平,，于是他們依靠貸款，增加了牲畜數(shù)量,。也就是說,，監(jiān)管不力下少畜戶和無畜戶出租草場(chǎng)，外來畜進(jìn)入打擊了有畜戶的減畜行動(dòng),，導(dǎo)致中等戶和富裕戶貸款數(shù)額和牲畜數(shù)量不斷增加,。這是政策失效的重要原因之一。此外,，太低的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了牧民的損失,，根據(jù)對(duì)抽樣牧戶數(shù)據(jù)的計(jì)算，國(guó)家給的減畜補(bǔ)償還不夠彌補(bǔ)減畜損失的1/5,。 從放牧系統(tǒng)外部來看,，畜產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)是造成政策失效的外部原因。從2007年到2013年,，牲畜價(jià)格一直呈現(xiàn)上漲趨勢(shì),；但從2014年開始，牲畜價(jià)格有了明顯下跌,，根據(jù)農(nóng)業(yè)部的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),，內(nèi)蒙古,、新疆等牧區(qū)羊肉價(jià)格出現(xiàn)了環(huán)比和同比下降的態(tài)勢(shì)；2016年1月,，河北,、內(nèi)蒙古、山東等主產(chǎn)省份羊肉價(jià)格每千克環(huán)比下跌0.5%,，同比下跌14.4%,。面對(duì)如此大的價(jià)格落差，牧民短期內(nèi)感到難以接受,，所以從2014年開始,，牧民們不得不減少牲畜出售數(shù)量，也影響了減畜的效果,。 生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)該支付給個(gè)人嗎,？
由于牧民的游牧行為是維護(hù)草原生態(tài)的重要因素，所以我國(guó)禁牧政策的補(bǔ)貼,，將牧民設(shè)定為主要的補(bǔ)償對(duì)象｜攝影：塔拉 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要原則,，是“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰受益誰補(bǔ)償”,。這個(gè)原則的假設(shè)前提之一,，是承認(rèn)保護(hù)地居民擁有正當(dāng)?shù)馁Y源使用權(quán)利。就草原的例子而言,，放牧行為對(duì)于維護(hù),、涵養(yǎng)草原的生物多樣性起到了重要作用，所以其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者,，包含使用資源的當(dāng)?shù)啬撩?。這可以看作是我國(guó)草原生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目將當(dāng)?shù)啬撩褡鰹橹饕a(bǔ)償對(duì)象的基本依據(jù)。 名詞解釋：“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制” “生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”指的是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境,、促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展為目的,，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本,、發(fā)展機(jī)會(huì)成本,，運(yùn)用政府和市場(chǎng)手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護(hù)利益相關(guān)者之間利益關(guān)系的公共制度,。它承認(rèn)生態(tài)保護(hù)地居民擁有正當(dāng)?shù)臋?quán)利,，其他享用這個(gè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的人應(yīng)付出一定的報(bào)酬——這也就是通常人們所說的“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰受益誰補(bǔ)償”原則,。該機(jī)制在碳匯,、生物多樣性、保護(hù)河水流域管理里面運(yùn)用都比較廣泛,。 不過,，如果進(jìn)一步辨析草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供者和受益者的話,，會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜。如果我們將草原生態(tài)系統(tǒng)看作一個(gè)整體,，其中牧民和自然資源之間的關(guān)系,，是牧民以集體的方式管理著草場(chǎng)利用，而并非個(gè)人的行為,。 長(zhǎng)期以來,，G蘇木的草場(chǎng)保護(hù)和牲畜控制有三個(gè)實(shí)現(xiàn)機(jī)制： 一是自然災(zāi)害（自然選擇）； 二是牧民出售牲畜換取現(xiàn)金的行為,； 第三個(gè)機(jī)制也是最重要的機(jī)制,，就是通過社區(qū)共同管理，對(duì)外來畜戶實(shí)現(xiàn)有效控制,。 由于牧民共同利用這塊草場(chǎng),，如果有外來人租用的話，很難找到對(duì)接的個(gè)人,。所以在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目實(shí)施之前,，G蘇木沒有外來畜，牲畜數(shù)量也較為平穩(wěn),。整個(gè)牧業(yè)社區(qū)的集體行動(dòng)保證了草場(chǎng)的合理利用,，然后才能夠提供相應(yīng)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。從這個(gè)角度來說,，牧民集體才是草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者,。 但在實(shí)際操作中，政府對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的補(bǔ)償是直接以現(xiàn)金的方式支付給每個(gè)G蘇木牧民,，而非集體。因此產(chǎn)生了前面說到的不同牧民的不同應(yīng)對(duì)方式,，打破了共管的邊界,。在調(diào)查訪談中，很多無畜戶和貧困戶拿到補(bǔ)貼后離開牧區(qū),，進(jìn)入城鎮(zhèn)生活,；但由于尚有紙面上的證明，他們又拿來繼續(xù)租給外來人放牧,，導(dǎo)致牧區(qū)邊界完全被打破,。而中等戶和富裕戶認(rèn)為這種狀態(tài)不公平，因此不斷增加自家牲畜,。正是因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬲卟皇巧鷳B(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者,，擾亂了原有生態(tài)系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制，使得牲畜數(shù)量無法控制,，公地悲劇隨之產(chǎn)生,。 “公地悲劇”的背后：生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)商品化 G蘇木的案例研究還有一個(gè)值得探討的問題：草原補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施前,，共同管理的草場(chǎng)并沒有出現(xiàn)明顯的過牧問題，但政策實(shí)施后反而過牧了,，“公地悲劇”發(fā)生,。 名詞解釋：公地悲劇（Tragedy of the commons）
三張圖形象展示了“公地悲劇”的發(fā)生機(jī)制,。當(dāng)對(duì)公地資源的使用維持在其承載范圍內(nèi)的時(shí)候,，所有利益相關(guān)者都能夠受益；當(dāng)某一兩個(gè)使用者增加了對(duì)公地資源的利用,，造成生態(tài)退化,，那么其損失需要由所有人共同承擔(dān)；在這種情況下,，除非能清晰界定并歸責(zé)環(huán)境成本制造者,，否則土地資源將最終被過度使用，無法支持任何人類活動(dòng),。 1968年,，英國(guó)人加勒特·哈丁(Garrett Hardin)在《The tragedy of the commons》一文中首先提出“公地悲劇”理論模型。根據(jù)該模型假設(shè),，作為理性人,，每個(gè)牧羊者都希望自己的收益最大化。在公共草地上,，每增加一只羊帶來的收入由牧羊人自己獲得,，但由此造成過牧和草地破壞所帶來的成本卻是由所有牧人共同承擔(dān)的。因此,，牧羊者決定不顧草地的承受能力而增加羊群數(shù)量以便增加收益,。看到有利可圖,，許多牧羊者也紛紛加入這一行列,。由于羊群的進(jìn)入不受限制，所以牧場(chǎng)被過度使用,，草地狀況迅速惡化,。 哈丁的公地悲劇模型解釋了草地被過度利用的形成機(jī)制，但是沒有解釋過度利用形成的原因,，即背后人與人的關(guān)系以及人與生態(tài)系統(tǒng)的交流是如何變化,，并導(dǎo)致自然資源過度利用的。生態(tài)補(bǔ)償在一定程度上改變了牧民與草場(chǎng)相互依存的關(guān)系,，隨后導(dǎo)致了資源的無序競(jìng)爭(zhēng)和過度利用,，這些問題產(chǎn)生的一個(gè)重要背景就是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（Ecosystem Services）被商品化的過程。 “生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”（Ecosystem Services）的概念最早出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代末,。韋斯特曼（Westman）1977年在《科學(xué)》上發(fā)表文章,，提出生態(tài)系統(tǒng)如果由于人類活動(dòng)而退化,，那么其為人類社會(huì)提供的多樣且重要的利益也將隨之消失，恢復(fù)起來將非常困難且成本高昂,。 2005年,，來自95個(gè)國(guó)家的1300多位學(xué)者在“千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估”（Millennium Ecosystem Assessment，MEA）中將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)劃分為四種： 供給服務(wù)（如食品,、薪柴,、飲用水、魚）,； 調(diào)節(jié)服務(wù)（如氣候調(diào)節(jié),、洪水控制、水質(zhì)調(diào)節(jié)）,； 文化服務(wù)（如景觀,、社會(huì)生活）； 支持服務(wù)（如碳循環(huán),、土壤形成這類可以支持前面三類所有服務(wù)類型）,。 從此越來越多的研究開始專注于評(píng)估生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的貨幣價(jià)值，以便糾正自然生態(tài)退化而造成的市場(chǎng)失靈,，并進(jìn)一步輔助政策制定,。
人類生存與發(fā)展所需要的資源歸根結(jié)底都來源于自然生態(tài)系統(tǒng)。它不僅為人類提供食物,、醫(yī)藥和其他生產(chǎn)生活原料,，還創(chuàng)造與維持了地球的生命支持系統(tǒng)，形成人類生存所必需的環(huán)境條件,，同時(shí)還為人類生活提供了休閑,、娛樂與美學(xué)享受。 古典經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于自然資源的解釋是一種獨(dú)立于土地和資本的“天然稟賦”,，不存在交換價(jià)值,，只在生產(chǎn)過程中發(fā)揮輔助作用。但隨著生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)不斷被評(píng)估而強(qiáng)調(diào)其貨幣價(jià)值,，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)逐漸具備了“交換價(jià)值”，即生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)可以進(jìn)一步被市場(chǎng)化和商品化,，為了維持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù),，一些基于市場(chǎng)的工具也被人們?cè)O(shè)計(jì)出來。 當(dāng)初韋斯特曼提出“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)”,，本是秉著教育和溝通的目的,，強(qiáng)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的重要性，指出如果人類破壞了它,，是難以恢復(fù)甚至是不可能恢復(fù)的,。但諷刺的是,，當(dāng)這個(gè)概念被經(jīng)濟(jì)學(xué)界進(jìn)一步改造之后，人們反而越來越強(qiáng)調(diào)如何將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)貨幣化,，從而成為潛在市場(chǎng)上的商品,，也為相關(guān)政策的制定提供依據(jù)。 一旦從商品的視角理解自然資源的價(jià)值,，那些意在解決生態(tài)問題的政府管理規(guī)則就優(yōu)選那些基于市場(chǎng)的解決方案,，從而給資源的過度利用提供了機(jī)會(huì)。競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)在相應(yīng)政府行動(dòng)的支持下,，擴(kuò)大了資本對(duì)自然的影響,，導(dǎo)致社會(huì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)相互交換和內(nèi)部關(guān)系的失序，產(chǎn)生了不可持續(xù)的社會(huì)和生態(tài)后果,。
禁牧的初衷和執(zhí)行過程中產(chǎn)生的實(shí)際效果發(fā)生了背離,，需要引起政策制定層面的重視｜圖片來源：張倩 從G蘇木的例子中我們可以看到，草原生態(tài)的保護(hù)措施,，變成了紙面上的交易,，而草原本來的自然系統(tǒng)功能卻被忽略了。在內(nèi)蒙古其它地區(qū)的調(diào)研中發(fā)現(xiàn),，上世紀(jì)80,、90年代已經(jīng)取得城市戶口的一些牧民，又回來要他們的草場(chǎng),，因?yàn)榭梢阅玫窖a(bǔ)貼,，這些牧民可以不關(guān)心草場(chǎng)具體在哪兒，只要有一紙草場(chǎng)本,，可以依據(jù)面積拿到補(bǔ)貼就行,。 過去三十年間牧民的決策依據(jù)是可持續(xù)地依靠草場(chǎng)資源養(yǎng)畜，但生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施以后,，G蘇木牧民的決策邏輯也隨之改變,。無畜戶和少畜戶的退出、外來戶的進(jìn)入和牧民依靠金融貸款,，以及不斷攀升的養(yǎng)畜成本,，導(dǎo)致牲畜數(shù)量不斷增加，G蘇木草原生態(tài)系統(tǒng)被過度利用,。草原上動(dòng)植物的生命過程,，已經(jīng)和很多牧民的生計(jì)沒有關(guān)聯(lián)了。 毫無疑問,，草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策基于牧民對(duì)于草場(chǎng)保護(hù)的重要作用,，給牧民提供補(bǔ)貼，能夠幫助牧民度過災(zāi)年、減少牧區(qū)貧困和提高外界對(duì)于草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的重視程度,。但是,，在政策實(shí)施過程中確實(shí)出現(xiàn)了一系列的問題，需要引起相關(guān)部門的重視,，這對(duì)于下一輪的政策安排具有非常重要的意義,。 |
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