風(fēng)險(xiǎn)管理理論在稅收征管中的應(yīng)用問題研究

——以陜西國稅稅收風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐調(diào)查為例

陜西省國家稅務(wù)局課題組

摘要：本文通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理理論基本概念的闡釋,，明析了稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的主要分類和主要目的，調(diào)查了陜西國稅稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的探索和經(jīng)驗(yàn),，剖析了目前全國稅務(wù)系統(tǒng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問題,，提出了加強(qiáng)和完善稅收風(fēng)險(xiǎn)管理，完善稅收法律,、提高稅收征管水平和納稅遵從的意見和建議,。

關(guān)鍵詞：風(fēng)險(xiǎn)管理  稅收征管  應(yīng)用  研究

風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)源于二十世紀(jì)三十年代的美國,，經(jīng)過20年的發(fā)展，到同世紀(jì)五十年代發(fā)展成為一門學(xué)科,。1987年,，COSO委員會(huì)（Committee of Sponsoring Organization）成立，專門研究風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部控制問題,。2004年9月,，COSO委員會(huì)在《內(nèi)部控制—整體框架》報(bào)告的基礎(chǔ)上，發(fā)布了《企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理—整體框架》,，更加突出了對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注,，從風(fēng)險(xiǎn)管理角度對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行了全新的闡述。

一,、風(fēng)險(xiǎn)及稅收風(fēng)險(xiǎn)管理

（一）風(fēng)險(xiǎn)管理概念的闡釋

1.風(fēng)險(xiǎn)：按照新華字典的解釋,，“風(fēng)”是空氣流動(dòng)的現(xiàn)象；“險(xiǎn)”是可能遭受的災(zāi)難,。整體解釋起來是在正常的空氣流動(dòng)當(dāng)中有可能遭受的災(zāi)難,。百度百科解釋說風(fēng)險(xiǎn)是指事件發(fā)生的不確定性。也就是說任何一件事物在其發(fā)生,、發(fā)展的常態(tài)下有可能遭遇的災(zāi)難就是風(fēng)險(xiǎn),。

2.風(fēng)險(xiǎn)管理：新華字典對(duì)“管理”有三種解釋：“負(fù)責(zé)某項(xiàng)工作使其順利進(jìn)行；保管和料理,；照管并約束（人或事物）,。” 百度百科解釋管理（manage）是指在特定的環(huán)境條件下,，以人為中心,，對(duì)組織所擁有的資源進(jìn)行有效的決策、計(jì)劃,、組織,、領(lǐng)導(dǎo)、控制,，以便達(dá)到既定組織目標(biāo)的過程,。那么，綜合起來說風(fēng)險(xiǎn)管理就是通過對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行認(rèn)識(shí),、估計(jì),、衡量和分析，在此基礎(chǔ)上有效地進(jìn)行控制和處置,，以最小的成本將風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的不利后果降低到最低程度,，實(shí)現(xiàn)最大安全保障的科學(xué)管理方法。風(fēng)險(xiǎn)管理一方面促使決策更加科學(xué)化、合理化,，減少行為的風(fēng)險(xiǎn)性,；另一方面，通過風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)施,，使工作中面臨的風(fēng)險(xiǎn)損失降低到最低程度,。

（二）稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的概念闡釋

1.稅收風(fēng)險(xiǎn)：是在稅收實(shí)踐常態(tài)中可能遭遇的損失和不確定性。表現(xiàn)為稅收制度不健全帶來的矛盾性,，稅收征管水平不高帶來的損失性和納稅遵從不高帶來的流失性,。

2.稅收風(fēng)險(xiǎn)管理：運(yùn)用事物類推的方法可以將稅收風(fēng)險(xiǎn)管理定義為：稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)管理理論，運(yùn)用相關(guān)技術(shù),，認(rèn)識(shí),、估計(jì)、衡量和分析,，科學(xué)識(shí)別和評(píng)估稅收風(fēng)險(xiǎn),，根據(jù)不同的稅收風(fēng)險(xiǎn)制定不同的管理戰(zhàn)略，并通過不斷完善相關(guān)政策規(guī)定,，提高稅收征管水平和納稅遵從的一種科學(xué)管理方法,。

3.稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的分類：從理論上講，稅收風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該包括三個(gè)方面,，一方面是稅收法律,、法規(guī)、規(guī)章以及各種制度不健全,、不全面或存在漏洞帶來的制度性風(fēng)險(xiǎn),；另一方面是在稅收征收管理過程中由于對(duì)政策理解和執(zhí)行不到位或管理失范造成的管理性風(fēng)險(xiǎn)；第三方面是納稅遵從不高所產(chǎn)生的稅收流失風(fēng)險(xiǎn),。即：政策性風(fēng)險(xiǎn),、管理性風(fēng)險(xiǎn)和遵從性風(fēng)險(xiǎn)。

4.稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)：依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理的分類原則,，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的終極目標(biāo)應(yīng)該確定為：建立和諧的稅收征納關(guān)系和法律秩序,，提高稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收管理水平，提高納稅人的稅法遵從度,。

借鑒風(fēng)險(xiǎn)管理理論,，建立科學(xué)、嚴(yán)密,、有效的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理體系，有效監(jiān)測,、防范,、化解和控制稅收實(shí)踐中的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)稅收征管效能的最大化，切實(shí)提高稅收征管水平和征管質(zhì)量,，提高納稅遵從,，建立和諧的稅收法律秩序是今后稅收征管工作的必由之路。

二,、陜西省國稅系統(tǒng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐調(diào)查

國家稅務(wù)總局2002年5月在《2002-2006中國稅收征管戰(zhàn)略策劃綱要》中明確提出風(fēng)險(xiǎn)管理的理念,，并對(duì)防范稅收征管風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了專門闡述。 2008年12月25日國家稅務(wù)總局局長肖捷在全國稅務(wù)工作會(huì)議上提出“要全面開展稅收管理風(fēng)險(xiǎn)分析,，加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理”,。陜西省國稅局在稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作方面做了一系列有益探索和實(shí)踐：2006年，《重點(diǎn)稅源監(jiān)控管理分析系統(tǒng)》在全省國稅系統(tǒng)上線運(yùn)行,，開展重點(diǎn)稅源風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,；陜西省國稅局與西安市國稅局于2008年聯(lián)合開發(fā)上線了《企業(yè)所得稅納稅評(píng)估分析系統(tǒng)》，渭南市國稅局于2011年借鑒此系統(tǒng)并在全市上線運(yùn)行,；全省國稅系統(tǒng)于2010年4月1日上線運(yùn)行了《稅收征管分析與風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)》,，2011年5月1日上線運(yùn)行了《網(wǎng)絡(luò)普通發(fā)票管理系統(tǒng)》；2011年7月,，《煤炭生產(chǎn)企業(yè)增值稅監(jiān)控管理系統(tǒng)》在渭南市國稅系統(tǒng)試點(diǎn),，并于2012年7月在榆林、咸陽,、寶雞,、銅川四市國稅系統(tǒng)擴(kuò)大試行范圍，于2013年在全省國稅系統(tǒng)全面推廣上線,；2011年10月28日,，西安市國稅系統(tǒng)上線運(yùn)行了《大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)》；2012年7月1日,，《出口退稅宏觀分析及預(yù)警系統(tǒng)》在全省國稅系統(tǒng)試運(yùn)行,。截止目前七大系統(tǒng)在不同范圍、不同部門和不同管理領(lǐng)域中運(yùn)行,，為加強(qiáng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理,，提升稅收征管水平發(fā)揮著有力效能。因?yàn)椤冻隹谕硕惡暧^分析及預(yù)警系統(tǒng)》上線時(shí)間短,，分析和預(yù)警效果尚未顯現(xiàn),，《煤炭生產(chǎn)企業(yè)增值稅監(jiān)控管理系統(tǒng)》正在全省推廣階段，本文重點(diǎn)就《重點(diǎn)稅源監(jiān)控管理分析系統(tǒng)》,、《稅收征管分析與風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)》,、《網(wǎng)絡(luò)普通發(fā)票管理系統(tǒng)》、《大企業(yè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理信息系統(tǒng)》,、《企業(yè)所得稅納稅評(píng)估分析系統(tǒng)》五大系統(tǒng)在風(fēng)險(xiǎn)管理中應(yīng)用問題做重點(diǎn)調(diào)查并進(jìn)行相關(guān)分析,。

（一）幾大系統(tǒng)實(shí)證調(diào)查

1.《重點(diǎn)稅源監(jiān)控管理分析系統(tǒng)》實(shí)證調(diào)查

（1）系統(tǒng)基本概況：該系統(tǒng)采用數(shù)據(jù)庫管理模式,，支持多種數(shù)據(jù)采集方式，下設(shè)設(shè)計(jì)和運(yùn)行兩個(gè)子系統(tǒng),，具有強(qiáng)大便捷的數(shù)據(jù)分析功能,。稅務(wù)機(jī)關(guān)通過設(shè)計(jì)子系統(tǒng)搭建征管風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)模型體系，通過運(yùn)行子系統(tǒng)采集,、審核重點(diǎn)稅源企業(yè)經(jīng)營納稅信息并依據(jù)征管風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)模型加工整理,，聚焦風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，作為納稅評(píng)估對(duì)象和稽查案源,。該系統(tǒng)包括7個(gè)指標(biāo)模型體系：分稅種匹配指標(biāo)模型（包括增值稅,、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅）,、增值稅稅負(fù)預(yù)警指標(biāo)模型,、倒推增值稅稅率指標(biāo)模型、倒推增加值指標(biāo)模型,、清欠能力模型,。這些模型的建立大部分都是陜西國稅局的首創(chuàng)，而且涵蓋了重點(diǎn)稅源的所有支柱稅種,。

（2）系統(tǒng)的基本機(jī)理：系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)重要功能：對(duì)平行單位可以作為納稅評(píng)估,、稅務(wù)稽查和稅收征管的重要依據(jù)；對(duì)下級(jí)單位可以發(fā)出企業(yè)納稅遵從預(yù)警通報(bào),。

（3）《重點(diǎn)稅源監(jiān)控分析系統(tǒng)》實(shí)證結(jié)果：

重點(diǎn)稅源企業(yè)稅收管理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警按年度開展,，在運(yùn)行子系統(tǒng)依據(jù)征管風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)模型描述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，聚焦風(fēng)險(xiǎn)企業(yè),，以情況通報(bào)形式移交征管,、稅政部門進(jìn)行納稅評(píng)估，移交稽查部門作為稽查案源,。

①征管力度測算（以2008年為例）

2008年應(yīng)征稅額=4454906萬元

2008年推算應(yīng)征稅額=3712699*（1+18.5%）=4399548（萬元）

2008年加強(qiáng)征管增收額=4454906-4399548+162779=218137（萬元）

2008年征管力度=218137/4399548*100%=4.96%>0

經(jīng)測算,，2008年征管力度大于0，說明2008年我省國稅系統(tǒng)總體征管力度進(jìn)一步加強(qiáng),，征管水平進(jìn)一步提高,。

②征管風(fēng)險(xiǎn)測算（以2008年為例）

甲．地區(qū)征管風(fēng)險(xiǎn)測算

效能位差測算

注：位差為負(fù)數(shù)，說明當(dāng)?shù)囟愂照鞴芰Χ炔粔颉?nbsp;         

增值稅征收力度測算

注：行業(yè)數(shù)加權(quán)比值越小,，說明當(dāng)?shù)卦鲋刀愓魇樟Χ仍叫　?/span>

經(jīng)測算,，2008年，延安,、漢中,、安康、楊凌,、咸陽征管力度大,，西安,、分局位差為負(fù)數(shù)，增值稅行業(yè)數(shù)加權(quán)比值小,，說明其征管力度尚有提高的空間。

乙．企業(yè)征管風(fēng)險(xiǎn)測算（以2008年度為例）

匹配測算,，篩選增值稅疑點(diǎn)企業(yè)21戶,，消費(fèi)稅疑點(diǎn)企業(yè)2戶；倒推增值稅稅率測算,，篩選疑點(diǎn)企業(yè)3戶,；倒推增加值測算，篩選疑點(diǎn)企業(yè)22戶,；預(yù)警測算,，篩選疑點(diǎn)企業(yè)51戶。

該系統(tǒng)自2006年運(yùn)行以來,，按照年度開展重點(diǎn)稅源企業(yè)稅收管理風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警,，通報(bào)移交風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)情況統(tǒng)計(jì)如下：