中國(guó)歷代鹽政史略

一,、古代鹽政

中國(guó)鹽業(yè)源遠(yuǎn)流長(zhǎng),。遠(yuǎn)古時(shí)代，政事簡(jiǎn)易,，國(guó)用不繁,。鹽與百物同等，官不統(tǒng)制,，任民自由產(chǎn)制運(yùn)銷,。夏、商,、周三代,，始在產(chǎn)地設(shè)虞衡之官，掌其政令,，加以管理,，許民以時(shí)采制。周代并設(shè)太宰,，掌諸侯邦國(guó)之貢賦,。諸侯歲有常貢，各以其地土特之產(chǎn)貢于王室,，而鹽為貢物之一,。史籍雖記周有“鹽人”之設(shè),，“掌鹽筴之政令，以供百官之鹽”,；考其職掌,，大概不過(guò)分管諸侯貢鹽之事，故此時(shí)尚無(wú)專門鹽政,。

春秋時(shí)期,，管仲在齊國(guó)為相，適應(yīng)諸侯爭(zhēng)霸需要,，致力于富國(guó)強(qiáng)兵,。于是興鹽鐵之利，推行“官山?！闭?，規(guī)定鹽資源屬國(guó)家所有，國(guó)家對(duì)食鹽的生產(chǎn)買賣加以管理,，開(kāi)中國(guó)鹽政之始,。其法以民制為主，官制為輔,；民制之鹽須交官府盡數(shù)收購(gòu),，由官運(yùn)銷，寓租稅于官府專賣鹽價(jià)之中,，因其產(chǎn)鹽于官制之外復(fù)有民制,，鹽史學(xué)者稱為“部分專賣制”。齊國(guó)由是富強(qiáng),，稱霸諸侯,。所作《管子·海王篇》，為百代論述鹽政之祖,。

秦國(guó)自商鞅變法,，獎(jiǎng)勵(lì)耕戰(zhàn)，發(fā)展生產(chǎn),，民得專川澤之利,，管山林之饒，自由開(kāi)采售賣食鹽,，官府從而征稅,。沿至始皇，一統(tǒng)天下,，鹽制未改,。惟征稅過(guò)重，鹽價(jià)昂貴,。史載,，秦時(shí)鹽利二十倍于古,，鹽商富累巨萬(wàn)，人食貴鹽,，小民貧困,。

西漢初年，因循秦制未改,，允許私人經(jīng)營(yíng)鹽業(yè),，國(guó)家征稅，稅入歸主管皇室財(cái)政的少府,；但諸侯王國(guó)以經(jīng)營(yíng)鹽業(yè)自富,，收入不歸中央。武帝時(shí),，內(nèi)修法度,，外拓邊疆，連年用兵,，國(guó)庫(kù)大空,。而鹽商財(cái)累萬(wàn)金，不助國(guó)家之急,，黎民重困。元狩四年(前119)采用御史大夫張湯建議,，籠羅天下鹽鐵之利歸官,，排富商、鋤豪強(qiáng),。以齊地大鹽商?hào)|郭咸陽(yáng)和南陽(yáng)大冶商孔僅為大農(nóng)丞,，領(lǐng)鹽鐵事；并采納其建議,，派他們乘傳車舉行天下鹽鐵,，在各地設(shè)置國(guó)家的鹽鐵機(jī)構(gòu)，任命從前以經(jīng)營(yíng)鹽鐵致富的人為吏,；將原由豪富占有的產(chǎn)鹽灘灶收歸國(guó)家,，由官府直接組織鹽業(yè)的生產(chǎn)、轉(zhuǎn)輸與銷售,，并不借手商販,。其制鹽法，由官府置備煮鹽器具,，雇民煮鹽,，給以工費(fèi)；其賣鹽法,，設(shè)鹽吏坐列市肆,，販物求利,。官自煮鹽，官自賣鹽,，產(chǎn),、運(yùn)、銷三項(xiàng)完全官營(yíng),，鹽史學(xué)者稱為“全部專賣制”,。于是國(guó)庫(kù)充實(shí)，民不益賦而天下用饒,。

漢昭帝始元六年(前81),，詔令各地推選賢良、文學(xué)之士,，問(wèn)以民所疾苦,，皆答:“愿罷鹽鐵官營(yíng)，毋與天下?tīng)?zhēng)利,?！庇反蠓蛏：胙蛴枰苑瘩g，認(rèn)為鹽鐵官營(yíng)為國(guó)家大業(yè),、安邊足用之本,，不可廢止。雙方反復(fù)辯論,，事見(jiàn)桓寬所著《鹽鐵論》,。結(jié)果昭帝依桑弘羊議，仍行專賣,。自此以后,，歷宣、元,、成,、哀、平五帝,，世代相承,，未之更改。其間惟于元帝初元五年(前44)一度因天下災(zāi)饑而罷鹽鐵官,，不久于永光二年(前42)又因用度不足恢復(fù)官營(yíng),。綜計(jì)自武帝元狩四年(前119)起，至平帝元始五年(公元5年)止,，鹽業(yè)實(shí)行全部專賣制凡125年,。王莽篡漢后，命縣官售鹽,，仍行專賣制不變,。

東漢初,，光武帝為鞏固重新建立的漢家政權(quán)，實(shí)行減輕賦稅政策,，廢除西漢以來(lái)推行的食鹽專賣法,，罷私煮之禁，任民制鹽,，自由販運(yùn),，而于產(chǎn)鹽較多的郡縣設(shè)置鹽官，征收鹽稅,。因其產(chǎn)制運(yùn)銷皆任民營(yíng),，官征其稅，鹽史學(xué)者稱之為“就場(chǎng)征稅制”,。明帝,、章帝年間，因軍費(fèi)增加,，國(guó)用不足,，一度依尚書張林的建議，采用西漢武帝辦法,，實(shí)行官自煮鹽,、官自賣鹽，產(chǎn)銷全部官營(yíng),。和帝即位,，即行廢止。詔令郡國(guó)罷鹽鐵之禁,，縱民煮鹽，人稅官府,，一如明帝以前舊制,。嗣后自和帝永元元年(89)起，至獻(xiàn)帝建安三年(198)止,，凡109年,，均行征稅制。

東漢末年,，天下大亂,，群雄逐鹿。魏,、蜀,、吳三國(guó)鼎立，爭(zhēng)奪天下,。為適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)需要,，三國(guó)官府對(duì)鹽業(yè)管理均仿效漢武帝舊法,，實(shí)行全部專賣制，設(shè)司鹽校尉等官主管鹽政,，籠取鹽利,，供給軍需國(guó)用。西晉統(tǒng)一中國(guó)后,，承曹魏舊制,，實(shí)行全部專賣制，設(shè)司鹽各官管理鹽務(wù),，禁民私煮鹽,。晉元帝遷都江南，中國(guó)由此分為南北兩半,。南朝自東晉開(kāi)始對(duì)鹽業(yè)實(shí)行征稅制,，歷宋、齊,、梁,、陳四朝，相沿未改,；北朝自北魏至北周,，歷朝鹽政制度興廢不常，時(shí)行征稅,，時(shí)行專賣,，而以征稅制為主。

公元581年隋文帝即位,，致力統(tǒng)一中國(guó),。不久南北朝局面結(jié)束，海內(nèi)重歸一統(tǒng),。文帝為安定黎民,，躬行節(jié)儉，輕徭薄賦,，與民休息,。開(kāi)皇三年(583)除禁榷，通鹽池,、鹽井之利與百姓共之,，既不行官賣，又免征鹽稅,，實(shí)行無(wú)稅制,。大業(yè)元年(605)煬帝即位，漸趨奢華，內(nèi)興工役,，外事征伐,，用度大增，遂乃橫賦暴斂,，然尚未及于鹽利,。自隋開(kāi)皇三年起直至唐開(kāi)元初年止，前后130余年間相沿未改,，是為中國(guó)鹽業(yè)無(wú)專稅時(shí)期,。

自遠(yuǎn)古直至唐代開(kāi)元年間以前，中國(guó)鹽政時(shí)而采征稅制,，時(shí)而取專賣制,，時(shí)而行無(wú)稅制，大抵因時(shí)而異,，因地而殊,，并無(wú)統(tǒng)一制度，尚處于鹽政制度逐步建立的時(shí)期,。自唐代開(kāi)元年間以后,，隨著國(guó)家機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大，財(cái)政開(kāi)支的增加,，歷代中央政府完全確立了食鹽的專賣制度,，并使之日趨完備。南通實(shí)業(yè)家張謇著《張季子說(shuō)鹽》時(shí),，對(duì)此曾有論斷:“鹽法公私廣狹之義,，以唐為大界:唐以前公諸民，主廣義,；唐以后私諸官,，主狹義”，指出了中國(guó)鹽政在唐代前后的這一區(qū)別,。

唐開(kāi)元年間,，財(cái)用不足，玄宗采納左拾遺劉彤建議,，派御史中丞與諸道按察使檢校海內(nèi)鹽鐵之課，逐步恢復(fù)征收鹽稅,。開(kāi)元十年(722)敕令諸州所造鹽鐵按年征收官課,，由本州刺史上佐一人負(fù)責(zé)檢校，依令式收稅,。自此正式恢復(fù)食鹽征稅制,。天寶十四年(755)安史之亂爆發(fā)，兩京陷落,，民物耗竭,，唐王朝財(cái)政陷入困境,。肅宗即位后，為供給平叛所需軍費(fèi),，采納北?？や浭聟④姷谖彗ㄗh，實(shí)行鹽鐵官營(yíng),。于是任命第五琦為鹽鐵使,，籠取鹽利。乾元元年(758),，第五琦始立榷鹽法,，實(shí)行民制、官收,、官運(yùn),、官銷的鹽政制度。具體辦法為:凡新舊鹽民,，皆登記造冊(cè),，編入亭戶戶籍，隸鹽鐵使,，免其雜徭,，專事煮鹽納官，盜煮私販者論以法,；于山海井灶出鹽之地設(shè)置鹽政機(jī)構(gòu)(小者為亭,，中者為場(chǎng)，大者為監(jiān)),，收榷其鹽,，置吏出糶。產(chǎn)制由民,，收,、運(yùn)、銷歸官,，于是民不加賦而國(guó)用以饒,。寶應(yīng)元年(762)，劉晏接替第五琦任鹽鐵使,，再變鹽法,，將第五琦鹽法中的官運(yùn)官銷改為商運(yùn)商銷。又創(chuàng)設(shè)鹽商特殊戶籍,，隸鹽鐵使,，允許子父相承，世代為業(yè)。鹽仍由民制,，仍由官收,；官收之后，將鹽稅加入賣價(jià)(寓稅于價(jià))后轉(zhuǎn)售商人,；商人于繳價(jià)領(lǐng)鹽之后,，得以自由運(yùn)銷，所過(guò)州縣不再征稅(遠(yuǎn)鄉(xiāng)僻壤商人罕到之地,，官設(shè)“常平鹽”以濟(jì)其缺),。即民制、官收,、官賣,、商運(yùn)、商銷五大綱領(lǐng),，鹽史學(xué)者稱為“就場(chǎng)專賣制”,。為確保此制施行，從淮北起,，在既有亭,、場(chǎng)、監(jiān)之外,，另于各地列置巡院,，緝捕私鹽。實(shí)行此制后,，既改善人民食鹽供應(yīng),，又大幅度增加國(guó)家鹽利收入。至大歷末年(779),，鹽利收人已居天下賦稅之半,。穆宗時(shí)(820—823)戶部侍郎張平叔議榷鹽法弊，奏請(qǐng)官自賣鹽,，認(rèn)為可以富國(guó),；詔公卿議其可否。中書舍人韋處厚,、兵部侍郎韓愈逐條駁詰之,，以為不可。韓愈認(rèn)為:“國(guó)家榷鹽糶于商人,，商人納榷糶于百姓,，則是天下百姓無(wú)貧富貴賤皆已輸錢于官矣，不必與國(guó)家交手付錢然后為輸錢于官也,?！苯Y(jié)果穆宗未采納張平叔建議，繼續(xù)實(shí)行榷鹽法,。

唐代劉晏就場(chǎng)專賣制的創(chuàng)立,，標(biāo)志著中國(guó)古代鹽政制度的成熟。它的基本精神被唐以后歷代理財(cái)家所繼承,。唐以后歷代中央政府的鹽政制度,，大抵只是在劉晏舊制的基礎(chǔ)上，根據(jù)本朝具體情勢(shì),，加以因革損益或適當(dāng)變通而已,。

五代十國(guó)時(shí)期50余年中，中央政權(quán)更迭頻繁,，鹽法漸趨苛密,。后梁10余年間，尚循唐代就場(chǎng)糶商遺制,。后唐以下,，改行官商并賣之制。鹽仍由民制,，仍由官收,，但于運(yùn)銷環(huán)節(jié)劃分官賣區(qū)與通商區(qū):官賣區(qū)行官運(yùn)官銷，通商區(qū)行商運(yùn)商銷,，區(qū)限嚴(yán)格,，侵銷論罪。因慮官銷或有不暢,，乃籍列戶口,，按戶抑配，計(jì)口授鹽,，按年征錢:在城鎮(zhèn)則征“屋稅鹽錢”,，在鄉(xiāng)村則征“蠶鹽錢”，又有“食鹽錢”等名目,。所配食鹽只準(zhǔn)供食,，不得轉(zhuǎn)售。嚴(yán)禁私煮私販,，違者一斤一兩皆處極刑,，是為中國(guó)鹽政史上最嚴(yán)酷時(shí)期。

北宋時(shí),，全國(guó)重歸一統(tǒng),。宋初因循五代舊法，行官商并賣制,，規(guī)定或官賣,、或通商得各隨州郡所宜,。于是劃分官賣區(qū)與通商區(qū)，大抵以沿海州郡為官賣區(qū),，內(nèi)陸州郡為通商區(qū),。在官賣區(qū)，鹽斤聽(tīng)由州縣給賣,，每年以所收課利申報(bào)計(jì)省,，而轉(zhuǎn)運(yùn)使操其贏，以佐一路之費(fèi),。其鹽業(yè)生產(chǎn),，則沿用唐代舊制，設(shè)立亭戶戶籍,，專事煮鹽,，規(guī)定產(chǎn)額，償以本錢,，即以所煮之鹽折納春秋二稅,；于產(chǎn)鹽之地設(shè)置場(chǎng)、監(jiān)等鹽政機(jī)構(gòu),，從事督產(chǎn)收鹽,。雍熙年間，北方用兵抗遼,，邊儲(chǔ)頗乏,，乃縮小官賣區(qū)，擴(kuò)大通商區(qū),，推行“折中法”,。其法為:令商人輸納糧草至邊塞，計(jì)其代價(jià),，發(fā)給“交引”,；商人持赴京師，由政府移交鹽場(chǎng),，給其領(lǐng)鹽運(yùn)銷,。慶歷年間，范祥創(chuàng)行“鹽鈔法”,。其法為:令商人交付現(xiàn)錢,，買取鹽鈔，鈔中載明鹽量及價(jià)格,；商人持鈔至產(chǎn)地交驗(yàn)后,，憑鈔領(lǐng)鹽運(yùn)銷。政和年間,，蔡京創(chuàng)行“引法”,。其法為:官府印引,，編立號(hào)簿；每引一號(hào),，前后兩券,，前為存根，后為憑證,；裝鹽以袋，每袋即為一引,，限定斤重,；商人繳納包括稅款在內(nèi)的鹽價(jià)領(lǐng)引，然后憑引至產(chǎn)地支鹽運(yùn)銷,。與范祥鈔法相比,，引不僅是支鹽憑證，且為運(yùn)輸與銷售憑證,。故其批引,、繳引立有手續(xù)，銷引定有期限,。南宋沿用北宋引法不變,。終宋一代，雖鹽制多變,，然以行就場(chǎng)專賣為主,，即民制、官收,、官賣,、商運(yùn)、商銷,。與唐制相比,，僅增加一道商人買取證券(鈔引)的手續(xù)；與此同時(shí),，對(duì)商人支取的鹽類與銷鹽的地界也有了明確規(guī)定,。引法既創(chuàng)，遂為宋以后各代所沿用(每引鹽的斤重,，歷代不盡相同,，大多在400斤上下)。

元代起于漠北,，太祖時(shí)政事簡(jiǎn)易,，對(duì)食鹽實(shí)行征稅制。太宗時(shí)入主中原,，乃仿北宋折中法,，募民入粟給引,，易鹽以販。世祖至元十三年(1276)既取南宋,，遂復(fù)宋制,，專用引法，實(shí)行民制,、官收,、官賣、商運(yùn),、商銷的就場(chǎng)專賣制,，并加以完善。其法:以鹽務(wù)政令歸于戶部,，戶部置局印引,；在主要產(chǎn)鹽大區(qū)設(shè)置都轉(zhuǎn)運(yùn)鹽使司，掌賣引辦課,；產(chǎn)鹽區(qū)運(yùn)鹽要道出口之地設(shè)批驗(yàn)所,，掌批驗(yàn)鹽引；于產(chǎn)鹽地設(shè)置鹽場(chǎng),，場(chǎng)下設(shè)團(tuán),，為灶戶聚合煮鹽之處。灶戶產(chǎn)鹽立有定額,，由官發(fā)給煮鹽盤鐵,，每戶一角；煮鹽時(shí),，眾灶戶運(yùn)鹵入團(tuán),，并將所攜盤鐵一角聚集拼合為整塊鐵盤，然后按次序輪流煎鹽,。是謂團(tuán)煎制,。灶戶所煮之鹽，由場(chǎng)官收納,，給付工本,。商人于運(yùn)司納課買引，然后赴場(chǎng)支鹽,，運(yùn)赴指定銷區(qū)售賣,。起運(yùn)前須呈報(bào)運(yùn)司發(fā)給運(yùn)單(一名“水程”)；運(yùn)行中,，經(jīng)過(guò)沿途關(guān)津須逐一驗(yàn)引截角,。整個(gè)運(yùn)銷過(guò)程，凡賣引,、批引,、驗(yàn)引,、繳引均有規(guī)定程序，立法較宋代更加嚴(yán)密,。故引制雖肇始于宋,，實(shí)完備于元。元代雖行就場(chǎng)專賣制,，然其銷區(qū)仍有“行鹽地”與“食鹽地”之分,。大抵以近場(chǎng)各區(qū)為“食鹽地”，行官賣,，由官司派散食鹽給民戶,；食鹽地以外地區(qū)為“行鹽地”，允許通商,。元代后期，官鹽價(jià)貴,，私鹽愈多,，加之軍人違禁販運(yùn)，權(quán)貴托名買引,，加價(jià)轉(zhuǎn)售,，致使官鹽積滯不銷；加之課額愈重,，辦課愈難,。于是元政府?dāng)U大官賣食鹽區(qū)域，強(qiáng)配民食,，不分貧富,，一律散引收課，農(nóng)民糶終歲之糧,，不足償一引之價(jià),，引起人民普遍不滿，危機(jī)四伏,。至正年問(wèn),，以淮南鹽販張士誠(chéng)與浙江鹽販方國(guó)珍為首的人民起義爆發(fā)，其他農(nóng)民起義軍紛紛揭竿繼起,，元朝遂亡,。史家有“元代之亡，亡于鹽政紊亂”之語(yǔ),。

明初鹽政,，循元舊制，仍行引法,。洪武年間,，為抵御外患,，籌備邊儲(chǔ)，仿宋折中之制而行“開(kāi)中法”,。其法為:由戶部出榜召商,，令其輸糧于邊塞或其它缺糧地方，政府收糧機(jī)關(guān)登記所納糧數(shù)及應(yīng)支鹽數(shù),，填給倉(cāng)鈔,；商人持鈔投產(chǎn)鹽地運(yùn)鹽使司換取鹽引，持引赴鹽場(chǎng)支鹽,，運(yùn)赴指定地區(qū)銷售,。開(kāi)中法以場(chǎng)鹽官收為基礎(chǔ)，仍屬民制,、官收,、官賣、商運(yùn),、商銷的就場(chǎng)專賣制,。故其產(chǎn)、運(yùn),、銷制度大率仍元之舊,，而更加完善:全國(guó)鹽政歸屬戶部；在產(chǎn)鹽大區(qū)設(shè)都轉(zhuǎn)運(yùn)鹽使司,，掌管一區(qū)鹽政,；鹽場(chǎng)設(shè)場(chǎng)署，謂之鹽課司,，掌督產(chǎn)收鹽,；一區(qū)所屬鹽場(chǎng)甚多，乃于運(yùn)司之下,，增設(shè)分司,，作為運(yùn)司的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)分轄的鹽場(chǎng)實(shí)行就近管理,；復(fù)于運(yùn)鹽使之上,，設(shè)巡鹽御史一職，由皇帝按年特遣大臣,，綜理一區(qū)鹽政大事,。其煮海之民，仍編灶籍,，官發(fā)盤鐵,，實(shí)行團(tuán)煎；盤鐵之外，復(fù)有鍋锨,，為團(tuán)煎輪次未到時(shí)一家一戶煮鹽之具,；所煮之鹽，交場(chǎng)官收納入倉(cāng),，以備商支,，場(chǎng)官付給工本米糧或工本鈔。商人憑引支鹽,，例有定場(chǎng),，不得越場(chǎng)支鹽；所赴銷區(qū),，亦有定岸,，不得越界侵銷；其余驗(yàn)引放鹽,、查引截角,、銷畢繳引等手續(xù)，皆與元代同,。開(kāi)中法施行后,，商人為便于納糧報(bào)中鹽引，各就邊地召民墾荒種糧,，并建筑臺(tái)保,，自相保聚,，謂之“鹽屯”,，收到節(jié)省轉(zhuǎn)運(yùn)、充實(shí)邊餉,、開(kāi)發(fā)邊疆之效,。史稱“有明鹽法莫善于開(kāi)中”。

明代中葉以后,，政府為籠取鹽利,，只知招商中鹽，不計(jì)產(chǎn)銷平衡,，濫發(fā)鹽引,，超過(guò)鹽場(chǎng)生產(chǎn)能力，致使鹽商持引到場(chǎng)無(wú)鹽可支,。加之權(quán)貴專擅鹽利,，官商勾結(jié)舞弊，開(kāi)中法逐漸破壞,。于是官鹽壅塞,，私鹽盛行，鹽引積滯，國(guó)課虧宕,。萬(wàn)歷四十五年(1617),，為疏銷積引，采用鹽法道袁世振建議,，廢開(kāi)中法,，立“綱法”。其法為:將各商所領(lǐng)鹽引分為10綱,，編成綱冊(cè),，每年以1綱行積引，9綱行新引,；綱冊(cè)上所載引數(shù)允許各商“永永百年,，據(jù)為窩本”，每年照冊(cè)上舊數(shù)派行新引,，綱冊(cè)上無(wú)名的商人不得加入鹽業(yè)運(yùn)營(yíng),。從此官不收鹽，由商人與煎戶直接交易,，收買,、運(yùn)銷之權(quán)悉歸于商人，并得世襲,?！熬V法”的綱領(lǐng)為民制、商收,、商運(yùn),、商銷，鹽史學(xué)者稱為“商專賣制”,。

自唐代中葉劉晏創(chuàng)立民制,、官收、官賣,、商運(yùn),、商銷的就場(chǎng)專賣制以來(lái)，沿用855年,，至此被民制,、商收、商運(yùn),、商銷的商專賣制所取代,。兩相比較，前者利歸于國(guó),，后者利歸于商,。綱法的推行，有其進(jìn)步作用，但行鹽成為鹽商專利的世業(yè),，開(kāi)啟此后綿延300余年之專商引岸獨(dú)擅鹽利的鹽政弊端,。

清代鹽政，承襲明末綱法,，實(shí)行民制,、商收、商運(yùn),、商銷的商專賣制,，一稱官督商銷制。清初尚沿明代舊例,，遣派巡鹽御史總理一區(qū)鹽政,，后改歸各省督撫兼理；其余鹽運(yùn)使司,、分司,、鹽課司之設(shè)置及職掌一如明舊。灶戶仍編鹽籍,，專事煮鹽,，定有產(chǎn)額；停鑄盤鐵,，頒發(fā)鍋鐓,，廢除團(tuán)煎，實(shí)行一家一戶獨(dú)立生產(chǎn),；所產(chǎn)之鹽交商收購(gòu),，即以所得價(jià)銀完納灶課。全國(guó)鹽務(wù)政令歸戶部統(tǒng)管,，戶部掌理鹽引的印刷和鹽課的奏銷,。各區(qū)鹽商,、灶戶歸由運(yùn)司統(tǒng)轄,，運(yùn)司具體辦理賣引、放鹽,、征課等事宜,。清初由各地運(yùn)司招商認(rèn)行一定銷岸一定數(shù)額的引鹽，并認(rèn)納相應(yīng)的鹽課,，所認(rèn)銷岸及引數(shù)視為“根窩”,，以后按年照窩認(rèn)辦，享有世襲壟斷專利,。鹽商中,，在鹽場(chǎng)立垣向灶戶收鹽者謂之“垣商”，向銷區(qū)行鹽者謂之“運(yùn)商”。每年開(kāi)征鹽課時(shí),，運(yùn)商向運(yùn)司按引數(shù)納課領(lǐng)引,，至指定鹽場(chǎng)向垣商買鹽，然后運(yùn)至指定銷區(qū)銷售,。其稱掣放鹽,、驗(yàn)引截角及繳銷鹽引手續(xù)悉沿明舊，而愈加細(xì)密,。運(yùn)商所認(rèn)根窩,，起初皆須實(shí)運(yùn)，虧欠國(guó)課者論罪,，無(wú)力辦運(yùn)者革退,。后因運(yùn)司官吏以有專商為便于中飽私囊，而敷衍遷就,，遂致商人借窩本之說(shuō),，專引岸之利，子孫相承,，世襲其業(yè),；由此，占岸者曰“業(yè)商”,，租引者曰“租商”,，代租商辦運(yùn)者曰“代商”，業(yè)商得以憑一紙?zhí)摳站蘩?，而租,、代各商亦層層剝削以致殷富。雍正,、乾隆,、嘉慶之際，國(guó)泰民安,，戶口繁殖,，鹽銷量劇增。鹽商以有專利,，遂致暴富,，生活窮極奢侈。于時(shí)上至皇帝,，下至鹽務(wù)和地方官吏,，皆以鹽商為利藪，競(jìng)相分肥,。每遇軍興,、慶典,、營(yíng)建，輒令鹽商捐資“報(bào)效”,，少則數(shù)十萬(wàn)兩,，多則數(shù)百萬(wàn)兩；皇帝南巡數(shù)次,，經(jīng)費(fèi)浩繁,，亦由鹽商供給。為獎(jiǎng)勵(lì)鹽商報(bào)效,，朝廷于賞給職銜之外,，又準(zhǔn)其“加價(jià)”、“加耗”,；加價(jià)則病民,，加耗則啟多斤夾帶之弊，導(dǎo)致正鹽壅滯,。其時(shí)商人資本偶有缺乏,，內(nèi)府曾發(fā)國(guó)庫(kù)帑銀數(shù)百萬(wàn)兩給商領(lǐng)借，以資周轉(zhuǎn),，謂之“帑本”,；商交息銀，謂之“帑利”,。如此,，商人于繳納國(guó)課之外，復(fù)付帑利,，乃成兩重負(fù)擔(dān),，商力已屬不支；而報(bào)效數(shù)目又復(fù)分年帶征,，于是先鹽后課(先領(lǐng)引行鹽,，待售鹽得價(jià)后再完課歸款)的弊端漸開(kāi)。同時(shí),，商人對(duì)于運(yùn)司則須承擔(dān)辦公“規(guī)費(fèi)”,，對(duì)于銷岸則須承擔(dān)口岸“匣費(fèi)”，對(duì)于產(chǎn)銷兩區(qū)之地方官則須補(bǔ)貼“養(yǎng)廉”俸銀:以上三項(xiàng),，每年為數(shù)巨萬(wàn),，皆須按引帶征,；此外,，鹽務(wù)官吏又不時(shí)借名需索陋規(guī)黑費(fèi)。于是浮費(fèi)日增,，成本日重,，鹽價(jià)日昂,，銷路日滯，私鹽日盛,，課額日虧,，而鹽務(wù)乃有不可收拾之勢(shì)，其中尤以兩淮為最,。史稱清代鹽政壞于乾隆一朝,，而“報(bào)效”二字實(shí)為致病厲階。

道光十一年(1831),，兩江總督陶澍本著欲增課必先暢銷,，欲暢銷必先敵私，欲敵私必先減費(fèi),，欲敵私,、暢銷、增課必先廢除專商的宗旨,，在淮北廢除綱法,，改行“票法”。其法為:在各場(chǎng)分設(shè)行店,，聽(tīng)民投行購(gòu)鹽運(yùn)售,；擇各場(chǎng)要隘之地設(shè)局收稅，給以照,、票,，注明斤數(shù)及運(yùn)往何處售賣字樣；規(guī)定每票1張運(yùn)鹽10引,，個(gè)別產(chǎn)鹽州縣亦可1引起票,；無(wú)論何人，只需照章納稅,，即可領(lǐng)票運(yùn)鹽販賣,；至于掣驗(yàn)放鹽手續(xù)，則與綱法類似,，凡無(wú)票及越境販賣者仍以私論,。道光二十六年(1846)，以兩淮私鹽盛行,，專設(shè)鹽捕營(yíng)緝捕鹽梟,，彈壓私販。道光三十年(1850),，兩江總督陸建瀛踵行票法于淮南,。其法為:在揚(yáng)州設(shè)局，收納課稅,；照淮北成例,，每運(yùn)鹽10引填票1張,，以10張為1號(hào)；凡商販請(qǐng)運(yùn),，自百引起至千引止,，并不作為常額；所運(yùn)鹽斤,，準(zhǔn)在淮鹽界內(nèi)行銷,，并不指定專岸。遂變引商為票商,。票法主旨在取消引窩,，無(wú)論官紳商民皆可承運(yùn)；且在銷界以內(nèi),，無(wú)論何縣,，聽(tīng)其轉(zhuǎn)販流通，用以革除專商專岸之弊,。票法既行,，成效大著，于時(shí)朝野上下多以改引行票為救弊良策,。咸豐年問(wèn),，太平天國(guó)農(nóng)民起義爆發(fā)。清政府為佐軍費(fèi),，對(duì)百物抽取厘金,，推及鹽務(wù)，稱為“鹽厘”,，數(shù)額過(guò)于正課,，國(guó)家鹽政收入且持鹽厘為大宗。同治年間,，兩江總督曾國(guó)藩為規(guī)復(fù)綱法故道,，標(biāo)榜整頓票法，排斥小商,，招徠大商,。凡行湘、鄂,、贛三岸者須以500引起票,，名為大票；行皖岸者須以120引起票,，名為小票,。在各岸設(shè)督銷局，凡鹽船到岸,，由局經(jīng)理,，按先后次序挨輪批銷,，鹽商不得越次搶賣,，謂之“整輪”,；鹽斤售價(jià)，由局按銷市暢滯酌情核定,，鹽商不得跌價(jià)搶售,，謂之“保價(jià)”。此法既行,，承辦票運(yùn)者盡屬大商,，小本商販無(wú)力領(lǐng)運(yùn)。嗣后兩江總督李鴻章為籌備餉需,，令現(xiàn)運(yùn)之商報(bào)效巨額捐款作為“票本”,，準(zhǔn)其繼續(xù)遞運(yùn)，作為世業(yè),，不復(fù)再招新商,，謂之“循環(huán)給運(yùn)”，美其名曰“參綱法于票法之中”,。自此票商專利同于綱商,，所效票捐重于窩本。鹽制雖仍稱票法,，與綱法已無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別,。光緒年間，鹽政漸趨紊亂,，或?yàn)橘r款,，或?yàn)榫毐驗(yàn)橐?，或?yàn)楹７?，或?yàn)榈盅a(bǔ)藥稅，或?yàn)榕d筑鐵路,，因事立目,，迭行加價(jià)；于是鹽價(jià)日貴,，私鹽愈甚,。清末因清理財(cái)政，一度變動(dòng)鹽務(wù)官制,，圖謀整頓鹽務(wù),，但未采取實(shí)際步驟。于是鹽政之弊一如既往,，官視商為利藪,，商視官為護(hù)符,，官商勾結(jié)，因循茍且,，抗拒改革,，直至覆亡。史稱“專商積弊與清代相終始”,。

二,、近代鹽政

民國(guó)肇興，鹽政初無(wú)革新,，因循清末弊政,，繼續(xù)實(shí)行以專商引岸為基本特征的官督商銷制。其時(shí)軍閥混戰(zhàn),，省自為政,，鹽政之混亂較清末為甚。民國(guó)2年(1913),，袁世凱為籌集經(jīng)費(fèi)消滅南方國(guó)民黨勢(shì)力,，以“善后”為名，用鹽稅為抵押,，向英,、法、德,、俄,、日五國(guó)銀行團(tuán)舉借巨款。在簽訂的《善后借款合同》中,，竟將鹽務(wù)官制訂入?yún)f(xié)約,，規(guī)定在中央政府財(cái)政部下分別設(shè)置鹽務(wù)署和稽核總所。鹽務(wù)署分管產(chǎn)制,、運(yùn)銷,、緝私等鹽務(wù)行政，所屬機(jī)構(gòu)有產(chǎn)區(qū)的鹽運(yùn)使司,、鹽場(chǎng)場(chǎng)署和銷區(qū)的榷運(yùn)局,；稽核總所負(fù)責(zé)收稅、放鹽,，所屬機(jī)構(gòu)有產(chǎn)區(qū)的稽核分所和銷區(qū)的稽核處,。于是原先統(tǒng)一的鹽政機(jī)構(gòu)乃分為行政與稽核兩個(gè)互不統(tǒng)屬的平行序列?；藱C(jī)關(guān)權(quán)力很大,，條約規(guī)定:稽核總所設(shè)華總辦、洋會(huì)辦各一員，所有發(fā)給引票,、款項(xiàng)收支均需洋會(huì)辦簽字才能生效,；分所設(shè)華經(jīng)理、洋協(xié)理各一員,，所有鹽稅征收,、稱放鹽斤均需洋協(xié)理簽字同意；每年所征鹽款必須存入外國(guó)銀行團(tuán)的銀行,，先行扣除當(dāng)年應(yīng)償外債本息及支付當(dāng)年鹽務(wù)行政經(jīng)費(fèi)后,，余款(稱“鹽余”)方可撥歸中國(guó)政府,，但取用時(shí)仍須經(jīng)稽核總所洋會(huì)辦簽字同意,。于是中國(guó)鹽稅受外國(guó)人控制，鹽政主權(quán)喪失殆盡,。16年(1927)6月南京國(guó)民政府成立后,，因稽核制度與善后借款合同相關(guān)，損失國(guó)權(quán)甚大,，輿論主張取消,，乃令稽核機(jī)關(guān)停止行使職權(quán)，暫由鹽務(wù)行政機(jī)關(guān)兼理收稅,。18年(1929)因行政機(jī)關(guān)收稅無(wú)起色,，為增加鹽稅收入，乃改訂稽核章程,，修正損失國(guó)權(quán)條文,，全面恢復(fù)稽核機(jī)關(guān)職權(quán)，專掌稅收,，不受債約束縛,，外債改由財(cái)政部負(fù)責(zé)償還。于是稅人大增,，成效顯著,。21年(1932)財(cái)政部為統(tǒng)一事權(quán)，呈經(jīng)行政院核準(zhǔn),，以鹽務(wù)稽核總所總辦兼任鹽務(wù)署署長(zhǎng),，以各區(qū)稽核分所經(jīng)理兼任鹽運(yùn)使，將原有鹽務(wù)行政機(jī)關(guān)一律裁撤,，所有鹽務(wù)行政及緝私各職概由稽核機(jī)關(guān)華員兼理,，洋員依舊專任稽核事務(wù)。于是鹽務(wù)機(jī)關(guān)重歸統(tǒng)一,，人員精簡(jiǎn),，效率提高。26年(1937)，復(fù)將鹽務(wù)署與稽核總所一并取消,，于財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)鹽政司,，專辦審核事宜；另設(shè)鹽務(wù)總局,，直隸財(cái)政部,，專辦執(zhí)行鹽務(wù)事宜；各產(chǎn)區(qū)設(shè)鹽務(wù)管理局,，管理本區(qū)鹽務(wù)行政及產(chǎn),、銷、稅,、警事宜,；各鹽場(chǎng)設(shè)鹽場(chǎng)公署，掌理場(chǎng)產(chǎn)及收稅放鹽事宜,。此后鹽務(wù)機(jī)構(gòu)洋員逐漸減少,，至1943年不再聘任洋員。

自民初以來(lái),，海內(nèi)以清光緒狀元,、南通實(shí)業(yè)家張謇和鹽務(wù)署華顧問(wèn)、浙江鹽務(wù)活動(dòng)家景學(xué)鈐為主要代表的鹽務(wù)改革派,，為興利除弊,，致力改革中國(guó)鹽政，主張將鹽與工商百物同等管理,，而以廢除專商引岸為旗幟,，幾次掀起改革浪潮，但因鹽商勢(shì)力太大,，未有結(jié)果,。其時(shí)稽核總所洋會(huì)辦、鹽務(wù)署洋顧問(wèn),、英國(guó)人丁恩,，為增收鹽稅、確保外債償付,，亦贊成中國(guó)改革鹽政,，實(shí)行“就場(chǎng)征稅，自由貿(mào)易”,，但因全國(guó)場(chǎng)產(chǎn)未經(jīng)整理,，遽難實(shí)行，轉(zhuǎn)而采取漸進(jìn)主義,。鹽務(wù)稽核機(jī)關(guān),，本為償付外債而置,，故其出于增加稅收的直接目的，積極從事整頓鹽務(wù),，加之機(jī)關(guān)新設(shè),，人員素質(zhì)好，較少沾染舊鹽務(wù)機(jī)關(guān)徇私舞弊惡習(xí),，辦理頗有成效,。經(jīng)改革派努力，至民國(guó)19年(1930),，雖然專商引岸基本制度依舊存在,，但在一些具體制度上刷新鹽政。產(chǎn)制方面:裁廢草煎鹽場(chǎng),，擴(kuò)大灘曬鹽場(chǎng),，實(shí)行制鹽特許制度，凡制鹽者須經(jīng)政府頒發(fā)特許證,；又于場(chǎng)區(qū)設(shè)置鹽坨,，實(shí)行鹽斤歸坨制度,，以防鹽民漏私,；至于中唐以來(lái)實(shí)行1100余年的灶籍制度，則自民國(guó)改元即已無(wú)形消滅,。運(yùn)銷方面:廢止引斤及先鹽后稅制度,，實(shí)行先稅后鹽，按擔(dān)納稅放鹽,；開(kāi)放部分引岸,，允許各商在官定牌價(jià)之下減價(jià)競(jìng)售，實(shí)行有限制的自由販賣,；減少帆船中轉(zhuǎn)運(yùn)鹽規(guī)模,，逐步實(shí)行用輪船從十二圩運(yùn)鹽直達(dá)銷岸，節(jié)省運(yùn)費(fèi),，減少途耗,。稅收方面:將民初繁雜紛亂達(dá)數(shù)百種之多的稅率一律取消，改征統(tǒng)一稅,；后因戰(zhàn)爭(zhēng)頻開(kāi),，各省加稅籌餉，稅率又趨參差,，于是酌加歸并:在產(chǎn)區(qū)繳納的場(chǎng)稅及中央附加稅統(tǒng)稱“正稅”,，在銷區(qū)繳納的岸稅及中央附加稅統(tǒng)稱“銷稅”，各地方加征的附稅統(tǒng)稱“附稅”,；又將稅低者逐步提高,，稅高者逐步議減，以便日后劃一稅率。緝私方面:頒發(fā)《私鹽治罪法》和《緝私條例》,，創(chuàng)設(shè)緝私營(yíng)隊(duì),，嗣于產(chǎn)區(qū)各場(chǎng)增設(shè)場(chǎng)警，繼改組為稅警,，并進(jìn)行整編,，淘汰劣員，改良待遇,，推行職位保障制,；又于松江設(shè)稅警官佐教練所，于各區(qū)設(shè)稅警訓(xùn)練所,，將所有士警輪流調(diào)訓(xùn),，使從前占名吃空餉和索賄賣放等積弊為之一掃。實(shí)行上述具體鹽務(wù)制度改革,，為最終廢除專商引岸基本制度準(zhǔn)備必要條件,。經(jīng)過(guò)改革派堅(jiān)韌努力，民國(guó)20年(1931)5月30日,，國(guó)民政府公布新《鹽法》,。《鹽法》計(jì)有總則,、場(chǎng)產(chǎn),、倉(cāng)坨、場(chǎng)價(jià),、征稅,、鹽務(wù)機(jī)關(guān)、附則等7章39條,。開(kāi)宗明義第一章規(guī)定鹽務(wù)大政方針是:“鹽就場(chǎng)征稅,，任人民自由買賣，無(wú)論何人,，不得壟斷,。”關(guān)于產(chǎn)鹽,，規(guī)定鹽非經(jīng)政府許可不得采制,；關(guān)于倉(cāng)儲(chǔ)，規(guī)定制鹽人制成之鹽應(yīng)悉數(shù)存儲(chǔ)于政府所建倉(cāng)坨,，而未經(jīng)質(zhì)檢之鹽亦不得存坨,；關(guān)于場(chǎng)價(jià)，規(guī)定凡由倉(cāng)坨出售之鹽價(jià),，由場(chǎng)長(zhǎng)召集全體制鹽人之代表,，按鹽質(zhì)之等次及供求狀況議定,，并公告之；關(guān)于運(yùn)銷,，規(guī)定凡向鹽場(chǎng)買鹽,，應(yīng)先行納稅，憑完稅憑單向倉(cāng)坨買鹽,，稱放出場(chǎng),；關(guān)于稅率，規(guī)定食鹽稅每一百公斤一律征國(guó)幣5元,，不得重征或附加,，工農(nóng)業(yè)用鹽免稅，漁業(yè)用鹽減稅,；關(guān)于緝私,，規(guī)定于產(chǎn)鹽場(chǎng)區(qū)劃定稽查線，配備水陸場(chǎng)警,、稽查鹽之出入,，并保衛(wèi)鹽場(chǎng)倉(cāng)坨。在“附則”中明確規(guī)定:“自本法施行之日起,，所有基于引商,、包商、官運(yùn)官銷及其他類似制度之一切法令一律廢止,?！?/font>