一,、24年前，國,、地稅分家源起中央和地方的“財政爭奪”

20世紀(jì)7,、80年代，我國農(nóng)村承包改革取得了很大成功,。于是,，很多人主張城市也要搞承包。不僅企業(yè)要承包,，中央和地方之間也要搞承包,。

加上為了調(diào)動企業(yè)和地方的積極性，這種意見逐漸成為主流意見,。于是,，我國財政體制出現(xiàn)了“包干制”。企業(yè)跟政府簽承包合同,，約定交多少稅,。地方跟中央搞承包，每年向中央繳納定額的財政稅收,。

“包干制”實行一段時間后,，漸漸出現(xiàn)部分地方采用減免企業(yè)稅收的方式，截留經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的現(xiàn)象,。導(dǎo)致財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重,、中央財政占整體財政收入的比重“雙下降”,，中央資金匱乏。

為了緩解這一局面,，1994年國家實行分稅制改革。分稅制改革主張設(shè)立中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu),。中央政府設(shè)立國家稅務(wù)總局,，是國務(wù)院主管稅收工作的直屬機(jī)構(gòu)。省及省以下稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)為國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局兩個系統(tǒng),。這就使中央和地方政府各自保持穩(wěn)定的稅基,，防止互相交叉和侵蝕，改變了中央向地方要錢的被動局面,。 

二,、“合作不合并”——改革前的磨合

國、地稅分家的這些年,，在實踐中出現(xiàn)很多問題,，如征管效率低、執(zhí)法口徑不一,、國地稅爭奪稅源等等,。加上“營改增”逐步展開，地稅的工作任務(wù)大量減少,，國稅的工作任務(wù)大量增加,，國、地稅合并的呼聲越來越高,。

但在當(dāng)時,，之所以不合并，考慮的因素有很多,，如未來的地方稅體系建設(shè)可能需要地稅局,，再比如打破已經(jīng)形成的利益格局障礙重重等。然而,，國,、地稅聯(lián)合辦稅的需求客觀擺在眼前。

2015年底,，中辦,、國辦聯(lián)合下發(fā)了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》,，明確國地稅“合作不合并”,，當(dāng)時改革的第一大任務(wù)為“理順征管職責(zé)劃分”，明確中央稅由國稅部門征收,，地方稅由地稅部門征收,，共享稅按稅種屬性和方便征管原則確定,。當(dāng)時還提出，按照有利于降低征收成本和方便納稅的原則,，國稅,、地稅部門可互相委托代征有關(guān)稅收。同時提出推進(jìn)涉稅信息共享,、拓展跨部門稅收合作

三,、  “合并”的呼聲越來越高

近年來，“合并”得到越來越多人的支持,。支持理由包括：

1,、實行兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的理由已不存在

分設(shè)兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，最主要的目的是為了改變中央和地方收入混同,，中央收入得不到保障的狀況,。隨著電子辦稅以及稅務(wù)信息技術(shù)的發(fā)展，現(xiàn)在完全可以實現(xiàn)稅收收入不混同,，導(dǎo)致當(dāng)初不得不實行分稅制的制約已經(jīng)消失,。社會的發(fā)展為國、地稅合并掃清了障礙,。

2,、合并適應(yīng)“大部制改革”的客觀形勢

我國正在推行的大部制改革，即為推進(jìn)政府事務(wù)綜合管理與協(xié)調(diào),，按政府綜合管理職能合并政府部門,，組成超級大部的政府組織體制。特點是擴(kuò)大一個部所管理的業(yè)務(wù)范圍,，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個部管轄,，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門,、多頭管理,，從而提高行政效率，降低行政成本,。而國,、地稅合并正適應(yīng)了我國“大部制改革”的客觀形勢。

3,、分設(shè)兩套機(jī)構(gòu)增加納稅人辦稅成本

對納稅人而言,，分稅制最直接的弊端在于辦稅不夠便利。納稅人辦稅需要同時操作兩套系統(tǒng),，往返兩個部門,，降低了納稅人的辦事效率，增加了納稅遵從成本,。

4,、分設(shè)兩套機(jī)構(gòu)增加稅收征管成本

兩套機(jī)構(gòu)在人員配置,、辦公設(shè)備、辦公場地,、信息化建設(shè)等方面都需要投入雙倍的成本,。不僅如此，面對國,、地稅需要協(xié)調(diào)的事項時,，還要付出額外的溝通成本。如果溝通不暢,，將影響征管效果，進(jìn)一步增加征管成本,。

5,、分設(shè)兩套機(jī)構(gòu)導(dǎo)致一些有損稅法權(quán)威的現(xiàn)象

從實踐情況看，分設(shè)兩套機(jī)構(gòu)存在國,、地稅對同一問題或事實在稅法上認(rèn)定不一的情況,。兩個稅務(wù)機(jī)構(gòu)各自按照自己的理解進(jìn)行稅收征管，造成執(zhí)法口徑不一,，損害了稅法的權(quán)威,。還有些情況下，兩套機(jī)構(gòu)爭搶稅源,，造成納稅人重復(fù)納稅,，嚴(yán)重?fù)p害納稅人的合法權(quán)益。

6,、合并有利于推進(jìn)稅收法治

綜合來看,，國、地稅合并不僅減輕了納稅人的辦稅負(fù)擔(dān),，減少了稅收征管成本,，提高治稅效率，也有利于統(tǒng)一管理,，強(qiáng)化稅收的法治屬性,，有利于提升稅收治理能力，推進(jìn)我國的稅收法治建設(shè),。

7,、上海的成功經(jīng)驗表明合并具有現(xiàn)實可行性

上海市稅務(wù)局掛國、地稅兩塊牌子,，實為一套人馬,。這一成功經(jīng)驗為國、地稅合并的可行性提供了可靠現(xiàn)實論證,。

8,、目前是合并的最佳時機(jī)

我國實行“營改增”之后,，地稅部門征管的一大稅種營業(yè)稅取消，地稅部門職能減少,，國稅部門征管壓力增大,。另外，為了保證營改增政策的順利過渡,，部分國,、地稅部門實行合署辦公、統(tǒng)一納稅,。國,、地稅對合并都有內(nèi)在需要，加上雙方的合作空前密切,，這為合并提供了最佳契機(jī),。

四、國,、地稅合并是歷史的選擇

2018年3月13日,，新的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。方案提出,，改革國稅地稅征管體制,，將省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收,、非稅收入征管等職責(zé),。國務(wù)委員王勇在做方案說明時指出，國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后,，實行以國家稅務(wù)總局為主與?。▍^(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制,。

國家稅務(wù)總局局長王軍在人民大會堂“部長通道”上說,，稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革的方案，是一項利民,、利稅,、利企、利國的好方案,，稅務(wù)部門堅決擁護(hù),，完全贊同。全國人大審議通過后,，稅務(wù)部門將在黨中央,、國務(wù)院堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，在各級地方黨委政府及有關(guān)部門的支持下，勇于擔(dān)當(dāng),，精準(zhǔn)操作,，確保改革積極平穩(wěn)扎實如期落地，努力做到事合,、人合,、力合、心合,，建設(shè)一支讓黨放心,、讓人民群眾滿意的稅務(wù)鐵軍。

經(jīng)過多年的倡導(dǎo),，國,、地稅合并成為歷史的選擇。

五,、合并之后我們將面臨哪些問題

1,、不影響分稅制，不改變中央和地方的稅收分成

分稅制財政管理體制,，簡稱分稅制，是指在合理劃分各級政府事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上,，主要按稅收來劃分各級政府的預(yù)算收入,，各級預(yù)算相對獨立，負(fù)有明確的平衡責(zé)任,，各級次間和地區(qū)間的差別通過轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行調(diào)節(jié),。

雖然國稅和地稅合并，但不同稅種歸屬于中央財政還是地方財政或其分成比例并未改變,。合并后,，對稅務(wù)局征收的稅款，將根據(jù)不同的稅種,，通過稅務(wù)信息系統(tǒng)實現(xiàn)中央和地方財政的劃分,。國、地稅合并原則上不影響中央和地方的財政分享格局,。

2,、雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中，各種權(quán)限如何設(shè)置

新的機(jī)構(gòu)改革方案提出,，“國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后,，實行以國家稅務(wù)總局為主與省（區(qū),、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制,。”在雙重領(lǐng)導(dǎo)下，資金撥付,、人員任命,、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、制度建設(shè)等方面的權(quán)力劃分體系如何設(shè)置仍需要具體落實,。

3,、如何防范政府過度干預(yù)

地方政府肩負(fù)著推動地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重任，同時缺乏稅法專業(yè)知識,。如果政府對稅收工作過度干預(yù),，容易導(dǎo)致稅收淪為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具，將對我國對稅收法治建設(shè)產(chǎn)生不利影響,。在未來的雙重領(lǐng)導(dǎo)模式下,，如何通過制度設(shè)計防范地方政府的過度干預(yù)值得思考。

4,、納稅人辦稅成本降低

辦稅成本降低,，是國、地稅合并給納稅人帶來的最直接的便利,。未來,，納稅人辦稅不需要跑國、地稅兩家,，電子辦稅也將統(tǒng)一系統(tǒng),。除此以外，以往由于國,、地稅意見不一導(dǎo)致納稅人重復(fù)溝通,、難以協(xié)調(diào)等情況將不復(fù)存在,。

5,、納稅人涉稅風(fēng)險變化

除了辦稅成本降低的便利，國,、地稅合并同時將導(dǎo)致納稅人的涉稅風(fēng)險發(fā)生變化,。

一方面,，因國、地稅分立導(dǎo)致的風(fēng)險將不再存在,。具體如：國地稅雙重征稅,、國地稅執(zhí)法口徑不一、地方違規(guī)設(shè)置稅收優(yōu)惠等等,。

另一方面,，由于國、地稅合并,，導(dǎo)致納稅人合規(guī)風(fēng)險增加,。國,、地稅合并后，在涉稅信息方面將實現(xiàn)無縫對接,，以往納稅人通過鉆空子逃避納稅的風(fēng)險增大,。合并后，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以投入到稅務(wù)征管的人力,、物力都將增強(qiáng),，納稅人的涉稅違法行為被發(fā)現(xiàn)和查處的風(fēng)險更大。

6,、稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)和崗位如何分配

國,、地稅合并必然導(dǎo)致稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)機(jī)構(gòu)和崗位的重新配置。領(lǐng)導(dǎo)崗位如何安排,，怎樣在大力改革中保持班子的基本穩(wěn)定,，避免出現(xiàn)動蕩和混亂是接下來面臨的一個重大問題。

7,、稅務(wù)機(jī)關(guān)人員工作壓力減輕

近些年,，政府改革大刀闊斧，稅務(wù)人員的總體工作任務(wù)和工作壓力都有所增加,。又受制于公務(wù)員離職增多的現(xiàn)實情況,，不少稅務(wù)機(jī)關(guān)出現(xiàn)嚴(yán)重的人員短缺。國,、地稅合并后,，稅務(wù)系統(tǒng)總體工作量將有所下降，原國,、地稅人員共同辦公，可以起到緩解工作壓力的實際作用,。

8,、能否實現(xiàn)稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部人員的有效配置

在部門人員配置上，這些年也出現(xiàn)了新的情況,。如稅務(wù)稽查案件明顯增多,，稽查部門人手不足、專業(yè)經(jīng)驗欠缺等問題逐漸突出,。國,、地稅合并后，大廳辦稅人員,、稅收專管員等崗位必將出現(xiàn)人員冗余,、如果借國、地稅合并的機(jī)會適當(dāng)調(diào)整稅務(wù)系統(tǒng)各部門間的人力配置將大大提高稅務(wù)系統(tǒng)的工作效率,。

無疑,，國、地稅合并深得人心。新的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中同時指出,，合并后的稅務(wù)部門“具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收,、非稅收入征管等職責(zé)”。此前關(guān)于社保,、醫(yī)保由稅務(wù)局代征的傳聞是否會成為現(xiàn)實,？今后，會不會將財政部門組織的非稅收入的職責(zé)統(tǒng)一納入合并后的稅務(wù)部門征管,？讓我們拭目以待,。