最高人民法院 行政規(guī)章和地方性法規(guī)不能作為認定合同無效的依據(jù) ??作者：唐青林 李舒 韓旭（北京兩高重大疑難案件律師團隊） 閱讀提示：民間借貸糾紛中，借款合同是借貸雙方當事人權(quán)利義務(wù)的來源,，借款合同是否生效對借貸糾紛的處理具有重要意義,。《合同法》第四十四條規(guī)定,，“法律,、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當辦理批準、登記等手續(xù)生效的,，依照其規(guī)定,。”第五十二條規(guī)定,，“有下列情形之一的,，合同無效：……（5）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定,?！庇缮鲜鲆?guī)定可見，合同是否生效應(yīng)以法律,、行政法規(guī)作為審判依據(jù),。但在司法實踐中，國家部委,、地方政府的行政規(guī)章或地方性法規(guī)有時會對借款合同的效力作出規(guī)定,，那么在此情況下，法院應(yīng)如何處理,？本文將通過最高法院的一篇判例對此問題予以剖析。 合同只有在違反法律,、行政法規(guī)的效力性強制性規(guī)定方能無效,。合同生效要件亦應(yīng)以法律和行政法規(guī)的規(guī)定為據(jù)。行政規(guī)章和地方性法規(guī)的規(guī)定不能作為判斷合同效力的標準,。 一,、2014年3月20日，公航旅小貸公司與二十一冶公司簽訂委托付款書,，約定公航旅小貸公司將5000萬元借款支付給二十一冶公司國際工程部,。
二,、2014年3月21日，公航旅小貸公司與二十一冶公司簽訂借款合同,，明確公航旅小貸公司向二十一冶公司出借5000萬元借款,。同日，公航旅小貸公司向二十一冶公司國際工程部實際支付借款5000萬元,。
三,、借款期內(nèi)，二十一冶公司國際工程部向公航旅小貸公司償還利息共計3883334元,。
四,、由于借款到期后二十一冶公司未償還剩余借款本息，公航旅小貸公司遂向甘肅省高院起訴,，請求判令二十一冶公司償還借款,。甘肅省高院判決二十一冶公司向公航旅小貸公司償還借款本息。
五,、二十一冶公司不服甘肅省高院判決,，向最高法院提起上訴，主張公航旅小貸公司利用二十一冶公司管理漏洞發(fā)放貸款,，違反銀監(jiān)會《商業(yè)銀行集團客戶授信業(yè)務(wù)風(fēng)險管理指引》第三條,、《甘肅省小額貸款公司管理試行辦法》第三十三條以及《甘肅省省屬國有企業(yè)重大事項監(jiān)督管理暫行辦法》第三十九條規(guī)定，借款合同應(yīng)屬無效,。 六,、最高法院經(jīng)審理認為，借款合同的效力應(yīng)以法律和行政法規(guī)為準,，違反行政規(guī)章和地方性法規(guī)的規(guī)定不影響借款合同的效力,。據(jù)此，最高法院對二十一冶公司該項訴訟主張不予支持,。 第一,，根據(jù)《合同法》第五十二條“有下列情形之一的，合同無效：……（五）違反法律,、行政法規(guī)的強制性規(guī)定,。”及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（二）》第十四條“合同法第五十二條第（五）項規(guī)定的‘強制性規(guī)定’是指效力性強制性規(guī)定,?！钡囊?guī)定，認定合同無效,，應(yīng)以違反法律,、行政法規(guī)的強制性規(guī)定作為依據(jù)。本案中，《甘肅省小額貸款公司管理試行辦法》作為地方法規(guī),，其第三十三條關(guān)于小額貸款公司貸款數(shù)額的規(guī)定系基于審慎性監(jiān)管原則作出的管理性強制性規(guī)定,。銀監(jiān)會〔2008〕23號《中國人民銀行關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》第四條規(guī)定系倡導(dǎo)性、管理性規(guī)定,，且該規(guī)定的性質(zhì)屬于行政規(guī)章,。因此，本案借款合同雖違反上述規(guī)定,，但合同依然有效,。
第二，《合同法》第四十四條規(guī)定：“法律,、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當辦理批準,、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定,?！币罁?jù)上述規(guī)定，合同的是否符合法定生效要件應(yīng)以法律和行政法規(guī)為依據(jù),。本案中《甘肅省省屬國有企業(yè)重大事項監(jiān)督管理暫行辦法》系地方法規(guī),，亦不能作為認定合同法定生效要件的依據(jù)。
綜上,，二十一冶公司關(guān)于合同無效的訴訟主張,，法院不予支持。 前事不忘,、后事之師,。為避免未來發(fā)生類似敗訴，提出如下建議：
一,、地方性法規(guī)和行政規(guī)章的概念和范圍 （一）地方性法規(guī)是指有立法權(quán)的地方國家機關(guān)依法制定與發(fā)布的規(guī)范性文件,。具體包括省、自治區(qū),、直轄市,、國務(wù)院批準的較大的市以及省政府所在地的市的人民代表大會及其常委會根據(jù)憲法、法律和行政法規(guī)制定和發(fā)布的地方性法規(guī),。
（二）行政規(guī)章是指國務(wù)院各部委以及各省,、自治區(qū)、直轄市的人民政府和省,、自治區(qū)的人民政府所在地的市以及設(shè)區(qū)市的人民政府根據(jù)憲法,、法律和行政法規(guī)制定和發(fā)布的規(guī)范性文件。國務(wù)院各部委制定的稱為部門行政規(guī)章,，其余的稱為地方行政規(guī)章。根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》第六條規(guī)定，規(guī)章的名稱一般稱“規(guī)定”,、“辦法”,。
二、應(yīng)當依據(jù)法律,、行政法規(guī)來認定借款合同的效力,，違反地方性法規(guī)和行政規(guī)章的借款合同并不無效,。
三、《合同法》第五十二條強調(diào)的是違反法律,、行政法規(guī)的強制性規(guī)定,，合同方才無效,，但《合同法解釋二》對這一規(guī)定作了限縮解釋，即“強制性規(guī)定”僅指法律,、行政法規(guī)中的效力性強制性規(guī)定,，而不包括管理性強制性規(guī)定。 《中華人民共和國合同法》
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋(二)》
《中華人民共和國民法總則》
《中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會中國人民銀行關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》【銀監(jiān)發(fā)〔2008〕23號】
以下為該案在法院審理階段,，裁判文書中“本院認為”就該問題的論述：
本院認為，本案二審爭議焦點有三個問題：一,、一審判決關(guān)于公航旅小貸公司向二十一冶公司發(fā)放5000萬元貸款的行為符合甘肅省有關(guān)規(guī)定的認定是否存在錯誤,，是否影響合同效力；二,、一審判決關(guān)于100萬元為擔保服務(wù)費,，與本案利息無關(guān)的認定是否存在錯誤,；三、一審法院關(guān)于利息和逾期履行生效判決確定的給付金錢責任的判決是否屬于適用法律錯誤,。
一,、一審判決關(guān)于公航旅小貸公司向二十一冶公司發(fā)放5000萬元貸款的行為符合甘肅省有關(guān)規(guī)定的認定是否存在錯誤，是否影響合同效力,。《甘肅省小額貸款公司管理試行辦法》第三十三條規(guī)定：“……注冊資本金1億元（含1億元）以上的,，其70%的資本金對同一借款人的貸款余額不得超過200萬元。其余30%的資本金對同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司注冊資本金的5%,，對單一集團企業(yè)客戶的授信余額不得超過資本凈額的15%,。”上述規(guī)定為地方法規(guī),，其第三十三條關(guān)于小額貸款公司貸款數(shù)額的規(guī)定系基于審慎性監(jiān)管原則作出的管理性強制性規(guī)定,。《合同法》第五十二條規(guī)定：“有下列情形之一的，合同無效：……（五）違反法律,、行政法規(guī)的強制性規(guī)定,。”《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（二）》第十四條規(guī)定：“合同法第五十二條第（五）項規(guī)定的‘強制性規(guī)定’是指效力性強制性規(guī)定,?！?span>由上述規(guī)定可見，《合同法》頒布實施后,，認定合同無效,，應(yīng)以違反了法律、行政法規(guī)的效力性強制性規(guī)定作為依據(jù),。本案借款合同簽訂于2014年，在《合同法》頒布實施之后,，因此，《甘肅省小額貸款公司管理試行辦法》第三十三條不屬于認定合同無效的依據(jù),。原審法院對是否符合該條規(guī)定的事實認定結(jié)果,，均不影響本案所涉《流動資金循環(huán)借款合同》的效力認定。
二,、一審判決關(guān)于100萬元為擔保服務(wù)費,，與本案利息無關(guān)的認定是否存在錯誤。本案中,，盡管融資擔保公司與公航旅小貸公司法定代表人同一,，存在持股關(guān)系,，具有關(guān)聯(lián)性，但兩者是不同的法人主體,，均獨立承擔法律責任,。本案中,，融資擔保公司依照其與二十一冶公司簽訂的《最高額委托保證合同》向公航旅小貸公司提供擔保，并依約收取100萬元的擔保費,。該收取擔保費的約定系當事人的真實意思表示,，符合交易慣例，不違反相關(guān)法律和行政法規(guī)的效力性強制性規(guī)定,，應(yīng)認定其效力,。二十一冶公司關(guān)于擔保費為變相高息的上訴理由不能成立，其關(guān)于擔保費應(yīng)沖抵本金或者利息的上訴請求,，本院不應(yīng)支持,。
三、一審法院關(guān)于利息和逾期履行生效判決確定的給付金錢責任的判決是否屬于適用法律錯誤,。（一）《合同法》第四十四條規(guī)定：“法律,、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當辦理批準、登記等手續(xù)生效的,，依照其規(guī)定,。”依據(jù)上述規(guī)定,，規(guī)定合同法定生效要件的依據(jù)應(yīng)為法律和行政法規(guī),。《甘肅省省屬國有企業(yè)重大事項監(jiān)督管理暫行辦法》系地方法規(guī),，不能作為認定合同法定生效要件的依據(jù),。而且,，作為商業(yè)企業(yè)，應(yīng)對自己的商業(yè)行為獨立承擔責任,，在不能證明其在簽約時意思表示不真實的情形下，只以其并不充分知情為由否定案涉借款合同效力的理由不夠充分,。經(jīng)二十一冶公司出具委托付款書,，公航旅小貸公司將5000萬元貸款支付到二十一冶公司內(nèi)設(shè)機構(gòu)“國際工程部”賬戶,，因此,，該放款行為系二十一冶公司的真實意思表示,，二十一冶公司稱公航旅小貸公司這一放貸行為違背放貸的通行做法、表明二十一冶公司簽訂借款合同并非其真實意思表示的理由不能成立,。（二）銀監(jiān)會〔2008〕23號《中國人民銀行關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》第四條規(guī)定：“小額貸款公司堅持為農(nóng)民,、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的原則下自主選擇貸款對象,。小額貸款公司發(fā)放貸款，應(yīng)堅持‘小額,、分散’的原則,，鼓勵小額貸款公司面向農(nóng)戶和微型企業(yè)提供信貸服務(wù)，著力擴大客戶數(shù)量和服務(wù)覆蓋面,。同一借款人的貸款余額不得超過小額貸款公司資本凈額的5%,?！比缜八觯逗贤ā奉C布實施后,，認定合同無效的依據(jù)應(yīng)為法律、行政法規(guī)的效力性強制性規(guī)定,。本案所涉借款合同簽訂于《合同法》實施后,，上述規(guī)定系倡導(dǎo)性,、管理性規(guī)定,，且該規(guī)定的性質(zhì)屬于行政規(guī)章,，故違反上述規(guī)定不影響案涉借款合同的性質(zhì)。（三）《合同法》第一百九十六條規(guī)定：“借款合同是借款人向貸款人借款,，到期返還借款并支付利息的合同,?！钡谝话僖皇臈l規(guī)定：“當事人可以約定一方違約時應(yīng)當根據(jù)違約情況向?qū)Ψ街Ц兑欢〝?shù)額的違約金,，也可以約定因違約產(chǎn)生的損失賠償額的計算方法,?！钡诙倭闫邨l規(guī)定：“借款人未按照約定的期限返還借款的，應(yīng)當按照約定或者國家有關(guān)規(guī)定支付逾期利息,。”在合同有效的情形下,，二十一冶公司應(yīng)依法依約給付期內(nèi)利息和未按照約定按期償還款項的逾期利息。當事人雙方所簽《流動資金循環(huán)借款合同》約定,，除按年利率21%支付利息外,，還應(yīng)按年利率100%承擔罰息,，并按年利率50%按日承擔違約金。公航旅小貸公司起訴時訴請的利息系從2014年7月15日起算,，計算至起訴之日訴求的利息，其年利率為35．85%,，超過中國人民銀行同期貸款基準利率的四倍,?！秾徖斫栀J案件意見》第六條的規(guī)定是對自然人作為一方當事人的民間借貸合同利率的規(guī)范性規(guī)定，但對于企業(yè)之間形成的民間借貸法律關(guān)系,，亦可參照適用,。因此,，一審法院據(jù)此將案涉借款的逾期利率調(diào)整為中國人民銀行確定的同類貸款利率的四倍(包含利率本數(shù))并無不當?！睹袷略V訟法》第二百五十三條規(guī)定：“被執(zhí)行人未按判決、裁定和其他法律文書指定的期間履行給付金錢義務(wù)的,，應(yīng)當加倍支付遲延履行期間的債務(wù)利息,。被執(zhí)行人未按判決、裁定和其他法律文書指定的期間履行其他義務(wù)的,，應(yīng)當支付遲延履行金?！痹撘?guī)定系對被執(zhí)行人遲延履行判決,、裁定和其他法律文書確定的義務(wù)的責任規(guī)定。因二十一冶公司負有履行法院判決書確定的給付金錢義務(wù),，故一審判決“如果未按本判決指定期間履行給付金錢義務(wù)，應(yīng)當按照《民事訴訟法》第二百五十三條的規(guī)定,，加倍支付遲延履行期間的債務(wù)利息,，”符合法律規(guī)定,，并無不當。 蘭州市公航旅小額貸款股份有限公司與二十一冶建設(shè)有限公司民間借貸糾紛二審民事判決書[最高人民法院(2015)民二終字第230號] 裁判規(guī)則一：部門規(guī)章,、地方性法規(guī)不能作為否認借款合同效力的法律依據(jù)。
案例一：何生才與陳小平、忻州市國力金屋房地產(chǎn)開發(fā)有限公司等借款合同糾紛二審判決書[山西省高級人民法院（2017）晉民終508號]認為,，“陳小平,、金屋公司、珠寶供公司認為融臻典當行違反《典當管理辦法》中典當行不得對外發(fā)放信用貸款有關(guān)規(guī)定,，符合《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定，應(yīng)認定借款協(xié)議及擔保協(xié)議無效的主張,，但《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋(一)》第四條規(guī)定‘合同法實施以后，人民法院確認合同無效,，應(yīng)當以全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù),，不得以地方性法規(guī),、行政規(guī)章為依據(jù)’，因《典當管理辦法》系部門行政規(guī)章,，不能作為否認合同效力的法律依據(jù),。何生才受讓典當公司債權(quán)符合法律規(guī)定，不存在'以合法形式掩蓋非法目的'情形,，也未損害公共利益,，同時未違反法律及行政法規(guī),，不違反《中華人民共和國合同法》第五十二條規(guī)定內(nèi)容，陳小平,、金屋公司及珠寶公司主張借款合同無效的理由不符合法律規(guī)定，本院不予支持,?！?/p>
裁判規(guī)則二：借款合同中約定的內(nèi)容違反法律效力性強制規(guī)定的,，該內(nèi)容應(yīng)認定為無效,。
案例二：孫胤,、呂玉昆民間借貸糾紛二審判決書[最高人民法院（2015）民一終字第149號]認為，“《借款及擔保協(xié)議》關(guān)于擔保的約定內(nèi)容違反法律效力性強制規(guī)定,，應(yīng)認定無效,。《借款及擔保協(xié)議》第六條,、第七條約定將48號地塊的土地使用權(quán)作為財產(chǎn)擔保。事實上,，雙方在簽訂合同之時均不享有48號地塊的國有土地使用權(quán),。簽訂合同之后,，借款方陳亞萍、徐秀蕾也未取得該地塊的國有土地使用權(quán),，反而是由出借方孫胤競拍成功，并與畢節(jié)市國土資源局簽訂《成交確認書》和《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》,，約定48號地塊的國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓給孫胤,。在一審法庭辯論終結(jié)前,，孫胤將該地塊轉(zhuǎn)讓給天晟公司，該地塊土地使用權(quán)已登記在天晟公司名下，天晟公司從未表示該塊土地可作為抵押財產(chǎn),。由此可見,，當事人約定將48號地塊作為擔保財產(chǎn)，并非是設(shè)定了建立在國有土地使用權(quán)基礎(chǔ)上的擔保物權(quán),，而是創(chuàng)設(shè)了一種新型擔保。根據(jù)《物權(quán)法》第五條‘物權(quán)的種類和內(nèi)容,，由法律規(guī)定’的物權(quán)法定原則和《物權(quán)法》、《擔保法》相關(guān)規(guī)定,，擔保物權(quán)包括抵押權(quán)、質(zhì)權(quán),、留置權(quán)，當事人無權(quán)創(chuàng)設(shè)法律沒有規(guī)定的擔保物權(quán),。因此，雙方關(guān)于擔保的約定內(nèi)容違反了法律效力性強制規(guī)定,，根據(jù)《合同法》第五十二條的規(guī)定，應(yīng)當認定無效,。”
裁判規(guī)則三：借款人以第三人收取擔保費的名義收取高額利息，屬“以合法形式掩蓋非法目的”，該擔保無效,，對已收取的高額利息應(yīng)當予以返還或者沖抵本金。
案例三：王敏與湖南三木園林建設(shè)有限公司,、何琦等民間借貸糾紛二審判決書[湖南省高級人民法院（2016）湘民終453號]認為，“王敏與三木公司,、何琦,、沈成光簽訂《借款憑證》,，其中王敏借款300萬元給三木公司，何琦提供連帶責任擔保，屬于各方真實意思表示,，除利率與違約金的約定超出法律規(guī)定外，其他內(nèi)容不違反法律強制性規(guī)定,，應(yīng)屬合法有效,。沈成光為借款提供擔保并收取擔保費,，其收取的擔保費已全部支付給了王敏，實際上系王敏以沈成光收取擔保費的名義收取高額利息,，根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條第三項規(guī)定,，具有‘以合法形式掩蓋非法目的’之情形的合同應(yīng)屬無效，沈成光提供虛假擔保,，應(yīng)屬無效。鑒于王敏不能舉證證明其已實際支付借款憑證所約定的300萬元借款本金,，現(xiàn)有證據(jù)只能證明王敏支付了200萬元,，且其中有12萬元在付出當天就返回給了王敏,，因此，本案中,，王敏實際出借能計息的本金只有188萬元,。而三木公司在2011年9月28日至2014年3月10日期間已實際還款24筆共3485000元,，遠超出了此期間王敏受法律保護的民間借貸利息，三木公司主張超出年利率36%部分應(yīng)當沖抵本金的主張符合法律規(guī)定,，根據(jù)三木公司每次還款的具體金額、時間逐次逐段沖抵后,，三木公司在本案起訴前已經(jīng)不欠王敏的借款本金,。”
裁判規(guī)則四：雖未違反法律和行政法規(guī)的強制性規(guī)定,，但非法的借貸關(guān)系不受法律保護,。
案例四：黃韶華與黃漢華等債務(wù)糾紛再審判決書[廣東省高級人民法院（2009）粵高法審監(jiān)民提字第130號]認為,，“首先,，從本案事實看，1983年至1994年拆遷前,，黃漢華一家居住在韶關(guān)市南韶路37號房，后該房被拆遷,，有關(guān)部門安排回遷的南韶路4棟305號公房被其妹黃月好搬進居住,，故黃漢華又搬回祖屋韶關(guān)市老東門61號房與其母杜桂珍同住,。后老東門61號又被拆遷，因拆遷補償達不成協(xié)議,，韶關(guān)市房地產(chǎn)開發(fā)公司向韶關(guān)市人民政府要求裁決,，1994年11月18日韶關(guān)市人民政府作出（94）韶拆裁字第48號裁決書，其中裁決杜桂珍一家十一口人臨時安置到中山路橫巷28號902房周轉(zhuǎn)過渡至回遷之日,。本院再審?fù)彆r,，黃韶華稱未收到（94）韶拆裁字第48號裁決書,，不知裁決內(nèi)容。（94）韶拆裁字第48號裁決書的送達回證及1995年3月2日韶關(guān)市房地產(chǎn)開發(fā)公司出具的《證明》可證明黃韶華已知悉裁決書的內(nèi)容,，黃韶華稱未收到裁決書但沒有相應(yīng)的證據(jù)證明，本院對黃韶華所稱不予采信,。另,，黃韶華在本院庭審時稱,，1995年春節(jié)前后黃月好已搬出南韶路4棟305號公房。在此情況下,，黃韶華未讓黃漢華一家搬到南韶路4棟305號公房居住,，而是由其出資30000元為黃漢華一家另行購買了湞江南路4棟201房的公房承租權(quán)，黃韶華后在1995年9月將南韶路4棟305號公房的承租權(quán)以28000元賣給了黃國鴻,。其次,，雖然南韶路37號公房及該房被拆遷后另行安置的南韶路4棟305號公房的使用權(quán)人登記為黃韶華，但根據(jù)《廣東省公有房產(chǎn)管理條例》第十一條‘住宅分配的對象,，主要是無房戶,、危房戶、擁擠戶以及按政策應(yīng)優(yōu)先照顧的住戶……’的規(guī)定,，該房是政府考慮到黃氏家庭人口較多，為解決其家庭困難而安置其居住的,，該房的真正使用權(quán)人應(yīng)是黃氏家庭，事實上南韶路37號公房也由黃漢華一家長期居住,，原再審對此認定正確,。因此,，南韶路37號公房被拆遷后有關(guān)部門另行安置的公房仍應(yīng)由黃氏家庭共同使用，黃韶華無權(quán)擅自處分,。綜上所述,，黃韶華一方面墊資為黃漢華購買201房的公房使用權(quán),，一方面出賣305房的公房使用權(quán)，黃漢華寫下的借據(jù)雖表明雙方有借貸關(guān)系,，但該借貸關(guān)系的形成不符合《中華人民共和國民法通則》第九十條‘合法的借貸關(guān)系受法律保護’的規(guī)定，對由此產(chǎn)生的黃韶華與黃漢華之間的債權(quán)債務(wù)關(guān)系,，依法不予保護,。”
（本文責任編輯：張德榮） |
|
|
